SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0626/2022-S4

La accionante alegó la lesión de sus derechos a la inamovilidad y estabilidad laboral, y, a la maternidad segura; toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria de Reincorporación RNC/06/2021, mediante la cual la Jefatura del Trabajo de Montero, ordenó al Gobierno Autónomo Municipal del mismo municipio proceda a su reincorporación a su fuente laboral, la entidad empleadora omitió su cumplimiento conforme fue verificado a través del informe INF. VERF. 06/2021, emitido por la referida Jefatura.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si los hechos denunciados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores; así como, su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales–, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010 al DS 28699 de 1 de mayo de 2006, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del           DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en la justicia constitucional cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que ‘Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010.

Es con base a dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, debido a la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, por su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas realizado en cada fallo constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones similares sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínimo de racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional – abstrayendo el principio de subsidiariedad– cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada, aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba–, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero”.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 de la Norma Suprema, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.

III.2.  Análisis del caso concreto

Conforme se colige de los antecedentes adjuntos a la presente acción tutelar, se tiene que la accionante, mediante memorándum de 24 de noviembre de 2020, fue designada al cargo de Técnico I, Despacho Alcalde Municipal con el ítem 00089; posteriormente el 4 de enero de 2021, a través del memorándum 046/21, se ratificó a la impetrante de tutela al cargo que ejercía de Técnico I, Despacho Alcalde Municipal correspondiéndole según estructura el ítem 00090 con el mismo nivel salarial (Conclusión II.1). sin embargo, a través del memorándum RMP 0104/2021-R, se le hizo conocer a la impetrante de tutela que por motivos de reestructuración administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz, se le agradecía por sus servicios prestados en la institución (Conclusión II.2).

           Por lo que, mediante nota de 24 de mayo de 2021, la impetrante de tutela presentó ante la Jefatura Regional de Montero, documentación de su estado de gestación, como el certificado médico en él que se certificó que estaría con un embarazo de dieciocho semanas; carnet perinatal e informe ecográfico ginecobstetricia (Conclusión II.3).

           Consiguientemente través de la emisión de la Conminatoria de Reincorporación RNC/06/2021, la Jefatura Regional del Trabajo de Montero, instruyó a la autoridad demandada –Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz– para que en el pazo máximo cinco días hábiles a partir de su notificación reincorpore a la impetrante de tutela al cargo que ocupaba, con goce de haberes y otros derechos sociales por el tiempo que duró la suspensión laboral sin perjuicio de que el afectado interponga las acciones constitucionales que correspondan tomándose la inmediatez de la protección del derecho constitucional de inamovilidad laboral (Conclusión  II.4). posteriormente, según informe de verificación de cumplimiento a Conminatoria INF.VERF 06/2021, Madelen Alarcon Senzano, Inspectora del Trabajo de la Jefatura Regional de Montero, refirió que se constituyó en las oficinas del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz, para verificar el cumplimiento de la reincorporación de la impetrante de tutela, por lo que, se constituyó a su lugar de trabajo en oficinas del ente municipal señalado el 28 de junio de 2021, a las 14:22, constatando que aquélla no fue reincorporada a su fuente laboral, habiendo transcurrido el plazo de cinco días hábiles para la reincorporación desde la notificación al empleador; entrevistó a Antonio Saucedo, Director de Recursos Humanos, evidenciando que la nombrada no estaba trabajando; por lo tanto, la autoridad Municipal no dio cumplimiento a la referida Conminatoria (Conclusión  II.5).

De conformidad a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo, por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, las que establezcan si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

  La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

  En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la Norma Suprema, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Ley Fundamental, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

Por lo tanto, se tiene que el Gobierno Autónomo Municipal de Montero, fue notificado con la Conminatoria de Reincorporación, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; sin embargo, según  el informe de verificación de cumplimiento a Conminatoria INF.VERF 06/2021, emitido por Madelen Alarcon Senzano, Inspectora del Trabajo de la Jefatura Regional de Montero, quien se constituyó ante el Gobierno Autónomo Municipal de Montero para realizar la verificación del cumplimiento de la reincorporación de la impetrante de tutela, el 28 de junio de 2021, a las 14:22, constatando esta autoridad que no fue reincorporada a su fuente laboral, habiendo transcurrido el plazo impuesto de cinco días hábiles para la reincorporación desde la notificación al empleador; evidenciando que la solicitante de tutela no se encontraba en su fuente laboral, trabajando; por lo tanto, la autoridad municipal no dio cumplimiento a la referida Conminatoria, dicha determinación fue incumplida por la mencionada entidad municipal; por lo que, de acuerdo a lo previsto por los arts. 45; 46.I.2; 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DDSS 28699 y 495, éstas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; consecuentemente, para el Tribunal Constitucional Plurinacional resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto los derechos laborales que en la problemática analizada han sido denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en el DS 28699 y la Ley 495.

En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del Decreto Supremo (DS) 28699, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento por parte del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz, ahora demandado; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la Conminatoria de Reincorporación RNC/06/2021, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

  En la especie, se verifica que la entidad municipal demandada, al no haber dado cumplimiento estricto a la Conminatoria de Reincorporación RNC/06/2021, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo de Montero, vulneró el derecho al trabajo de la impetrante de tutela; por lo que, con base a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional corresponde conceder la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento integral de lo dispuesto en la misma, que entre otras cosas, dispone el pago de sueldos y salarios devengados y de demás derechos sociales y laborales que le correspondan a los trabajadores, esto último en aplicación de la jurisprudencia constitucional contenida en la RDC 0001/2021, en cuya subregla 1) inc. vi) estableció que la conminatoria de reincorporación debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas; y si existiera desacuerdo en la parte patronal con lo dispuesto en la Conminatoria, le corresponderá impugnar las determinaciones asumidas dentro del proceso administrativo laboral, ya sea en la vía ordinaria o constitucional, según corresponda.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder parcialmente, la tutela impetrada, evaluó de forma parcialmente correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.