SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0646/2022-S4

La parte accionante, denunció como lesionado su derecho a la petición; toda vez que, emergente de un aviso de cobro por parte de la CNS Regional Cochabamba –ahora demandada–, presentó notas el 7 y 31 de mayo de 2021, ante dicha institución, sin obtener una respuesta fundamentada, pronta y oportuna.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Del contenido esencial del derecho a la petición y de los presupuestos para su tutela

La SCP 0533/2021-S4 de 14 de septiembre, al respecto entendió: ‷En cuanto al derecho a la petición, este Tribunal, estableció que forman parte del contenido esencial de dicho derecho: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral; y en consecuencia, obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al accionante formalmente; 4) La obligación por parte de la autoridad o persona particular, de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual es la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse.

Además de lo indicado, se estableció que dentro de los presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión del derecho a la petición, están: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo del derecho señalado precedentemente.

En ese mismo contexto, la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, expresó lo siguiente: “La Constitución Política del Estado abrogada reconocía en el art. 7 inc. h) a la petición como un derecho fundamental, al señalar que toda persona tiene derecho a ‘A formular peticiones individual y colectivamente’.

Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario (negrillas agregadas)’.

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables”.

El contenido esencial establecido en la Constitución coincide con la jurisprudencia constitucional contenida en las SSCC 0981/2001-R Y 0776/2002-R, entre otras, en las que se señaló que este derecho '…es entendido como la facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho'. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa'.

Conforme ha establecido la SC 0776/2002-R de 2 de julio, reiterada por su similar SC 1121/2003-R de 12 de agosto, este derecho se estima lesionado ‘…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho’.

Congruente con este razonamiento las SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R, entre otras, han determinado la obligación por parte de los funcionarios públicos de informar sobre el estado de un trámite a efectos de observar el derecho de petición, señalando que la respuesta por parte del funcionario ‘…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley’.

Por otro lado, también forma parte del contenido del derecho de petición la respuesta material a la solicitud, conforme lo estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al señalar que: '…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental'. Asimismo, la SC 0843/2002-R de 19 de julio, ha establecido: '…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley'.

Por otra parte, en cuanto a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: '…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión'.

La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: '…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud, en un clara búsqueda por acercar al administrado con el Estado, otorgándole a aquél un medio idóneo para obtener la respuesta buscada o, en su caso, la información sobre las autoridades ante quienes debe acudir, lo que indudablemente, fortalece el carácter democrático del Estado Boliviano.

En ese entendido, cuando la petición es dirigida a un servidor público, éste debe orientar su actuación en los principios contemplados en el art. 232 de 8 la CPE, entre otros, el principio de compromiso e interés social, eficiencia, calidad, calidez y responsabilidad.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Lo señalado también se fundamenta en la naturaleza informal del derecho de petición y en el hecho que el mismo sea un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información o la documentación solicitada para su pleno ejercicio; por tal motivo, la respuesta solicitada debe ser formal y pronta, dando respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de un plazo razonable.

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”.

Resulta necesario precisar que la petición administrativa es un derecho de carácter constitucional, no es procesal ni administrativo; es decir, que está más allá del proceso y del procedimiento administrativo, la doctrina señala que es “el derecho de dirigirse a los órganos públicos, y en consecuencia, excitar la actividad jurisdiccional o administrativa del Estado. Así lo ha entendido este Tribunal Constitucional Plurinacional, en las SSCC 0723/2020-S4 de 12 de noviembre, 719/2018-S4 de 30 de octubre y 747/2018-S4 de 9 de noviembre, en las que se señala que: “…Eduardo García de Enterría en su obra “Curso de Derecho administrativo”, tomo II, décimo tercera edición, ed. Aranzadi S.A., PÉREZ, Jesús González. Régimen jurídico del derecho de petición. Documentación Administrativa, 1961, p. 18. 9 pág. 9, 2013; sobre el derecho de petición señala: “...que no tiene otro fundamento que el derecho formal de petición (…) que al amparo genérico del derecho constitucional de petición, imponen hoy a la administración la obligación de contestación expresa… pero respecto a ellas no opera el silencio administrativo…‴.

III.2.  Análisis del caso concreto

La problemática jurídica planteada radica en que, la parte accionante, denunció como lesionado su derecho a la petición; toda vez que, emergente de un aviso de cobro por parte de la CNS Regional Cochabamba –ahora demandada–, presentó notas el 7 y 31 de mayo de 2021, ante dicha institución, sin obtener una respuesta fundamentada, pronta y oportuna.

De la revisión y compulsa de los antecedentes y conclusiones que cursan en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que, la Escuela de Natación Victoria S.R.L. representada legalmente por Magaly Elvy Laredo Arellano –hoy accionante–, como efecto de la pandemia por el COVID-19 y declaratoria de cuarentena nacional, decidió dejar en suspenso su funcionamiento desde marzo de 2020; por lo que, aduce, haber procedido a la liquidación de todo lo adeudado de la empresa, incluyendo los beneficios sociales de los trabajadores, aportes a la seguridad social en la CNS, AFPs y otros; sin embargo, de acuerdo a la Nota de Aviso 223-0031/2021 de 13 de abril, emitida por la Administradora o Jefe Unidad de Cotizaciones, así como el Jefe de Cobranzas en Mora, ambos de la CNS Regional Cochabamba, hacen conocer a la impetrante de tutela, que conforme al Informe realizado por la sección de Control e Inspección Empresas de dicha entidad, ha efectuado la liquidación, cuyo resultado asciende a Bs102 767,72.-, correspondiente a los aportes devengados de 2017 y 2019, en el que refieren, se agradece apersonarse ante la CNS en un término no mayor a tres días, según lo previsto por el art. 462 del Reglamento de Seguridad Social, y hacer efectivo el pago del importe señalado o solicitar un pago en cuotas, caso contrario vencido el plazo, y sin otro aviso, se girará nota de cargo para su cobro por la vía Coactivo; por otro lado, cursa nota de 23 de abril de 2021, emitida por la entidad ahora demandada, dirigida a la ahora accionante, con referencia prórroga para su cancelación Nota de Aviso 223-0031-2021, por la cual, se le estaría otorgando un plazo de cinco días después de su notificación para el pago de la cuota inicial de la citada Nota de Aviso, señalando nuevamente la advertencia que, vencido el término lamentarían girar la Nota de Cargo respectiva; misma que fue recepcionado el 26 de mayo del referido año (Conclusiones II.1 y II.2).

En virtud a lo mencionado, la parte accionante el 7 de mayo de 2021, presentó nota ante la Administrador de la CNS Regional Cochabamba –hoy demandada–, pidiendo: i) Responder de manera expresa y motivada la nota de 16 de abril de 2021; ii) Se pronuncie de forma expresa, fundada y motivada, respecto de las pruebas de descargo en su favor; iii) Al estar acreditados los pagos presentados por las retenciones de actividades excluidas del ámbito de aplicación del Código de Salud, deje sin efecto la cuestionada Nota de Aviso 223-0031-2021, al haberse acreditado que se ha generado retenciones por actividades excluidas del Código de Salud; y, iv) Finalmente solicitó se les dé respuestas formales, escritas, fundadas y motivadas en cumplimiento a los arts. 24 de la CPE, 16 inc. h) de la Ley 24341 y las líneas jurisprudenciales del Tribunal Constitucional Plurinacional (Conclusión II.3); asimismo, se advierte un Informe –sin consignación de fecha–, emitido por Elizabeth Foronda Butrón, de "Trámites y pago", dirigido a Escuela de Natación Victoria S.R.L., con asunto, pago de impuestos por retenciones a Terceros por Servicios y Adquisiciones; Consiguientemente, la parte impetrante de tutela, a través de escrito de 31 de mayo de 2021, presentada ante Jenny Virginia Magne Anzoleaga, Administradora de la CNS Regional Cochabamba, con referencia a la Nota de Aviso 223-0031/2021, solicitando respuesta fundada y motivada a nota de presentación de descargos (Conclusiones II.4 y II.5).

En ese contexto, se advierte nota 304-328/2021 de 30 de julio, emitida por Hernán Angulo Arce, Jefe de "INSP.EMP." y Cobranzas; Ana Lucila Soria Caldera, Jefe de Servicios Generales a.i.; y, Jenny Virginia Magne Anzoleaga, Administradora a.i., todos de la CNS Regional Cochabamba, dirigida a la solicitante de tutela, en la cual, darían respuesta a sus notas de “6” y 31 de mayo del citado año manifestando que, la solicitud de 16 de abril de 2021, por la cual, la parte impetrante de tutela, pidió reconsideración y ampliación de plazo, la misma fue concedida a través de nota de 23 del citado mes y año, otorgándole un término de cinco días a partir de su notificación, para que éste presente su documentación de descargo, notificándosele con dicha determinación el 26 de mayo de ese año; asimismo, refiere que, en cuanto a la nota de “6” de mayo de 2021, por la que, solicitan pronunciamiento en cuanto al plazo y presentan prueba documental de descargo de pagos a terceros; sin embargo, vienen complementando información requerida por el Inspector asignado al caso parcialmente. Con relación a la nota de 31 del citado mes y año, en la que pidieron nuevamente respuesta fundada y motivada a la nota de presentación de descargos, aduciendo que lamentablemente, todavía existen documentos pertinentes de entrega como ser “‘contratos de trabajo′ ‘Controles de Asistencia′ de Instructores Temporales e Hidoterapia” refiriendo que por tal razón y conforme al Informe “334-818/2021” del Inspector Asignado que en vista de haberse considerado los documentos presentados a la fecha se RATIFICA la Nota de Aviso N° 223-0031/2021, por lo que deberán apersonarse por oficinas de la Caja Nacional de Salud a realizar la cancelación de la misma en un plazo no mayor a tres días caso contrario se generará la Nota de Cargo Correspondiente” (sic); esta respuesta, fue recepcionada por "Roxana Laredo A" –identificada como hermana de la accionante– con la presencia de la Notaria de Fe Pública 36, el 3 de agosto de 2021, adjuntando informe del Notificador de la CNS, quién señaló que se apersonó a la Dirección de la Escuela de Natación Victoria S.R.L. en varias oportunidades; sin embargo, no se encontró a nadie (Conclusión II.6).

Ahora bien, conforme se ha expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, resulta que de acuerdo a la Norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario; en cuanto a su contenido esencial, hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta debe ser escrita y materialmente respecto a lo solicitado sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves y razonables; lo señalado, también se fundamenta en la naturaleza informal del derecho de petición y en el hecho que el mismo sea un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información o la documentación solicitada para su pleno ejercicio.

En ese entendido, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible la existencia de una petición oral o escrita, la falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y la inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo ese derecho de petición.

De la revisión del contenido de la nota 304-328/2021 de 30 de julio, emitida por la parte demandada, en la que, se hubiera dado respuesta a las misivas presentadas el 7 y 31 de mayo de 2021, por la parte impetrante de tutela, se pudo evidenciar que, le fue otorgado un plazo de cinco días adicionales para que puedan presentar sus documentos de descargos, como respuesta a su solicitud de 23 de abril del indicado año, con la que se le notificó el 26 de mayo de 2021, siendo esta prórroga uno de los puntos solicitados a través de la nota de 6 del citado mes y año; sin embargo, no se refirió a la pruebas que se adjuntó a dicha nota, como lo solicitó la parte accionante –presentada el 7 del referido mes y año–; asimismo, refiere al respecto, que todavía se viene complementando informes requeridos por el inspector asignado al caso en cuanto a la solicitud de pronunciamiento de la presentación de las pruebas de descargo; con relación a la nota reiterativa de 31 de mayo de 2021, en la que piden respuesta fundada y motivada a la referida nota en la cual, se adjuntó los documentos de descargos, indicando que no fue posible tal respuesta; puesto que, existen documentos pendientes de entrega como ser los contratos de trabajo, controles de asistencia de instructores temporales e hidroterapia.

De todo lo analizado, se concluye que, si bien la parte demandada, contenstó a través de una nota escrita; sin embargo, se advierte que la misma, no dio una respuesta pronta y formal a los siguientes puntos requeridos por las notas de 7 y 31 de mayo de 2021, referidas: a) Responder de manera expresa y motivada la nota de 16 de abril de 2021; b) Se pronuncie de forma expresa, fundada y motivada, respecto de las pruebas de descargo en su favor; c) Al estar acreditados los pagos presentados por las retenciones de actividades excluidas del ámbito de aplicación del Código de Salud, deje sin efecto la cuestionada Nota de Aviso 223-0031/2021, al haberse acreditado que se ha generado retenciones por actividades excluidas del Código de Salud; y, d) Finalmente solicitó se les dé respuestas formales, escritas, fundadas y motivadas en cumplimiento a los arts. 24 de la CPE, 16 inc. h) de la Ley 24341 y las líneas jurisprudenciales del Tribunal Constitucional Plurinacional.

Finalmente como se dijo antes en cuanto a la demora en su respuestas, se tiene que recién fue respondida el 30 de julio de 2021, notificándosele el 2 de agosto del mismo año; es decir, más de dos meses, de demora en el pronunciamiento de las mismas, advirtiéndose con ello la lesión al derecho a la petición de la parte accionante, correspondiendo conceder la tutela impetrada, debiendo la parte demandada, como se dijo antes emitir una respuesta a cada uno de los puntos solicitados en las citadas notas, ya sea de manera positiva o negativa, pero que cumpla con los presupuestos de una respuesta escrita y formal conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de forma correcta los alcances de la presente acción de defensa.