SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0664/2022-S1
Fecha: 19-Jul-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos a la petición, al acceso a la información, a la no discriminación y a la defensa; toda vez que, tanto el Director General de la ASUSS como el Sub Director del Hospital Petrolero de Obrajes, no dieron curso a las reiteradas solicitudes que presentó para que le extiendan una copia simple del expediente administrativo y clínico de un paciente ingresado a terapia intensiva diagnosticado con COVID-19 que falleció; documentación que requería con urgencia para desvirtuar la responsabilidad que le fue atribuida mediante el Informe de Auditoría Médica Externa ASUSS/DTFCSS/UFAM/NAME 51/2020, no obstante haber explicado que tenía el plazo perentorio de tres días para asumir defensa y hacer uso de su derecho a la impugnación no fue atendido su pedido, motivo por el cual acude a la jurisdicción constitucional, solicitando se le conceda tutela, ordenándose a los demandados que le expidan de inmediato la documentación solicitada y que a partir de su entrega, recién corra el plazo de tres días otorgado para asumir su defensa e impugnación.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se abordarán los siguientes temas: a) Sobre el derecho de petición; b) El derecho a la defensa e impugnación como componentes del debido proceso; y, c) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre el derecho de petición
Respecto a este derecho fundamental, se advierte que la SCP 0276/2019-S2 de 24 de mayo, realizó una sistematización de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional (criterio reiterado en los mismos términos por las SSCCPP 1064/2019-S2 de 3 de diciembre; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre, entre otras), en la que se establece los estándares más altos de interpretación sobre este derecho fundamental en los siguientes términos:
El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: i) Contenido esencial; ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: a) Pronta y oportuna[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; b) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
III.1.2. Requisitos de procedencia
La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: 1) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; 2) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; 3) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, 4) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; y, ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: a) Ausencia de respuesta formal; b) Falta de respuesta material; c) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, d) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero[6].
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.
Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.
Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.
En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: 1) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, 2) Las personas particulares.
III.1.5. Plazo para emitir respuesta
La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: i) En el término establecido por ley[9]; y, ii) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[10].
III.2. El derecho a la defensa e impugnación como componentes del debido proceso
El derecho a la defensa cumple en el proceso un papel particular, pues por una parte, actúa en forma conjunta con las demás garantías; y por otra, es la garantía que hace operativas a todas las demás; por ello, su inviolabilidad es la garantía fundamental con que cuenta el procesado; el cual se encuentra previsto en el art. 119.II de la CPE, que señala: “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.
El derecho a la defensa tiene dos dimensiones: i) El derecho a la defensa técnica, a la que se halla vinculada la norma constitucional precitada; y, ii) El derecho a la defensa material que se concreta en el derecho a ser oído o derecho a declarar en el proceso.
El desarrollo jurisprudencial respecto del derecho a la defensa en su dimensión material, reconoce el derecho a defenderse por sí mismo y a intervenir en toda la actividad procesal; y en su dimensión técnica, consistente en el derecho irrenunciable de contar con la asistencia de un abogado, entendimiento que tiene su antecedente en la SC 1556/2002-R de 16 de diciembre, siendo confirmado por la SCP 0155/2012 de 14 de mayo.
Por su parte, la SC 1534/2003-R de 30 de octubre estableció que el derecho a la defensa comprende a la vez, los derechos a ser escuchado, a presentar pruebas, a recurrir y a la observancia de los requisitos de cada instancia; dicho criterio fue reiterado en la SC 0183/2010-R de 24 de mayo.
Más adelante, la SCP 0647/2012 de 2 de agosto amplía el alcance del derecho a la defensa, estableciendo que el mismo comprende otros derechos, como son el contar con un tiempo razonable para preparar la defensa; a la comunicación privada con su defensor; a que el Estado le proporcione un defensor cuando carezca de medios económicos o nombrar un abogado particular; a acceder a las pruebas de cargo y a observarlas; a no declarar contra sí mismo ni contra sus parientes; y, a contar con traductor o intérprete.
En síntesis, de la jurisprudencia glosada, se establece que como una manifestación del derecho a la defensa, comprenden también los derechos a ser escuchado, a presentar pruebas, a recurrir y a la observancia de los requisitos de cada instancia, a contar con un tiempo razonable para preparar la defensa, a la comunicación privada con su defensor, a que el Estado le proporcione un defensor cuando carezca de medios económicos o no nombre un abogado particular, a acceder a las pruebas de cargo y a observarlas, a no declarar contra sí mismo y/o sus parientes, a contar con traductor o intérprete. Entendimiento desarrollado en la SCP 0312/2018-S2 de 28 de junio.
Por su parte, el derecho a la impugnación como garantía procesal y su vínculo con el derecho a la defensa, se encuentra universalmente reconocido y garantizado en el art. 8.2 inc. h) de la CADH, habiéndose previsto por el orden constitucional vigente y las leyes que nos rigen, recurrir de un fallo ante el juez o tribunal superior, de considerar lesionados sus derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes, pues la garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permite a una autoridad de jerarquía superior a la inicialmente competente, evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos existentes en la decisión pronunciada, permitiendo un acceso irrestricto a la justicia, al posibilitar se reclamen aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando el grado en que estas omisiones afectan sus derechos, siendo obligación del juez o tribunal de segunda instancia, dar respuesta a todos los agravios denunciados, al encontrarse íntimamente ligado al derecho a la defensa, así lo señala el Tribunal Constitucional Plurinacional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012 de 9 de mayo y 0275/2012 de 4 de junio, entre otras.
III.3. Análisis del caso concreto
La accionante alega la lesión de sus derechos a la petición, al acceso a la información, a la no discriminación y a la defensa, debido a que las autoridades demandadas no dieron curso a sus reiteradas solicitudes de extenderle una copia del expediente administrativo y clínico, correspondiente al paciente fallecido Omar Hidalgo Martínez, a quien atendió en la Unidad de Terapia Intensiva cuando fue ingresado con el diagnóstico de COVID-19; documentación que requería con urgencia para desvirtuar la responsabilidad que le fue atribuida en el de Informe de Auditoría Médica Externa ASUSS/DTFCSS/UFAM/NAME 51/2020 con el cual fue notificada, al estar en curso el plazo tres días otorgado para asumir defensa y presentar impugnación contra dicho Informe; documentación que al no haber sido proporcionada conforme a la verificación notarial efectuada, solicitó al Director General de la ASUSS se amplié el plazo otorgado de tres días, sin obtener una respuesta; es así que viéndose ante el riesgo inminente de cumplimiento del plazo, que acude a la instancia constitucional solicitando se conceda la tutela, ordenándose a los demandados la inmediata extensión de la documentación requerida y que el cómputo del plazo de tres días para realizar su defensa e impugnación, se compute a partir de la obtención de los documentos impetrados.
En el caso que nos ocupa, la problemática jurídica planteada recae en la falta de respuesta pronta y oportuna a sus solicitudes de: a) copias del expediente administrativo, así como del expediente clínico correspondiente a Omar Hidalgo Martínez; y, b) suspensión de plazo para impugnar y ejercer defensa que deviene de negativa de entregarle las copias requeridas.
De la compulsa de la documental arrimada al expediente, así como de los argumentos vertidos en el memorial de acción de amparo constitucional, informe del demandado e intervención en audiencia, se evidencia que la impetrante de tutela, mediante nota de 21 de septiembre de 2021, pidió a Ronald Arteaga Apaza, Sub Director de Salud a.i. del Hospital Petrolero de Obrajes, le proporcione fotocopias simples del expediente clínico del Paciente Omar Hidalgo Martínez y sea dentro del plazo de veinticuatro horas, explicando que se le requirió informe sobre dicho caso (Conclusiones II.1); trascurridos tres días y sin haber obtenido lo solicitado, reiteró su petitorio ante el demandado para que le extienda copias del expediente clínico del nombrado paciente, ésta vez deslindando cualquier responsabilidad que pudiera emerger de no ser atendida su solicitud (Conclusiones II.2).
Por otra parte, se tiene que fue emitido el Informe de Auditoría Médica Externa de la Unidad de Fiscalización y Auditoría Médica ASUSS/DTFCSS/UFAM/INAME 51/2020 de 28 de octubre, que concluyó señalando que la impetrante de tutela habría incurrido en una falta, por no haber atendido adecuada y oportunamente al paciente Omar Hidalgo Martínez (Conclusiones II.3), con el cual se le notificó a la accionante, por lo que mediante nota de 17 de noviembre de 2020, ésta solicitó a la ASUSS, copia simple de los expedientes administrativo y clínico del nombrado paciente, con el fin de presentar un recurso de apelación, por lo que su solicitud debía ser atendida en el día, toda vez que el plazo establecido para la mencionada impugnación era de tres días (Conclusión II.4); al día siguiente, el 18 del citado mes y año con la intervención de Notario de Fe Pública, según establece el Acta Notariada 207/2020, se verificó que hasta ese día, en horas de la mañana, la respuesta a la mencionada solicitud se encontraría para firmas de la MAE y que saldría en la tarde, además se señaló que no se contaba con el expediente clínico pues el mismo había sido devuelto a la Caja Petrolera de Salud, es así que el 18 del mismo mes y año, la accionante presentó una nota al Director General Ejecutivo de la ASUSS, señalando que hasta ese momento no se le había concedido la copia del expediente clínico del paciente Omar Hidalgo Martínez, persistiendo la evasiva de atender su pedido, por lo que al vencer en esa fecha el plazo de tres días para presentar sus descargos, deslindaba su responsabilidad legal administrativa o penal que se pretenda atribuir en su contra, lo que incide en la imposibilidad de realizar algún informe o presentar su apelación, por lo que solicitó que se extienda el plazo hasta que obtenga la documentación requerida.
Los antecedentes precedentemente señalados, permiten establecer que la accionante, mediante notas formales, realizó la solicitud de copias de la documental imprescindible a ambas autoridades demandadas, para elevar su Informe de descargo que se trasunta en su defensa técnica, además de resultar necesaria para realizar su impugnación contra el Informe que emergió de la auditoria médica efectuada en relación a la defunción del paciente Omar Hidalgo Martínez, requerimiento que no fue atendido por el demandado Sub Director del Hospital Petrolero, hecho que materialmente le impidió a la accionante ejercer su legítimo derecho a la defensa. De la misma manera, se advierte que su pedido de extensión de plazo para la presentación de descargos que deviene de la falta de obtención de la documental pertinente, tampoco fue respondido por la MAE de la ASUSS; de ello, se tiene de forma evidente que su derecho a la petición fue conculcado.
Por otra parte, al demandado Sub Director de Salud a.i. del Hospital Petrolero de Obrajes, la impetrante de tutela le solicitó copia del expediente ya individualizado precedentemente, indicando que el fin de su solicitud era de asumir defensa y presentar un recurso de impugnación dentro del plazo de tres días (Conclusiones II.4); a pesar de ello, la mencionada autoridad en lugar de proveer la copia de los expedientes impetrados o responder por escrito de manera fundamentada a la solicitud, no lo hizo, limitándose a informar tanto en el escrito cursante de fs. 102 a 104 de obrados, así como en la audiencia de consideración de la presente acción, que para solicitar un expediente clínico, se debe exhibir requerimiento proveniente de autoridad judicial o fiscal competente, extremo que debió haber sido informado a la accionante de forma pronta y oportuna mediante nota formal, para que la misma tome las acciones que vea por conveniente; es preciso recalcar que la respuesta que debía emitir el mencionado demandado, sea de forma negativa o positiva a las pretensiones de la solicitante, debió haber sido expedida en forma pronta y oportuna, más aun considerando que la misma manifestó que en base a dicha documentación debía elevar un informe de defensa, y a su vez presentar un recurso de impugnación; omisión que vulnera el derecho a la petición de la accionante, con incidencia en su derecho a la defensa.
En cuanto a la actuación de la autoridad de la ASUSS, y de acuerdo a lo expuesto en audiencia, se tiene que la accionante llegó a presentar antes del vencimiento del plazo de los tres días un memorial por el cual puso en antecedentes a la autoridad de la ASUSS sobre las dificultades que surgieron en la obtención de la documentación requerida para desvirtuar cualquier tipo de responsabilidad en su contra, sin obtener una respuesta o pronunciamiento sobre su solicitud de aplazamiento del plazo para poder presentar sus descargos, omisión que de forma evidente atenta su derecho a la defensa e impugnación, toda vez que si bien presentó dicho memorial antes del vencimiento del plazo, el mismo no contiene una defensa de fondo y mucho menos una impugnación, resultando de ello, que al no haber podido aportar una carga argumentativa apropiada para informar y respaldar su
CORRESPONDE A LA SCP 0664/2022-S1 (viene de la pág. 16).
actuar profesional, mucho menos para impugnar, la autoridad de la ASUSS debió haber considerado la situación expuesta, respondiendo de inmediato a la solicitud de ampliación del plazo de tres días que le fue otorgado para presentar sus descargos, sea ampliando el mismo o disponiendo que el cómputo se inicie a partir de la entrega de la documentación requerida por la impetrante de tutela, tomando en cuenta que materialmente no contó con la documentación requerida en tiempo oportuno, para asumir su defensa, que constituye un derecho inviolable y a su vez es una garantía fundamental del procesado, por el que debe tener la oportunidad de ser escuchado e intervenir en todos los actuados pertinentes; de ello se colige que la peticionante debió contar con la documental requerida de forma precisa y oportuna, con el fin de materializar su derecho a la defensa e impugnación de forma adecuada, pudiendo elevar informes, presentar pruebas, extremo que en el caso de análisis, no fue materialmente posible para la accionante por causas ajenas a su voluntad, como ser la negativa de la parte demandada de facilitarle las copias requeridas; motivo por el cual, sus derechos a la defensa e impugnación también fueron lesionados, correspondiendo que se conceda la tutela impetrada.
Por lo desarrollado, se tiene que la Sala Constitucional, al conceder la tutela de forma parcial, obró en forma parcialmente correcta.