SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0728/2022-S2

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a recurrir, al debido proceso y a la igualdad; y, de los principios de prohibición de reforma en perjuicio y legalidad; toda vez que, la Resolución Técnico Administrativa al Recurso Jerárquico de 30 de agosto de 2021, emitida por Jhonny Llally Huata, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí -ahora demandado-, quien confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria de “7 de julio” de 2021, que confirmó la Resolución Técnico Administrativa 018/2021 de 9 de junio, la cual duplicó la multa impuesta por una construcción clandestina, por ende, invocó el principio non reformatio in peius, pues no conciben que por haber impugnado una sanción, resulte que se incremente el monto de la misma agravándola en su perjuicio.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El debido proceso en procesos administrativos

El debido proceso se encuentra consagrado como una garantía constitucional en el art. 115.II de la Norma Suprema, que establece: “…El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, precepto legal que se complementa con el contenido del art. 117.I de    la CPE, que señala: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”; lo que, se traduce en que todos merecen un proceso justo y equitativo.

Al respecto, la SCP 0024/2018-S2 de 28 de febrero, sostuvo que: “…el debido proceso debe ser aplicado tanto al ámbito judicial como al administrativo, siendo entendido por la SC 0160/2010-R de 17 de mayo -Fundamento Jurídico III.2-, entre otras, como:

…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos”.

Asimismo, la SCP 0164/2018-S3 de 15 de mayo, citando a la SC 0119/2003-R de 28 de enero, entre otras, en lo concerniente al debido proceso, señaló que: [«…la garantía consagrada por el art. 16 de la Constitución, reconocido como derecho humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha sido entendida por este Tribunal en su uniforme jurisprudencia básicamente como “el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar ‘(...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos’ (SC Nº 418/2000-R y Nº 1276/2001-R. Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales…”»].

Por su parte, la SCP 0378/2019-S2 de 14 de junio, sostuvo que: [Con relación a este derecho la SCP 1072/2015-S2 de 27 de octubre señaló que: «la SC 0163/2011-R de 21 febrero, reiterada por la SCP 0684/2012 de 2 de agosto, indicó: “…El debido proceso, reconocido como una garantía jurisdiccional por (…) el art. 117 de la CPE, y como derecho humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, es decir, comprende el conjuntos de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales.

Al respecto la SC 0160/2010-R de 17 de mayo señaló que: ‘…es necesario tener en cuenta que el mismo tiene dos connotaciones: La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente de su libre elección y/o confianza, y en su defecto un defensor de oficio en los casos previstos por ley, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello mismo es inviolable por las personas o autoridades que impidan o restrinjan su ejercicio, salvo situaciones provocadas por actos voluntarios del propio imputado…”’».

La SC 0531/2011-R de 25 de abril, reiterada por la SCP 0684/2012 de 2 de agosto indicó que: «…a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 022/2006/-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC 16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: “En opinión de esta Corte, para que exista debido proceso legal es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia…”»] (el resaltado nos corresponde).

III.2.  Análisis del caso concreto

En el caso en examen, los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a recurrir, al debido proceso y a la igualdad; y, de los principios de prohibición de reforma en perjuicio y legalidad; toda vez que, la Resolución de Recurso Jerárquico de 30 de agosto de 2021, emitida por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí -ahora demandado-, confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria de “7 de julio” de 2021, que a su vez confirmó la Resolución Técnico Administrativa 018/2021 de 9 de junio, la cual duplicó la multa impuesta por una construcción clandestina; por lo que, invocó el principio non reformatio in peius, pues no conciben que por haber impugnado una sanción, resulte que se incremente el monto de la misma agravándola en su perjuicio.

Precisado que fue el problema jurídico, se advierte de la Resolución Técnico Administrativa al Recurso Jerárquico de 6 de noviembre de 2020, que los impetrantes de tutela señalaron que el avalúo de la construcción considerada clandestina de Bs1 195 622,21.-, estaría alejado de la realidad, habiendo presentado un cálculo particular que estableció como monto final de Bs638 893,20.- (seiscientos treinta y ocho mil ochocientos noventa y tres 20/100 bolivianos); en atención a ello, impugnaron la Resolución Técnico Administrativa 05/2020, pidiendo que sea dejada sin efecto y “…se emita una nueva resolución que enmiende la sanción impuesta, considerando el valor real de la construcción objeto del proceso sancionatorio que es de Bs. 638.893.20…” (sic); al respecto, Luis Alberto López Oporto -entonces Alcalde de la entidad edil- al emitir la aludida Resolución jerárquica, sostuvo que en virtud al principio de verdad material y “…de los documentos aparejados al dosier se tiene la existencia de Informe de Inspección-Avalúo CITEGAMP/DD.PP.HH./ Control Urbano/ N° 0403/2020 que (…) refiere: 'Los niveles (segundo piso, tercer piso y cuarto piso son de construcción clandestina)'” (sic); asimismo, indicó que de la inspección técnica y avalúo identificó la existencia de áreas precisas declaradas clandestinas, como el “…SEGUNDO PISO, TERCER PISO Y CUARTO PISO, DE LO QUE POR SILOGISMO CLÁSICO SE TIENE QUE EXISTE ÁREAS COMO LA PLANTA BAJA Y PRIMERA PLANTA QUE NO FUERON DECLARADAS CLANDESTINAS POR LO QUE SE ESTÁ IMPONIENDO UNA SANCIÓN SOBRE ÁREAS LAS CUALES SEGÚN LOS DOCUMENTOS QUE CURSAN EN EL EXPEDIENTE 'NO HAN SIDO DECLARADAS CLANDESTINAS'” (sic); concluyendo que, al estar identificadas las áreas consideradas irregulares “…se debió proceder al avalúo solo de esas áreas declaradas clandestinas y se debió establecer cálculo de sanción de conformidad a ese informe…” (sic), resolviendo declarar procedente la impugnación y revocar la Resolución Técnico Administrativa 05/2020 y la Resolución de Recurso de Revocatoria de 25 de septiembre de 2020, disponiendo que la Dirección de Patrimonio Histórico de la entidad demandada, realice “…NUEVO AVALÚO SOBRE LAS ÁREAS DECLARADAS CLANDESTINAS de conformidad al Informe de Inspección-Avalúo, CITEGAMP/DD.PP.HH./ Control Urbano/N° 043/2020 y en mérito a ese nuevo avalúo se disponga cálculo de sanción” (sic).

Del Informe CITE GAMP/DD.PP.HH/ CONTROL URBANO/ 043/2021 de 10 de marzo, se advierte que, identificó como construcción clandestina los pisos segundo, tercero y cuarto, ascendiendo la multa del total de esa construcción clandestina a Bs1 195 622,21.-, siendo la suma de Bs298 905,55.- el 25% del costo total de dicha edificación ilegal.

Ahora bien, de la Resolución Técnico Administrativa al Recurso Jerárquico de 6 de noviembre de 2020, se evidencia que los peticionantes de tutela cuestionaron que el avalúo realizado por la entidad edil sobre el total de la construcción no respondía a la realidad, presentando un cálculo particular que arrojaba un monto menor; mismo que, según el Informe CITE G.A.M.P./DD.PP.HH./Control Urbano 125/2020 -descrito en la Resolución Técnico Administrativa 018/2021 de 9 de junio- señaló que: “…El avalúo realizado por el municipio fue considerado con los precios de costos reales de mercado actual en fecha realizada la inspección, valorando así, un precio de 120$/m2 por metro de superficie construida tomando en cuenta la totalidad de Obra Bruta en general y parte parcial de Obra fina como: Revoques tanto interior y exterior, con algunos acabados” (sic); asimismo: “…El avalúo presentado por los interesados y realizado por el Arq. Avelino Luis Aiza Jaramillo, considera un precio de 110$/m2 por metro de superficie construida valorando SOLO Obra Bruta, EN SU AVALÚO NO CONTEMPLA la parte parcial de Obra fina como: Revoques tanto interior y exterior, con algunos acabados” (sic); finalmente: “…Además que el avalúo presentado por los interesados (…) presenta SÓLO UNA SUPERFICIE TOTAL DE 834,50 M2. Que no pertenece a la realidad del Relevamiento presentado, porque la superficie real del avalúo es de 1.431,54 m2” (sic), estando claros los argumentos técnicos del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí.

Antecedentes de los que, el entonces Alcalde del aludido Gobierno Municipal, advirtió que, en el primer avalúo cuestionado se hubiera considerado como área clandestina el sótano, la planta baja y el primer piso, cuando el Informe CITE GAMP/DD.PP.HH/ CONTROL URBANO/ 043/2021, identificó como superficie irregular los pisos segundo, tercero y cuarto; en virtud a ello, dicha exautoridad dispuso que se realice una nueva valoración solo sobre el área precitada conforme el nombrado Informe.

En cumplimiento de la Resolución Técnico Administrativa al Recurso Jerárquico de 6 de noviembre de 2020, la repartición correspondiente del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, elaboró el Informe Técnico - Avalúo del Inmueble CITE./DD.PP.HH/C.U./INFORMES/ 336/2021 de 26 de abril, en virtud a la verificación in situ el 21 de igual mes y año, señalando que la construcción se encontraba concluida con obra fina; en atención a ello, efectuó el avalúo de los pisos segundo, tercero y cuarto, los cuales equivalen al cuarto, quinto y sexto nivel que según el relevamiento área técnica hacen un total de superficie clandestina de 1 671,78 m², cuyo valor por metro cuadrado asciende a $us162,97.- (ciento sesenta y dos 97/100 dólares estadounidenses), haciendo un total de $us272 449,99 (doscientos setenta y dos mil cuatrocientos cuarenta y nueve 99/100 dólares estadounidenses), siendo su equivalente en Bs1 896 251,93.- (un millón ochocientos noventa y seis mil doscientos cincuenta y uno 93/100 bolivianos), cuyo 25% es Bs474 062,98.-, avalúo que fue base de la Resolución Técnico Administrativa 018/2021 que resolvió imponer la referida multa contra los peticionantes de tutela, por haber evidenciado la comisión de la infracción de construcción clandestina en el inmueble ubicado dentro del área del centro histórico en calles La Paz s/n, entre Nogales y Periodista con Código Catastral “14-01-21”, aplicándoles el art. 152 inc. a) de la Ley Municipal 055/2014; monto cuestionado por los solicitantes de tutela a través de los recursos de revocatoria y jerárquico.

A objeto de tener una mayor comprensión de la problemática planteada, se realizó las puntualizaciones que anteceden, correspondiendo a continuación, en virtud a la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional, analizar la Resolución Técnico Administrativa al Recurso Jerárquico de 30 de agosto de 2021, por constituir el último fallo dictado en la instancia administrativa, que confirmó la Resolución del Recurso de Revocatoria con los siguientes fundamentos:

i)      En el punto 2 del Considerando IV, de la compulsa de los antecedentes, los agravios expuestos por los recurrentes y la base legal aplicable al caso, marcó que los impetrantes de tutela reconocieron que el 30 de julio de 2020, la Unidad de Patrimonio Histórico de la citada entidad edil emitió la Resolución Técnico Administrativa 05/2020 por la infracción señalada en el art. 135   inc. a) “Construcción Clandestina”, imponiendo una multa de Bs298 905,55.-, que correspondía al 25% del costo total de la construcción considerada clandestina, “…resolución que presuntamente vulnera y lesiona sus derechos (sin señalar qué derechos y cómo), ya que dicha resolución estaría dada sobre el total de la construcción y la multa sobre el 25 % del costo de dicha construcción, siendo que no correspondía al total de la construcción, por lo que habrían interpuesto recursos revocatoria y jerárquico, en el cual el jerárquico dispuso que se haga un NUEVO AVALÚO; es así que revisado antecedentes, se constata que efectivamente, la Resolución Técnico Administrativo al Recurso Jerárquico de 06 de noviembre de 2020, dispone la REVOCATORIA de la RESOLUCIÓN TÉCNICO ADMINISTRATIVA N° 05/2020 y la RESOLUCIÓN DE REVOCATORIA, debiendo en el fondo, la Dirección de Patrimonio Histórico del Gobierno Autónomo de Potosí, realizar un NUEVO AVALÚO SOBRE LAS ÁREAS DECLARADAS CLANDESTINAS de conformidad al Informe de Inspección-Avalúo, CITE GAMP/DD.PP.HH./Control Urbano/N° 043/2020 y en base a ese nuevo avalúo se disponga el cálculo de sanción, en virtud que supuestamente no se habría determinado de forma correcta la Construcción Clandestina, cuando ese extremo no es evidente” (sic);

Con base a lo referido, “…es necesario advertir que el Informe de Inspección-Avalúo CITE GAMP/DD.PP.HH./Control Urbano/N° 043/2020, SI IDENTIFICÓ LA CONSTRUCCIÓN CLANDESTINA…” (sic [las negrillas son nuestras]), identificó como tal, los pisos segundo, tercero y cuarto, mismos que se encontraban en obra gruesa, y la elaboración del Informe Técnico - Avalúo del Inmueble CITE./DD.PP.HH/C.U./INFORMES/ 336/2021, en sus antecedentes señaló “'Al momento de la inspección instruida al equipo de trabajo se encontró que la construcción estaba bastante avanzada llegando incluso a encontrarse uno de los departamentos habitado” (sic); continúa refiriendo que: “La obra presenta concluidos los módulos de obra gruesa, obra fina, instalación eléctrica, colocado de artefactos para todos los departamentos (hornos, cocinas extractores de humos, termotanques, etc.), faltando la instalación de los calentadores y radiadores para el sistema de calefacción en dos de los departamentos de los últimos niveles; por lo que el total de la construcción se encontraba listo para ser habitado” (sic);

ii)    El apartado 3 del precitado Considerando IV, indicó que, los accionantes en su fundamentación de hecho, señalaron que “…supuestamente emergente de un recurso, que se constituye en un medio de defensa, se haya operado el agravar la situación de los mismos, cuando en el punto precedente se ha dejado establecido que el incremento se debió a una infracción consolidada desde marzo de 2020 hasta abril de 2021, es decir, que se siguió construyendo de forma clandestina y aquello superó el monto calculado en una primera instancia, por lo que no es contrario a la norma y al principio constitucional del reformatius in penius que invocan los recurrentes, siendo evidente que este principio también es aplicable a la materia administrativa” (sic); y,

iii)  En el punto 4 del mismo Considerando, refirió que el Informe Técnico - Avalúo del Inmueble CITE./DD.PP.HH/C.U./INFORMES/ 336/2021, fue emitido cuando la construcción estaba casi concluida e incluso en parte habitada, siendo la sanción modificada sobre el 25% del costo total de la construcción clandestina a Bs474 062,98.-, suma que no constituye una sanción por haber recurrido la resolución sancionatoria en su oportunidad, sino fue consecuencia  del incumplimiento de los impetrantes de tutela a las actas de paralización de obra; “…en consecuencia la sanción no es contrario a la norma…” (sic); pues la determinación de la construcción clandestina fue explicada dando a conocer los motivos que dan cuenta de la diferencia del monto de la sanción, estableciendo que no se causó a los nombrados ninguna aplicación indebida, transgresión, o mala interpretación de las normas respecto a la Ley Municipal 055/2014.

De la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se establece que el debido proceso se traduce en un conjunto de derechos fundamentales -no limitativo-, contenidos en el ordenamiento jurídico, a través de los cuales se busca la protección de una persona que se encuentra inmersa en una actuación judicial o administrativa, para que durante su tramitación se respeten sus derechos y garantías constitucionales y, se logre un proceso justo y equitativo.

En ese entendido y de los fundamentos plasmados por la autoridad demandada en la Resolución Técnico Administrativa al Recurso Jerárquico ahora cuestionado que confirmó la Resolución de la instancia inferior, se advierte que, esta cuenta con una estructura de forma y de fondo, siendo clara al exponer de manera detallada los antecedentes del caso y cómo se desarrolló el proceso técnico administrativo sancionador, la base legal atingente al mismo, dejando claro que el debido proceso fue observado en todo momento, pues los accionantes -desde el inicio hasta la conclusión-, participaron activamente, incluso habiendo sido paralizada la obra por la entidad demandada incumplieron las órdenes que datan de 11 de enero y 19 de junio de 2019; y, 19 de octubre de 2020, aspecto que fue reconocido por la solicitante de tutela en su intervención en la audiencia de garantías al señalar que tenía contratos con gente que trabajaba en la construcción y “…no podía dar[s]e el lujo de parar, porque [es] una persona responsable de sus actos…” (sic); de lo que, se denota que la prenombrada no acató varias determinaciones de paralización actuando contra la norma; no obstante, y pese a ello, en todo momento ejercieron sus derechos, e inclusive interpusieron los recursos de revocatoria y jerárquico contra las resoluciones que consideraron lesivas; razones por las cuales, se evidencia que no hubo vulneración al debido proceso; por lo que, corresponde denegar la tutela solicitada.

Por otra parte, los peticionantes de tutela denunciaron que hubo reforma en perjuicio, sosteniendo que la sanción impuesta por la entidad edil fue incrementada, pues en la Resolución Técnico Administrativa 05/2020, se impuso el pago de la multa de Bs298 905,55.- y, en la Resolución Técnico Administrativa 018/2021, se resolvió imponer la multa de    Bs474 062,98.-, (correspondiente al 25% del costo total de la construcción considerada clandestina), esta última Resolución fue emitida como emergencia de que la primera fue objeto de impugnación en revocatoria y jerárquico; por tal razón, la precitada suma de dinero fue considerada lesiva a sus derechos; señalando que la MAE de la entidad edil agravó su situación por haber activado los recursos de impugnación; al respecto, es importante aclarar que la non reformatio in peius, según estableció la SC 1745/2010-R de 25 de octubre: “…constituye un postulado constitucional esencial, que a su vez deriva de la garantía del debido proceso…”; asimismo, “…se traduce en la prohibición de que la administración revoque o modifique un acto recurrido (…) para agravar la sanción, razonar de una forma diversa, daría lugar a la coacción a los procesados, quienes se verían compelidos a la no presentación de recursos administrativos bajo la amenaza cierta de aplicárseles una sanción mayor…”; ello, implica la prohibición a la administración que revisa la decisión, por la interposición de un recurso, la modificación de la resolución en perjuicio del administrado, cuando ella solo fue recurrida por él.

De lo supra mencionado, se denota que los avalúos cuestionados fueron efectuados sobre los pisos segundo, tercero y cuarto; construcción clandestina que, al momento del primer avalúo, se encontraba en obra bruta -fase gruesa-, dando lugar a la multa de Bs298 905,55.-; pese a ello, la construcción continuó avanzando de forma clandestina hasta estar casi concluida e incluso habitada, arrojando el nuevo cálculo el incremento de la sanción a Bs474 062,98.-, misma que devino de una infracción consolidada, que fue reconocida por la accionante en audiencia de garantías cuando manifestó que “…no podía dar[s]e el lujo de parar…” (sic), porque tenía contratos suscritos; por consiguiente, no se advierte que la autoridad demandada hubiera incurrido en reforma en perjuicio alegada por los solicitantes de tutela, quienes precisamente incumplieron las órdenes municipales e inobservaron las normas que los regulan, pretendiendo que se deje sin efecto la Resolución Técnico Administrativa al Recurso Jerárquica ahora confutada, que emerge de un avalúo que muestra a detalle el porqué de la referida multa; no evidenciándose vulneración alguna al respecto.

En lo concerniente al derecho a la igualdad, siendo que no hubo reforma en perjuicio de los accionantes por parte de la entidad edil demandada, no se advierte lesión del mencionado derecho; por lo que, no amerita pronunciamiento al respecto, correspondiendo también denegar la tutela.

Respecto al principio de legalidad, los peticionantes de tutela no expusieron cómo supuestamente fue lesionado, tampoco señalaron qué norma fue erróneamente aplicada o cómo su interpretación vulneró alguno de sus derechos, haciendo solo mención del mismo,; asimismo, con relación al derecho a recurrir en segunda instancia, se evidencia que no hubo conculcación alguna; ya que, los prenombrados ejercieron ese derecho al hacer uso de los recursos que la ley les franquea; razón por la que, incumbe denegar la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.