SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0782/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 16 de noviembre de 2020, cursante de fs. 37 a 52, la accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Previa nulidad de obrados dispuesta en vía de recurso jerárquico por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la CPS, dentro del sumario interno que se inició en su contra por la autoridad sumariante de la indicada entidad a través de Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 39/2018 de 6 de septiembre, por presunta contravención de normas constitucionales y legales, se pronunció la Resolución de Proceso Administrativo 44/2019 de 15 de octubre; por la cual, se estableció su responsabilidad administrativa, imponiéndose la sanción de treinta días de suspensión sin goce de haberes, decisión que fue confirmada por Resolución de Recurso de Revocatoria 13/2019 de 25 de octubre, dictada por la misma autoridad sumariante, y la Resolución de Recurso Jerárquico 025 de 14 de febrero de 2020, emitida por el máximo ejecutivo de la entidad.

Tanto en el recurso de revocatoria como en el recurso jerárquico se reclamaron como vicios procesales: a) La falta de notificación personal con el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 39/2018, el cual nunca fue recibido y tampoco consta en antecedentes que se hubiera dejado en su domicilio o que la notificación se hubiese practicado a través de edicto; sin embargo, las autoridades demandadas solo se limitaron a transcribir el art. 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), sin precisar cómo se cumplió dicho acto de comunicación; b) La Resolución de Proceso Administrativo Interno 44/2019 no estableció cuál habría sido el acto con el que se incumplió lo dispuesto en las normas constitucionales y legales precisadas como infringidas, pues solo se realizó una copia del Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 39/2018, sin indicar en concreto la acción u omisión con la que se entendería haber contravenido los dispositivos normativos indicados; además, de no precisar la prueba que demostraría aquello; y, c) El proceso administrativo interno fue abierto a raíz de las notas Cite: ADLP-AL-INF-411/2018 de 31 de julio; ADLP-ADM-C-I-323/2018 de 31 de agosto; OFN-DGF-2615/2018 de 31 de agosto de 2018; y, JEHPO-EXT-241/2018 de 6 de septiembre; las que no constituyen formas legales de inicio de proceso interno, aun ello, las mismas nunca fueron notificadas a su persona, habiéndose dispuesto en el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno solo el traslado de antecedentes.

Los vicios procesales denunciados no merecieron atención alguna, limitándose las autoridades demandadas, a su turno, a ratificar la sanción impuesta, transcribiendo el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno y los argumentos vertidos y denunciados a momento de interponer los recursos, pero sin considerar los mismos en las resoluciones pronunciadas.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante denunció la lesión al debido proceso en sus componentes de fundamentación motivación y congruencia y sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la defensa y a la tutela judicial efectiva, a la vida y a la salud, vinculados con el principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 14.III; 46.I y II; 48.VI, 115; 116.I; 117.I, II y III y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y consiguientemente se ordene al Director General Ejecutivo de la CPS, de forma inmediata, anular el proceso administrativo interno hasta el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 39/2018, dejando sin efecto la sanción de suspensión de treinta días sin goce de haberes que fue impuesta en su contra.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 10 de febrero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 228 a 239, presentes la parte accionante, acompañada de sus abogados, al igual que David Silvestre Flores Martínez, Director General Ejecutivo y Oscar Mollo Sepúlveda, Autoridad Sumariante, ambos de la CPS y ausentes Edgar Villegas Gallo, ex Director General Ejecutivo, y Fernando Antelo Hurtado, ex Autoridad Sumariante, ambos de la citada entidad, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante en audiencia ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolos manifestó que: 1) La nulidad dispuesta dentro del proceso administrativo interno fue hasta el Auto Inicial del Proceso Administrativo Interno 39/2018; empero, la autoridad sumariante continuo con el proceso a partir de dicho actuado, disponiendo su notificación en el domicilio procesal fijado antes de la nulidad de obrados; es decir, en el domicilio de quien entonces era su abogada, diligencia que fue devuelta por la letrada señalando que aún no asumió representación en este nuevo proceso y que el domicilio procesal recién se finaría por la interesada, dado que el apersonamiento inicial también había quedado anulado; por lo que, la autoridad del proceso dispuso su notificación personal, no obstante ello, luego se dispuso su notificación en el domicilio laboral, sin que esta forma de notificación se encuentre contemplada en la Ley, razón por la que nunca se le notificó de manera personal con la indicada actuación inicial, prosiguiéndose el proceso hasta la emisión de la resolución final, lesionándose su derecho a la defensa; 2) Las resoluciones pronunciadas por la autoridad sumariante y la MAE de la CPS no contienen la necesaria fundamentación, motivación y congruencia que se requiere en cuanto al hecho por el cual fue procesada y sancionada, pues no existe precisión en cuanto a la conducta con la cual se hubiera incurrido en la contravención de la norma, lo que incidió en su adecuada defensa por falta de tipicidad y taxatividad; 3) Se impusieron sanciones en base al Reglamento Interno de Personal de la CPS, sin considerar que por disposición de la Resolución Ministerial (RM) 576/2015 de 25 de agosto, dicho reglamento ya no tenía vigencia, lo que hace que la sanción no contenga fundamento jurídico; y, 4) Reconduciendo su petitorio solicitó que se conceda la tutela y consiguientemente se disponga la nulidad de la Resolución de Recurso Jerárquico 025, al ser la instancia que emitió dicho fallo la que debió haber restituido los derechos lesionados.     

I.2.2..Informe de las autoridades demandadas

David Silvestre Flores Martínez, Director General Ejecutivo de la CPS, a través de su representante, mediante memorial presentado el 27 de enero de 2021, cursante de fs. 212 a 216, señaló que: i) Si bien por Resolución de Recurso Jerárquico 001/2019 de 2 de enero, se dispuso anular obrados hasta fs. 83 inclusive, dicha resolución no anuló el Auto Inicial de Proceso Administrativo 39/2018 de 6 de septiembre; por lo que, en reiteradas oportunidades se intentó notificar personalmente a la procesada con dicho actuado, quien evitó por todos los medios su notificación, lo que generó una serie de actas de representación del Auxiliar de la autoridad sumariante; razón por la que, su notificación fue efectuada mediante cédula el 1 de septiembre de 2019, en el domicilio laboral de la funcionaria procesada, no obstante ello, voluntariamente decidió no asistir apersonarse al proceso, no declarar ni presentar prueba, limitándose solo a presentar una Resolución del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social contra Edwin Jaime Vargas, memorial en el que también señaló domicilio procesal de su abogada Carla Terán Choque, donde luego se practicaron las diligencias de notificación con las Resoluciones que posteriormente fueron emitidas por la autoridad sumariante, lo que demuestra que la ahora accionante fue notificada oportunamente con todos los actuados procesales, teniendo plena facultad de prestar pruebas y asumir defensa, no siendo evidente la lesión al debido proceso y derecho a la defensa como erróneamente acusa; ii) La acción de amparo constitucional se limitó a realizar transcripción de sentencias constitucionales y leyes, con una relación de hechos poco clara, incumpliéndose de esa manera lo previsto en el art. 33. 4 y 5 del Código Procesal Constitucional (CPCo), pues no existe una relación de causalidad entre los hechos relatados y los derechos acusados como lesionados; iii) La accionante cuestionó que el proceso interno en su contra no se inició en las formas establecidas por la ley (de oficio, a denuncia o por dictamen de auditoría); sin embargo, existen denuncias por acoso laboral, malos tratos y discriminación, presentadas por personal médico y de enfermería del Hospital Petrolero de Obrajes de la Caja Petrolera de Salud, los que motivaron el inicio del sumario interno en su contra; iv) La solicitante de tutela alega que las resoluciones emitidas en el proceso administrativo interno no precisarían los hechos por los cuales fue procesada y sancionada; empero, tampoco señala las alegaciones que habrían sido parte de los recurso de revocatoria y jerárquico y de los cuales se omitió una respuesta o de qué forma se lesionarían los derechos de la accionante, no siendo suficiente la crítica general a la resolución de instancia, sin perjuicio de ello, de la revisión de obrados se advierte que las resoluciones emitidas en el proceso se encuentran fundamentadas y motivadas, habiéndose cumplido con las reglas del debido proceso; v) En cuanto a la incongruencia y desconocimiento del principio de legalidad, que alega la impetrante de tutela, simplemente los argumentos se limitan a realizar una crítica general sin mayor fundamento que permita establecer a través de un adecuado razonamiento las lesiones a los derechos y garantías denunciados; por lo que, no es posible ingresara revisar la legalidad ordinaria; vi) La acción de amparo constitucional fue dirigida contra autoridades que no fungían los cargos señalados, como es el caso de Fernando Antelo Hurtado, que nunca fue autoridad sumariante de la CPS y tampoco tuvo participación en el proceso seguido contra la ahora accionante, existiendo falta de legitimación pasiva; vii) La demandante pretende que se realice una revisión integral del proceso administrativo, asumiendo un rol casacional, impugnatorio y supletorio respecto de los actos realizados por la autoridad competente, lo que infringe el principio de subsidiariedad, debido a que la acción de amparo constitucional de ninguna manera puede sustituir la actividad interpretativa realizada por las autoridades y tribunales de instancia, pues al haberse emitido la Resolución jerárquica solo queda expedita la vía de revisión judicial, lo que hace aplicable la subsidiariedad; y, viii) Los actos ilegales denunciados en la presente acción de amparo constitucional fueron notificados hace más de seis meses; por lo tanto, la acción formulada es extemporánea y debe aplicarse el principio de inmediatez. En audiencia se agregó que: a) Luego de emitida la Resolución Jerárquica 001/2019, que dispuso la nulidad de obrados del proceso administrativo para que se dé continuidad desde el Auto Inicial de Proceso Administrativo 39/2018, intervino como autoridad sumariante de la CPS Carlos Castro Claros, ya no Bismar Gusmán Lino, anterior autoridad sumariante; sin embargo, la nueva autoridad sumariante no fue demandada en esta acción de amparo constitucional, aspecto que debe ser tomado en cuenta a los efectos de la responsabilidad personal o institucional; b) Edgar Villegas Gallo, ex Director General Ejecutivo de la CPS no fue notificado con la presente acción de amparo constitucional, lo que debe ser tomado en cuenta para efectos de responsabilidad persona o institucional; c) La acción de amparo constitucional reitera argumentos que ya fueron resueltos mediante las resoluciones de revocatoria y jerárquica, los mismos que no se mencionan en la acción de defensa; d) Se ha incorporado en la audiencia de acción de amparo constitucional el argumento relativo a la taxatividad y tipicidad, los mismos que no fueron planteados en el recurso de revocatoria ni en el jerárquico, lo que impide su análisis en la acción tutelar; situación similar ocurre con relación al argumento de que se habría aplicado un Reglamento no vigente, basado en lo dispuesto en la RM 536/2015, que dejó sin efecto la presentación de reglamentos internos de trabajo, el mismo que tampoco fue señalado en ninguno de los recursos administrativos, pero además, dicha norma de ninguna manera dejó sin efecto los Reglamentos Internos ya aprobados; y, e) Si bien se modificó el petitorio en la audiencia de acción tutelar, solicitando que se deje sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 025; empero, no se ha precisado de qué manera dicha Resolución sería incongruente o inmotivada. Argumentos con los cuales solicitó que se deniegue la tutela impetrada.

Oscar Omar Mollo Sepúlveda, Autoridad Sumariante de la CPS, por memorial presentado el 26 de enero de 2021, cursante de fs. 133 a 135 vta., informó que de la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente administrativo, se tiene lo siguiente: 1) Luego de varios intentos para notificar personalmente a la procesada con el Auto de Inicio de Sumario Interno en el domicilio procesal fijado con anterioridad, así como en su domicilio real y domicilio laboral, mediante decreto de 27 de agosto de 2019, la autoridad sumariante dispuso la notificación de la sumariada en el domicilio laboral mediante cédula, acto que fue cumplido por la Auxiliar de la Autoridad Sumariante el 1 de septiembre de 2019, cuya diligencia fue suscrita por el funcionario notificante y un testigo, con muestrario fotográfico del acto, debido a que la procesada no quería firmar la notificación, y que por memorial presentado el 11 del mismo mes y año, la procesada dio a conocer una resolución emitida por el Ministerio de Trabajo respecto a una denuncia por acoso laboral contra Edwin Jaime Vargas, solicitando el inicio de proceso contra el mismo, señalando además un domicilio procesal; 2) Vencido el plazo probatorio, la autoridad sumariante de la CPS dispuso su cierre a través de decreto de 8 de octubre del mismo año, con el que la sumariada fue notificada en el domicilio procesal fijado a través del memorial de 11 del citado mes y año, emitiéndose posteriormente la Resolución de Proceso Administrativo Interno 44/2019 de 15 de octubre; por la que, se declaró responsabilidad administrativa de la procesada, sancionándole con la suspensión de treinta días sin goce de haberes, acto con el que fue notificada la sumariada también mediante cédula, debido a que tampoco quiso firmar, quien sin embargo formuló recurso de revocatoria que fue resuelto mediante Resolución de Recurso de Revocatoria 13/2019 de 25 de octubre, que confirmó en su integridad la Resolución impugnada, siendo notificada la procesada mediante cédula debido a que tampoco quiso firmar la diligencia, no obstante ello, formuló recurso jerárquico que fue resuelto por Resolución de Recurso Jerárquico 025 de 14 de febrero de 2020, que también confirmó el acto impugnado, con la cual se notificó a la sumariada en el domicilio procesal fijado; es decir, en la oficina de su abogada Carla Terán Colque, demostrándose con ello la aplicación estricta de las normas que regulan la responsabilidad administrativo y el proceso en dicho ámbito, sin que exista vulneración al debido proceso, a los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral o al principio de seguridad jurídica; 3) La sumariada hizo todo lo posible para evitar la notificación correspondiente, lo que se advierte de las representaciones realizadas por el Auxiliar de la sumariante, razón por la que se tuvo que disponer la notificación mediante cédula en el domicilio laboral; en cuanto a los actos posteriores, también fueron debidamente notificados a la funcionaria procesada, quien hizo uso de los recursos previstos por ley, de modo que no puede pretender desconocer dichos actuados; y, 4) La Resolución de Proceso Administrativo Interno 44/2019, contiene la debida fundamentación y motivación en cuanto a los hechos por los cuales la ahora accionante fue procesada y sancionada, valorando las pruebas de cargo que se tenían en el expediente, tomando en cuenta que no se presentaron pruebas de descargo por la procesada, siendo que inclusivo no se hizo presente para prestar su declaración informativa, pese haber sido legalmente notificada. Argumentos bajo los cuales solicitó que se deniegue la tutela impetrada.

Fernando Antelo Hurtado, ex autoridad sumariante de la CPS, no se hizo presente a la presente audiencia de consideración de esta acción de amparo constitucional.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 24/2021 de 10 de febrero, cursante de fs. 240 a 243, denegó la tutela impetrada, fundamentando que la parte accionante modificó el petitorio en la audiencia de acción de amparo constitucional, lo cual no estaba permitido luego de haberse trabado la relación procesal, debido a que tal proceder afecta el derecho a la defensa de los demandados.