SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0914/2022-S3

Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la vida y libertad; puesto que, ante la promulgación del DS 4640 que en su art. 2.II dispuso la modificación del art. 4 inc. e) del DS 4451 implantando el carnet de vacunación como documento oficial y estableciendo su presentación para ingresar a instituciones públicas, privadas, centros comerciales y de entretenimiento, y el art. 1 del DS 4641 determinó implementar el carnet de vacunación contra el COVID-19 en todo el territorio nacional como documento oficial certificado por el Ministerio de Salud y Deportes que acreditaría la vacunación de una persona y regularía su registro, certificación y verificación de autenticidad de los resultados de laboratorio, medidas que desencadenarían una serie de contravenciones, creando caos e incertidumbre y atentaría contra el derecho a la vida al coaccionar a vacunarse con un experimento científico en contradicción con el orden constitucional, sin obligar; empero, condicionándolo, desconociendo los efectos de las vacunas generadas que se encuentran en etapa 3 de su desarrollo, deslindando su responsabilidad con la obtención del consentimiento informado a ser suscrito por el paciente, documento que no contiene la información suficiente para aceptar o rechazar la vacuna, a pesar de ser un derecho del paciente decidir libremente si la recibirá o no, aspecto sobre el que la CIDH ya se pronunció; constituyendo una restricción al derecho a la libertad de locomoción en el territorio nacional; puesto que, si uno no se suministra una vacuna experimental o exhibe la prueba RT-PCR negativo no podrá circular en el territorio nacional, adquirir alimentos en centros comerciales, estudiar, acceder a un servicio de salud público o privado, efectuar trámites administrativos, financieros o jurídicos, asistir a su fuente laboral, constituyendo los indicados decretos supremos una forma de coacción de las autoridades demandadas que vulneran los derechos a la vida, salubridad y al trabajo limitando el ingreso económico personal y familiar.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Ámbito de protección y objeto de la acción popular con relación a la carencia de objeto o sustracción de materia

El art. 68 del CPCo determina la naturaleza y ámbito de protección de la acción popular que tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos y difusos -éstos últimos a partir de la interpretación constitucional del art. 135 de la CPE- relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son vulnerados o amenazados.

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, dejó establecido que: “Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El 'Amparo Colectivo').

(…)

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos’”.

Respecto de la finalidad u objeto de esta acción tutelar la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, manifestó que: “…objeto deviene en la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses colectivos, contra actos u omisiones ilegales o indebidas de autoridades o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión; derivando de ello, su triple finalidad: a) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; b) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, c) Restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior”.

La acción popular de acuerdo con el art. 136.I de la CPE es viable, durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos, bajo éste presupuesto procesal y finalidad, el art. 53.2 del CPCo y la jurisprudencia constitucional determinaron que: “…no se puede tutelar lo superado (…) corresponde en principio, revisar el mandato contenido en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), referido a la improcedencia (…) aplicable a la acción popular es así que la norma citada expresa que: ‘…cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado’, lo que equivale a decir, cuando se denuncian actos ilegales u omisiones indebidas; y éstos cesan con anterioridad a la celebración de la audiencia del recurso, sin mayor análisis se deberá negar la tutela por la cesación de la causa que la motivó…” (SCP 0389/2015-S1 de 21 de abril [las negrillas y el subrayado nos corresponden]).

En ese sentido, a efecto que proceda la acción popular es preciso que exista un acto u omisión que restrinja, suprima o amenace restringir los derechos e intereses tutelados; no obstante, cuando desaparecen los motivos fácticos que originaron su formulación deja de existir la supresión o amenaza de restricción de los derechos colectivos o difusos, tornándose el petitorio en infundado ante el perecimiento del hecho o supuesto que lo motivaba desapareciendo el objeto procesal, produciéndose la sustracción de materia, tornando una posible concesión de tutela, en un acto ineficaz e innecesario; por consiguiente, si la acción popular tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses colectivos o difusos “…la protección consiste en una disposición u orden para que la parte demandada actúe o se abstenga de hacerlo de forma que no se lesionen tales derechos, o cese su amenaza o violación (de forma coherente con la triple finalidad de ésta acción tutelar). Sin embargo, cuando los supuestos de hecho sobre los que se solicita la tutela desaparecen, puesto que sobre el asunto debatido ya existe una solución, se configura la carencia actual de objeto por sustracción de materia, correspondiendo conforme señaló anteriormente, denegar la tutela sin mayor análisis” (SCP 0002/2021-S2 de 5 de febrero).

III.2. Imposibilidad de determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma a través de la acción popular

La naturaleza jurídica de la acción popular imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, habiendo pronunciado este Tribunal sobre el particular la SCP 0242/2014-S3 de 18 de diciembre, que refirió: “…conforme a la Constitución Política del Estado, la acción popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados; así, los efectos de la tutela están circunscritos a la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que vulnere o amenace lesionar derechos o intereses colectivos, relacionados con el objeto de la acción.

Entonces el alcance y naturaleza jurídica de esta acción imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, con el fin de resguardar un manejo adecuado de la acción, por cuanto no se puede plantear la acción popular alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, para ello el Código Procesal Constitucional, tiene previsto las acciones de inconstitucionalidad que son de puro derecho y tienen por objeto el control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, con el fin de contrastar la compatibilidad o incompatibilidad de la normativa cuestionada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, así como con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo al art. 410.II de la Ley Fundamental, normas que de la misma manera pueden utilizarse como parámetro de constitucionalidad.

En ese sentido para que una norma sea retirada del ordenamiento jurídico, existen las vías de control normativo (acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta) previstas en la Norma Suprema, cuyo procedimiento fue desarrollado en el Código Procesal Constitucional; por lo que, no resulta viable que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, o que se atiendan denuncias relacionadas a que una norma prevista en el ordenamiento jurídico nacional sea contraria a un instrumento internacional que es parte del bloque de constitucionalidad, desconociendo la naturaleza de la acción popular, así como principios que rigen la justicia constitucional” (las negrillas fueron añadidas).

Para mayor precisión , resulta necesario indicar que los alcances del control normativo de constitucionalidad abarcan desde la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado (incluyendo el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales en ella consagrados, la interpretación de las normas constitucionales y la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado) y, el juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; en consecuencia, la acción popular, no es el mecanismo para llevar adelante un control normativo; ya que por su naturaleza, fines y ámbito de protección no es la vía idónea para determinar si una norma vulnera o no derechos constitucionales.

III.3. Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la vida y libertad; puesto que, ante la promulgación del DS 4640 que en su art. 2.II dispuso la modificación del art. 4 inc. e) del DS 4451 implantando el carnet de vacunación como documento oficial y estableciendo su presentación para ingresar a instituciones públicas, privadas, centros comerciales y de entretenimiento, y el art. 1 del DS 4641 determinó implementar el carnet de vacunación contra el COVID-19 en todo el territorio nacional como documento oficial certificado por el Ministerio de Salud y Deportes que acreditaría la vacunación de una persona y regularía su registro, certificación y verificación de autenticidad de los resultados de laboratorio, medidas que desencadenarían una serie de contravenciones, creando caos e incertidumbre y atentaría contra el derecho a la vida al coaccionar a vacunarse con un experimento científico en contradicción con el orden constitucional, sin obligar; empero, condicionándolo, desconociendo los efectos de las vacunas generadas que se encuentran en etapa 3 de su desarrollo, deslindando su responsabilidad con la obtención del consentimiento informado a ser suscrito por el paciente, documento que no contiene la información suficiente para aceptar o rechazar la vacuna, a pesar de ser un derecho del paciente decidir libremente si la recibirá o no, aspecto sobre el que la CIDH ya se pronunció; constituyendo una restricción al derecho a la libertad de locomoción en el territorio nacional; puesto que, si uno no se suministra una vacuna experimental o exhibe la prueba RT-PCR negativo no podrá circular en el territorio nacional, adquirir alimentos en centros comerciales, estudiar, acceder a un servicio de salud público o privado, efectuar trámites administrativos, financieros o jurídicos, asistir a su fuente laboral, constituyendo los indicados decretos supremos una forma de coacción de las autoridades demandadas que vulneran los derechos a la vida, salubridad y al trabajo limitando el ingreso económico personal y familiar.

         De la revisión de antecedentes se tiene que, presentada la acción popular el 3 de enero de 2022, cuestionando los DDSS 4640 y 4641 ambos de 22 de diciembre de 2021 (Conclusión II.1.), la audiencia de consideración de acción popular se celebró el 24 de enero de 2022, de manera posterior a la emisión de la Resolución 003 de 5 de enero de 2022, por el Consejo Nacional Estratégico para Emergencias Sanitarias, la cual resolvió que las instituciones públicas, privadas, personas naturales, jurídicas, nacionales y extranjeras no exijan la presentación del carnet de vacunación contra la COVID-19, hasta el 26 de enero de 2022, fecha que fue establecida por el DS 4451 de 13 de enero de 2021, posteriormente modificado por el cuestionado DS 4640 de 22 de diciembre de 2021 (Conclusión II.2.); resolviendo consiguientemente por el Consejo Nacional Estratégico para Emergencias Sanitarias, el 18 de enero de 2022, mediante la Resolución 004 la suspensión de la presentación del carnet de vacunación o prueba RT-PCR negativa para el COVID-19 mientras dure la declaratoria de emergencia sanitaria y debiendo restablecerse la presentación alternativa de esos dos documentos a la finalización de la misma; empero, dejando subsistente la obligación de exhibirlo en establecimientos de atención en servicios de salud y farmacias, inscripciones en el ámbito educativo, acceso a mercados y supermercados, transporte interprovincial, trámites de identificación ante el SEGIP, SERECI y servicios policiales, acceso a la justicia, atención en Entidades Financieras y reclutamiento para el Servicio Militar y Premilitar, debiendo al efecto cumplir con las medidas de bioseguridad y uso obligatorio, permanente y adecuado de barbijo, manteniendo el distanciamiento social (Conclusión II.3.).

De lo referido, resulta aplicable la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, por cuanto de manera clara se advirtió que los decretos supremos que presuntamente causaban la vulneración de los derechos a la vida y libertad incluyendo los derechos a la salubridad pública y el trabajo, que exigían la presentación del carnet de vacunación o prueba RT-PCR negativa para el COVID-19 previo al ingreso a instituciones públicas, privadas, centros comerciales y de entretenimiento, al quedar sin efecto, conlleva el cese de los efectos del acto reclamado a través de la presente acción popular en la que se denunciaron derechos que presuntamente estaban siendo vulnerados; por lo que, al tratarse de un hecho superado que no puede ser objeto de consideración ni análisis mediante la acción tutelar, corresponde sin ingresar en mayores consideraciones denegar la tutela, al carecer de objeto por sustracción de materia, al dejar sin efecto las disposiciones normativas que presuntamente originaron el acto lesivo, por cuanto: “...la cesación del acto ilegal en el sentido del citado precepto, radica básicamente en el hecho de que la resolución o acto de la autoridad o particular denunciado de ilegal, por su voluntad o por mandato de otra autoridad superior, hubiere quedado sin efecto antes de la notificación con el amparo al que hubiere dado lugar, vale decir, que si bien se produjo la lesión, ésta se reparó de motu propio del legitimado pasivo” (SC 0998/2003-R de 15 de julio y SCP 0339/2011-R de 7 de abril, entre otras).

Por otra parte, en atención a que los accionantes pretendían a través de la acción de defensa se ordene al Gabinete de Ministros la modificación del parágrafo II del DS 4640 que señala: “‘II. SE MODIFICA EL ARTÍCULO 4 DEL DECRETO SUPREMO Nº 4451 DE 13 DE ENERO DE 2021’” (sic) disponiendo se deje sin efecto los incs. e) y f) que refieren a la obligación de presentar carnet de vacunación o prueba PCR cada cuarenta y ocho horas para ingresar a instituciones públicas, privadas, entidades financieras, religiosas, centros comerciales, mercados y supermercados, unidades educativas, universidades, institutos técnicos e instituciones educativas en general, lugares de entretenimiento y otras donde exista aglomeración por ser un acto atentatorio de derechos y garantías; resulta necesario remitirnos a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, que estableció que no es viable que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, se ordene la modificación o que se la deje sin efecto por resultar contraria a la Constitución Política del Estado o lo previsto en un instrumento internacional que es parte del bloque de constitucionalidad, tomando en cuenta que esta acción de defensa en virtud a su naturaleza jurídica, tiene por único objeto garantizar los derechos e intereses colectivos y/o difusos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros similares reconocidos por la Norma Suprema, cuando por un acto u omisión de las autoridades, de personas naturales o jurídicas son vulnerados o amenazados.

Consecuentemente, no podrá plantearse una acción popular pidiendo su modificación o que sea dejada sin efecto en su totalidad o parte de ella; puesto que, para ello deberá acudirse a las acciones de inconstitucionalidad previstas por el ordenamiento jurídico, que tienen por objeto efectuar el control normativo, contrastando la compatibilidad o incompatibilidad de la normativa cuestionada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, así como con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, a efecto que a través de esa vía, si fuera pertinente, se logre, de ser evidente la inconstitucionalidad o incompatibilidad alegada, su expulsión del ordenamiento jurídico nacional y la exhortación al Órgano del Estado respectivo para que proceda a emitir una nueva conforme con los argumentos jurídicos a exponerse.

Consiguientemente, se concluye que la jurisdicción constitucional no puede ordenar la modificación o que se deje sin efecto cierta parte de una disposición normativa emitida por una institución competente en el ejercicio de las atribuciones conferidas, como es el caso el Consejo Nacional Estratégico para Emergencias Sanitarias, ente creado con el objetivo de brindar los lineamientos generales para afrontar y atender las emergencias orinadas por la pandemia del COVID-19, a través de una acción popular cuyo diseño constitucional esta previsto como una acción de defensa para supuestas vulneraciones a los derechos y garantías, que pretenden ser restituidas o evitar sean vulneradas o amenazadas, considerando que no fue establecida para dicho cometido, más aún si no existe en la normativa jurídica constitucional ni legal esa posibilidad; razón por la que corresponde también denegar la tutela, debido a que el petitorio de la acción de defensa interpuesta, no se adecuó al objeto de la acción popular.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.