SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0617/2022-S1
Fecha: 14-Jul-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: 1) El régimen constitucional de protección al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas; 2) La naturaleza jurídica de los consultores en línea y la prestación de servicios que brindan bajo condiciones de subordinación y exclusividad; y, 3) Análisis del caso concreto.
III.1. El régimen constitucional de protección al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas
La consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho tuvo como una de sus características esenciales, la consagración del derecho al trabajo digno, que en nuestro caso se encuentra reconocido expresamente en el art. 46.I.1 de la CPE, para cuyo alcance, resulta pertinente citar el entendimiento formulado en la jurisprudencia constitucional respecto a este derecho, como “la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia”[1], ocupación que entiende la jurisprudencia también como cualquier actividad física o intelectual que desarrolla el hombre para generar su sustento diario para sí y para su familia[2]. En sintonía con la norma fundamental, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el “Protocolo de San Salvador”[3] establece en su art. 6:
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.
2. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo.
Este derecho se encuentra armónicamente complementado con el derecho a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias, reconocido en el art. 46 núm. 2 de la citada Ley Fundamental; en dicho contexto, es necesario precisar que el derecho al trabajo, en el orden constitucional genera para el Estado, en todos sus niveles e instituciones, el deber de protección del ejercicio del trabajo en todas sus formas (art. 46.II de la CPE), así como de la estabilidad laboral y como consecuencia lógica, las prohibiciones del despido injustificado (art. 49.III de la CPE) y de toda forma de trabajo forzoso u otro medio análogo de explotación (art. 46.III de la CPE). En esa misma línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), realizando una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), en la Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, ha expresado al respecto que:
…las obligaciones del Estado en cuanto a la protección del derecho a la estabilidad laboral, en el ámbito privado, se traduce en principio en los siguientes deberes: a) adoptar las medidas adecuadas para la debida regulación y fiscalización de dicho derecho; b) proteger al trabajador y trabajadora, a través de sus órganos competentes, contra el despido injustificado; c) en caso de despido injustificado, remediar la situación (ya sea, a través de la reinstalación o, en su caso, mediante la indemnización y otras prestaciones previstas en la legislación nacional). Por ende, d) el Estado debe disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a una situación de despido injustificado, a fin de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de tales derechos (infra, párrs. 174, 176 y 180).
Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho
En correspondencia al deber aludido, los instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el Protocolo de San Salvador, citado en líneas precedentes, ambos en su art. 7, reconocen expresamente el derecho humano de toda persona a gozar de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que especialmente le aseguren condiciones de existencia digna para sí y para sus familias.
Glosando las citas constitucionales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; en tanto, conlleva para el Estado, el deber de protección del trabajo en todas sus formas, así como de la estabilidad laboral y como efecto, las prohibiciones del despido injustificado y de toda forma de trabajo forzoso u otro medio análogo de explotación, de tal modo que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de estos derechos, en sus diferentes ámbitos y niveles.
III.2. La naturaleza jurídica de los consultores en línea y la prestación de servicios que brindan bajo condiciones de subordinación y exclusividad
La Norma Suprema, establece como una de las funciones estatales, la de control (art. 12.II de la CPE), esta función se encuentra a cargo de la Contraloría General del Estado, que constituye una entidad técnica que tiene específicamente la función de control de la administración de las entidades públicas y todas las instituciones en las que el Estado tenga participación o interés económico y determinar la responsabilidad funcionaria (art. 213.I de la CPE).
En ese marco constitucional, la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- establece los Sistemas de Administración y Control Gubernamental, dentro de los cuales, efectúa la regulación de uno de los sistemas para ejecutar las actividades programadas del sector público, que comprende las normas concernientes a la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios (art. 10 de la citada norma), sistema regulado específicamente mediante las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009-. Ahora bien, éste Decreto Reglamentario, en su art. 1.I, regula los siguientes subsistemas:
a) Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para adquirir bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de consultoría;
b) Subsistema de Manejo de Bienes, que comprende las funciones, actividades y procedimientos relativos al manejo de bienes;
c) Subsistema de Disposición de Bienes, que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos relativos a la toma de decisiones sobre el destino de los bienes de uso, de propiedad de la entidad, cuando éstos no son ni serán utilizados por la entidad pública.
En su parágrafo II, del artículo citado precedentemente señalado, aclara que la primera clasificación comprende a “bienes, obras, servicios generales y servicios de consultoría”; éste último rubro se encuentra definido por dichas Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (art. 5.pp de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios [NBSABS]) como:
Servicios de Consultoría: Son los servicios de carácter intelectual tales como diseño de proyectos, asesoramiento, auditoria, desarrollo de sistemas, estudios e investigaciones, supervisión técnica y otros servicios profesionales, que podrán ser prestados por consultores individuales o por empresas consultoras
En ese ámbito, la señalada Disposición Reglamentaria en cuanto a la prestación de servicios intelectual, distingue los servicios de consultoría individual de línea para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato (art. 5.qq de la NBSABS); y, los “Servicios de Consultoría por Producto” para un consultor individual o por una empresa consultora, por un tiempo determinado, cuyo resultado es la obtención de un producto conforme los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato (art. 5.rr de la NBSABS).
En esa comprensión, el consultor individual en línea es la persona física que presta servicios intelectuales para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, en sujeción a los términos de referencia y las condiciones fijadas en el contrato; en otros términos, lo que prácticamente realiza el consultor individual en línea es la prestación de trabajo intelectual en forma personal, bajo condiciones de subordinación, dependencia y exclusividad a cambio de una remuneración.
Los entendimientos jurídicos precedentes, fueron desarrollados en la SCP 0510/2019-S2 de 12 de julio, entre otras.
III.3. Análisis del caso concreto
La accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, firmó un contrato de consultoría en línea con el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2021; no obstante, el Secretario Municipal de Bienestar Integral de dicho ente municipal, amparándose en la cláusula vigésima numeral 20.4 del Contrato Administrativo DIMUSA 30/2021, por nota de 12 de julio, le informó que se rescindió el referido contrato por falta de previsión financiera; la impetrante de tutela sostiene que esa causal no se encuentre legalmente respaldada, puesto que el presupuesto se encontraba totalmente garantizado, ya que la entidad contratante ternía presupuestado tal extremo en su POA de la gestión 2020; consiguientemente, a través de esta acción tutelar solicita: i) Se deje sin efecto la nota S.M.B.I.-OF 12/2021, sobre la Resolución directa de su Contrato Administrativo DIMUSA 30/2021; y, ii) Se disponga la inmediata restitución a su fuente laboral siendo al mismo cargo que ocupa y sea hasta la finalización del contrato de trabajo -31 de diciembre de 2021-.
En tal sentido, con carácter previo, se aclara que es necesario hacer abstracción al principio de subsidiariedad, dada la problemática planteada que deja entrever una posible y arbitraria decisión que vulneró los derechos que están siendo alegados y que requieren ser tutelados de manera inmediata.
Bajo ese contexto, es necesario considerar los antecedentes del caso, que según se tiene en la descripción realizada en Conclusiones II.1, la accionante llegó a firmar el Contrato Administrativo DIMUSA 30/2021 “CONSULTOR DE LÍNEA ENCARGADO DE LA GESTION MUNICIPAL EN EL CENTRO DE SALUD NUEVA TRINIDAD” (sic), contrato firmado entre la ahora accionante y Wendy Amanda Aguilera Gutiérrez, Secretaria Municipal de Desarrollo Humano, haciéndose constar que el objeto del contrato es para la prestación de servicio de consultor en línea encargado de la gestión municipal en el centro de salud nueva trinidad, cuya duración es desde el 15 de enero de 2021 al 31 de diciembre del mismo año.
En plena vigencia de dicho contrato, se le puso en conocimiento el CITE: SMBI 004/2021, mediante el cual Mario Ricardo Bottega Vargas, Secretario Municipal de Bienestar Integral del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad hizo conocer a la impetrante de tutela la intención de resolución de contrato y también la resolución del contrato administrativo suscrito.
Posteriormente, también se le dio a conocer la nota S.M.B.I.-OF 12/2021, señalando que en cumplimiento a la cláusula vigésima en su numeral 20.4 del contrato suscrito el 14 de enero de 2021 se le comunicaba la suspensión de la ejecución del servicio y la resolución efectiva y directa del Contrato Administrativo DIMUSA 30/2021, por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, señalando en el punto uno de dicha nota, que hubo reducción considerable de las recaudaciones y la deuda heredada de anterior gestión, lo que derivó en la imposibilidad de cumplir con los compromisos asumidos con la accionante, lo que además se encontraba amparado en el Informe 001/2021, elaborado por la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración en el cual se evidenció la iliquidez e insostenibilidad institucional del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad.
Ahora bien, se tiene que en el presente caso la impetrante de tutela solicita a esta jurisdicción constitucional el resguardo de su derecho al trabajo y estabilidad laboral; ahora, como se explicó en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el derecho al trabajo se lo conceptualiza en los siguientes términos: “…la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia…” (sic); este derecho genera al Estado Plurinacional de Bolivia el inexcusable deber de su protección en todas sus formas y en todos sus niveles e instituciones.
En tal sentido, si bien en el presente caso la accionante no se encuentra bajo el régimen de la Ley General de Trabajo; no obstante, por la cualidad del contrato de consultoría en línea, que es de directa dependencia con la entidad con la que firma el contrato, tal como se encuentra descrito en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, hace que también se tenga que resguardar el derecho al trabajo en dicha modalidad de contrato, por ello es necesario que se garantice la estabilidad laboral del consultor en línea hasta la culminación del contrato.
En consecuencia, si bien los contratos de consultoría en línea se elaboran en base un modelo de contrato estándar, la causal invocada por la parte demandada -causa de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de intereses del Estado- no puede ser utilizada para la resolución de contratos por complicaciones de presupuesto de la entidad contratante, puesto que el DS 0181 en el art. 32 señala que la MAE es responsable de: “Disponer que el PAC sea difundido y esté elaborado en base al POA y el presupuesto de la entidad” (sic); es decir, que para dar curso a un proceso de contratación este debe contar con su presupuesto debidamente respaldado en el POA, permitiendo con ello el cumplimiento de los pagos de una consultoría en línea hasta su conclusión.
Por ende, la nota S.M.B.I.-OF 12/2021, que comunicó a la accionante la suspensión de la ejecución del servicio y la resolución efectiva y directa del Contrato Administrativo DIMUSA 30/2021, por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, sin ningún respaldo real, sino tan solo señalando que existe iliquidez e insostenibilidad institucional del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, permite comprender que hubo lesión a los derechos alegados por la accionante, pues como se dijo la falta de presupuesto o que existan demasiadas cargas económicas que aquejan a la entidad contratante, no puede ser justificativo para la resolución del contrato de consultoría de línea firmado con la impetrante de tutela, quien al igual que cualquier otro ciudadano tiene derecho a contar con un trabajo digno y mantenerlo por el tiempo que tiene vigencia el contrato siempre que no exista causales atribuidas al consultor, por ende no resulta razonable la justificación de falta de liquidez, cuando es una obligación de la entidad contratante cumplir con el art. 40 del mismo DS 0181, que establece una prohibición de iniciar un proceso de contratación sin contar con el presupuesto suficiente o necesario.
Por lo indicado, se tiene que la cláusula del contrato invocado que señala: “20.4. Resolución por causa de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado: Considerando la naturaleza de las prestaciones del contrato que implica la realización de prestaciones continuas, periódicas o sujetas a cronograma, su terminación solo afectara a las prestaciones futuras…” (sic), no fue acreditada, haciendo que la determinación asumida sea lesiva a los derechos al trabajo y estabilidad laboral de la accionante.
CORRESPONDE A LA SCP 0617/2022-S1 (viene de la pág. 11).
En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.