SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0628/2022-S1

El accionante alega la lesión de su derecho a la libertad; toda vez que, al apersonarse a dependencias de la FELCC a efectos de averiguar el motivo de la llamada del ahora accionado a su hermana, se le quiso notificar con una audiencia de careo, y ante la negativa de este, cruzaron palabras levantando la voz, situación que conllevó a que el ahora demandado, ordenara su arresto obligándole a subir a una patrulla, acto que se efectuó de forma ilegal y sin cumplir el procedimiento establecido.       

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: 1) Sobre el arresto policial en casos que no son considerados delitos 2) La acción de libertad innovativa; y, 3) Análisis del caso concreto.

II.1.  Sobre el arresto policial por conductas que no están tipificadas como delitos

Al respecto, la SCP 0855/2017-S3 de 1 de septiembre, citando a la SCP 1291/2014 de 23 de junio, señaló:

El art. 251 de la CPE, establece que: «La Policía Boliviana, como fuerza pública, tiene la misión específica de la defensa de la sociedad y la conservación del orden público, y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano. Ejercerá la función policial de manera integral, indivisible y bajo mando único, en conformidad con la Ley Orgánica de la Policía Boliviana y las demás leyes del Estado.

Asimismo, el art. 6 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN), establece que esa entidad tiene por misión fundamental conservar el orden público, la defensa de la sociedad y la garantía del cumplimiento de las leyes, con la finalidad de hacer posible que los habitantes y la sociedad se desarrollen a plenitud, en un clima de paz y tranquilidad, todo ello de acuerdo al art. 7 de la misma norma, que -entre otras- determina las siguientes atribuciones: «c) Prevenir los delitos, faltas, contravenciones y otras manifestaciones antisociales; d) Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos y demás disposiciones relacionadas con sus funciones, de la Policía Rural, Fronteriza (…) y otras especialidades; (…) v) Tomar las precauciones y medidas necesarias para la eficiente labor policial, cumpliendo otras funciones que no estuviesen previstas en las precedentes.

En ese sentido, la SC 1250/2010-R de 13 de septiembre, refiriéndose a la facultad de las Unidades Policiales, para imponer sanciones por conductas que no están tipificadas como delitos y que constituyen faltas o contravenciones policiales, señaló que: «…existen faltas y contravenciones policiales, que sin ingresar al ámbito penal, son sancionadas con medidas punitivas a cargo de las Unidades Policiales, cuya misión es coadyuvar en el mantenimiento del orden público, con facultades de conocer, tramitar, resolver y sancionar las contravenciones policiales que afecten a la seguridad, tranquilidad y moral de los habitantes, según establece el art. 5 del Reglamento que rige el accionar de dichas dependencias policiales.

Igualmente, la SC 0136/2011-R de 21 de febrero, refiriéndose a las facultades de la Policía Boliviana a objeto de disponer el arresto por faltas y contravenciones, concluyó que: 1. Pese a las irregularidades en el origen de las normas que facultan a las autoridades policiales a imponer sanciones, el Tribunal Constitucional ha reconocido a la Policía su facultad para imponer sanciones de arresto, dentro de los marcos establecidos por la Constitución y las leyes.

2. Esta facultad sólo es compatible con el orden constitucional cuando obedece a la propia finalidad de la Policía, cual es la conservación del orden público. De ahí que se encuentra condicionada a que exista orden escrita, que se trate de supuestos de flagrancia y que además sea evidente la alteración del orden público, o que la medida sea adoptada a fin de prevenir mayores consecuencias. (las negrillas son añadidas)

3. En cuanto al plazo para el arresto, la jurisprudencia, en la generalidad de los casos, ha establecido que éste no debe sobrepasar las ocho horas, por considerarlo un plazo razonable en atención a los fines que persigue la sanción -conservar el orden público, evitar su alteración y la agravación de la perturbación.

Por otra parte, la facultad de la policía para imponer sanciones de arresto siempre y cuando se hagan bajo los parámetros establecidos en la Constitución y las leyes y que cumplan con la finalidad para la que fue creada dicha institución, como es la de conservar el orden público- es admisible constitucionalmente ante infracciones de conductores, riñas y peleas callejeras, entre otros, pues esta medida está implícita y es inherente a dicha finalidad, siempre y cuando sea proporcional y no exista otra forma de preservar el orden público; así por ejemplo, en ciertos casos una medida sancionatoria de carácter pecuniario, no podrá disuadir los actos de una persona ebria, aspecto que debe evaluarse en cada caso en concreto.

Finalmente, cabe precisar al respecto, que el arresto es un hecho que no se encuentra vinculado o sometido a ninguna investigación o proceso penal, por lo que no existe ninguna autoridad que ejerza el control de la investigación, por cuanto no es posible acudir ante el juez cautelar a objeto de denunciar un acto ilegal, ello explica que en este caso, no existe un medio idóneo previamente a acudir a la jurisdicción constitucional, cuyo acto lesivo denunciado permite ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

III.2. Sobre la acción de libertad innovativa

La Ley del Tribunal Constitucional promulgada el 1 de abril de 1998, en su Capítulo IX estableció el marco jurídico del recurso de habeas corpus, señalando más propiamente en su art. 91.VI que “No obstante haber cesado la persecución o la detención ilegales, la audiencia se realizará necesariamente y si el recurso fuere declarado procedente, la autoridad recurrida será condenada a la reparación de daños y perjuicios…” (las negrillas nos pertenecen); redacción a partir de la cual, se fue gestando la institución del habeas corpus innovativo, pues el habeas corpus no solo podía ser interpuesto cuando se encuentre vigente y latente la lesión o amenaza de lesión a los derechos a la libertad sino también cuando los mismos hubieren cesado.

En ese sentido, el entonces Tribunal Constitucional a través del Auto Constitucional 361/99-R de 26 de noviembre de 1999, en revisión de la Sentencia pronunciada el 13 de octubre de ese mismo año por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito de Cochabamba, determinó revocar dicha Sentencia y declarar procedente el recurso, debiendo  el Tribunal de Habeas Corpus aplicar el artículo 91.VI de la Ley del Tribunal Constitucional –Ley 1836 de 1 de abril de 1998– , alegando que “…el hecho de haberse puesto en libertad al recurrente el mismo día a horas 19 no destruye la ilegalidad de su detención y más bien confirma que la detención fue arbitraria, basada en una simple sindicación…”, determinación que no solo puso en evidencia la procedencia del habeas corpus en su modalidad innovativa sino también generó el cumplimiento del objetivo que es encomendado a las autoridades judiciales que no quede impune el comportamiento de los responsables de la lesión o amenaza de lesión de una persona.

En igual sentido, el entonces Tribunal Constitucional pronunció la                        SC 92/02-R de 24 de enero de 2002, aprobó la Resolución de 5 de noviembre de 2001 –que declaró procedente el recurso de habeas corpus– emitida por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, argumentando que “…si bien el Juez de la causa dispuso la libertad del procesado ello no desvirtúa la ilegalidad del acto ni libera de responsabilidad a los recurridos…”, determinación que expresamente asumió lo dispuesto por el art. 91.VI de la Ley 1836. Así también, entre otras, las SSCC 0387/2002-R de 9 de abril^[1], 1135/2002-R de 19 de septiembre^[2]; 0352/2003-R de 25 de marzo^[3]; y, 1476/2003-R de 14 de octubre^[4].

Posteriormente, el Tribunal Constitucional, mediante la SC 1489/2003-R de 20 de octubre, resolviendo un recurso de habeas corpus en el que se denunció la lesión del derecho a la libertad debido a una detención indebida que si bien habría cesado antes de la interposición del recurso; determinó revocar la Resolución 4/2003 de 6 de septiembre, declarando improcedente el aludido recurso, toda vez que, correspondía al recurrente interponer el recurso en el momento en que sus representados se encontraban indebidamente detenidos a fin de que la autoridad competente dentro del trámite de hábeas corpus, haga comparecer a los detenidos y analice los antecedentes del caso para pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia del mismo, situación que no puede darse, ya que fueron puestos en libertad antes de la presentación del recurso. Sentencia Constitucional en la que, si bien señaló que dicha determinación no implicaba un cambio de línea jurisprudencial, originó una modificación al entendimiento jurisprudencial que se fue aplicando, pues a partir de dicho razonamiento, si la lesión hubiere cesado previo a la presentación del recurso debía ser declarado improcedente, y en caso que el recurso fuere presentado y luego cesaran los actos lesivos se determinaría su procedencia. Razonamiento reiterado por las SSCC 1589/2003-R de 10 de noviembre^[5], 1728/2003-R de 28 de noviembre^[6], 1757/2003-R de 2 de diciembre^[7], 0193/2004-R de 9 de febrero^[8] y otras.

Luego, a través de la SC 0327/2004-R de 10 de marzo, se cambió el entendimiento que fue asumido en las Sentencias Constitucionales citadas en el párrafo precedente, al señalar que:

Del análisis de los debates parlamentarios desarrollados en el proceso de sanción de la ley aludida, se extrae que la ratio legis del precepto aludido está en la necesidad de que el instituto jurídico en examen brinde protección en aquellos supuestos en los que “…una autoridad legal arbitrariamente detiene a una persona sin que haya existido causa que lo justifique y tenemos centenares de casos, finalmente la ponen en libertad se acabó el tema, no hay protección, no hay tutela de los derechos humanos, les digo verdaderamente, no avanzar en el texto en la forma como está propuesta supone volver al viejo judicialismo para eso no cambiamos nada […] yo puedo demandar a una autoridad que me ha detenido ocho días y después me ha puesto en libertad […] ya estoy en libertad y quiero plantear el recurso de hábeas corpus para que la autoridad que ha cometido semejante abuso, que me ha privado de derechos de alimentar a mi familia, de ver a mis hijos, de cumplir con mi trabajo de manera arbitraria, ilegal e inconstitucional debe ser sancionada y el recurso de hábeas corpus declarado procedente […]’” (Cfr. Redactor, Tomo IV, noviembre de 1997, H. Cámara de Diputados).

Consiguientemente, del contenido de los preceptos aludidos y los debates parlamentarios glosados, se extrae de manera clara y precisa que la voluntad del legislador es que las lesiones al derecho a la libertad encuentren protección dentro del ámbito del hábeas corpus, declarando su procedencia en los casos en que se constate la existencia de una ilegal privación de libertad, no obstante haber cesado la detención antes de la interposición del recurso… (las negrillas son agregadas).

Más adelante, con la SC 0451/2010-R de 28 de junio se recondujo el entendimiento citado precedentemente al anterior contenido en la             SC 1489/2003-R, estableciendo que cuando se alega o denuncia una privación de libertad personal ilegal o indebida, debe interponerse la acción de libertad mientras persista la lesión, no cuando hubiere cesado.

A través de la SCP 2491/2012 de 3 de diciembre^[9], asumiéndose parámetros interpretativos más favorables respecto a la protección de los derechos humanos se recondujo la línea jurisprudencial a lo expresado en la referida SCP 0327/2004-R, determinándose que la acción de libertad procede aún hubiera cesado la privación de libertad, reconociendo a partir de ello la acción de libertad innovativa, que tiene un carácter preventivo, con la finalidad de que ya no sucedan los mismos actos ilegales en futuras actuaciones.

La SCP 0744/2015-S3 de 29 de junio, sin realizar una modulación a la acción de libertad innovativa, estableció la aplicación de la improcedencia de la acción de libertad por sustracción de la materia o pérdida del objeto procesal, señalándose que:

La sustracción de la materia o pérdida del objeto procesal, deviene por la desaparición de los supuestos fácticos que motivaron su activación porque la violación o amenaza de violación del derecho cesó; y consecuentemente, el hecho denunciado dejó de vulnerar las garantías o derechos constitucionales, debido al cumplimiento del acto reclamado con su consecuente restitución. 

Asimismo, el objeto procesal constituye el elemento sustancial a resolver por la jurisdicción constitucional; en tal sentido, ante la sustracción de la materia o pérdida del objeto procesal, en acción de libertad, cuando el petitorio devino en insubsistente por la desaparición del hecho o supuesto que lo sustentaba, se inhibe un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión, correspondiendo la sustracción del mismo; toda vez que, la eventual concesión de la tutela, se tornaría en ineficaz e innecesaria.

Bajo los lineamientos jurisprudenciales desarrollados precedentemente, considerando la aplicación del estándar más alto de protección de los derechos que tiene su fundamento en lo establecido por los arts. 13. IV y 256 de la CPE, a través de la SCP 0243/2019-S3 de 5 de julio^[10] se recondujo la línea jurisprudencial establecida en la SCP 0744/2015-S3 al entendimiento asumido en la SCP 2491/2012, en consecuencia la sustracción de materia o pérdida del objeto procesal como causal de improcedencia solamente puede aplicarse en la acción de amparo constitucional.

Efectuada la contextualización jurisprudencial anterior, respecto a la acción de libertad innovativa, es preciso señalar que, conforme se sostuvo en la SCP 0243/2019-S3 de 5 de julio, el estándar jurisprudencial más alto se encuentra en la SCP 2491/2012, al contener razonamientos que aseguran la máxima eficacia de dicha acción de defensa, evitando que en el futuro se repitan y reproduzcan los actos contrarios a la eficacia y vigencia de los derechos a la vida, la libertad física y de locomoción.

Consecuentemente, la acción de libertad innovativa es el mecanismo idóneo que procede aun hubiere cesado el acto ilegal ante amenazas a los derechos a la vida, la privación de libertad, la persecución indebida o, en su caso el indebido procesamiento; siendo su principal finalidad evitar que en el futuro se repitan actos que lesionen derechos fundamentales y garantías constitucionales; y, conforme establece el art. 49.6 del Código Procesal Constitucional (CPCo)^[11], el efecto de la concesión de tutela será la responsabilidad de los particulares o servidores públicos.

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante alega la lesión de su derecho a la libertad; toda vez, que al apersonarse a dependencias de la FELCC a efectos de averiguar el motivo de la llamada del ahora accionado a “su hermana”, se le quiso notificar con una audiencia de careo, y ante la negativa de este, cruzaron palabras levantando la voz, situación que conllevó a que el ahora demandado, ordenara su arresto obligándole a subir a una patrulla, acto que se efectuó de forma ilegal y sin cumplir el procedimiento establecido.      

  Con esos parámetros establecidos, corresponde evidenciar si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, es así, que en análisis de la problemática planteada, se tiene que:

El Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, estableció la facultad de las unidades policiales para imponer sanciones por conductas que no estén tipificadas como delitos y que constituyen faltas o contravenciones policiales; sin embargo, para hacer esta situación posible, debe cumplir con los marcos establecidos por la constitución y las leyes, teniendo que el arresto será posible cuando su aplicación derive de la finalidad de la policía cual es la conservación del orden público, de ahí que se encuentra condicionada a que exista orden escrita, se trate de supuestos en flagrancia y además sea evidente la alteración del orden público o que tal medida, se adopte a fin de prevenir mayores consecuencias.

Es así que en el presente caso, se observa que el ahora demandado confirma la existencia de un arresto al señalar en su informe (Conclusión II.1) que:

Todo lo que la parte contraria expuso el día de hoy y en su memorial de acción de libertad, no se corroboró por ningún elemento de prueba, siendo términos falsos; lo que ha ocurrido el 19 de abril del presente año al promediar las 11:20, es que evidentemente el ahora accionante se apersonó a su oficina en la FELCC y pidió se le informe aspectos referidos en un proceso penal que tiene en contra Erika Patricia Lema Delfín, en consecuencia, le pidió que se identifique, pero él se negó, se le reiteró que se identifique, y le manifestó que es abogado cuando no lo es, posteriormente se le pidió que exhiba su credencial, y este retrocede aproximadamente un par de pasos y saca una billetera y saca también un credencial y de manera rápida lo exhibe queriendo acreditar que es abogado, cuando no es, por lo que se le negó darle más información, en ese contexto el accionante comenzó a vociferar y lanzar una serie de improperios ofensivos en su contra, sin respetar su condición de funcionario policial y sin respetar que estaba varios otros funcionarios policiales también cumpliendo funciones; además, golpeó de manera violenta el escritorio y eso dio lugar de que evidentemente se determine su arresto.

De lo descrito se tiene que los sucesos deben estar directamente vinculados al derecho a la libertad, por operar como causa para su restricción o supresión, correspondiendo en los casos no vinculados a la libertad utilizar las vías legales pertinentes; sin embargo, de los antecedentes prescritos por el mismo accionado, se determinó el quebrantamiento de este derecho; toda vez que, el accionante fue privado de su libertad sin tener ningún tipo de orden en su contra, es así que se tiene que el art. 23.III de la CPE, prevé que: “Nadie podrá ser detenido, aprehendido o privado de su libertad, salvo en los casos y según las formas establecidas por la ley. La ejecución del mandamiento requerirá que éste emane de autoridad competente y que sea emitido por escrito”. En ese sentido, de los antecedentes se establece que el arresto efectuado por el funcionario policial no cumple con los requerimientos para emitir un arresto, puesto que la alteración al orden público debe encontrarse debidamente justificada y debe ser proporcional, esto en razón a que la conducta del accionado de “levantar la voz” o “golpear la mesa” no refleja precisamente el fin establecido de la policía que es prevenir la alteración del orden público; por lo que, el funcionario policial demandado excedió sus facultades.

El ahora demandado tampoco observó que la facultad otorgada por el ordenamiento jurídico para disponer sanciones por supuestas contravenciones que se encuentre condicionado a que exista una orden escrita, que se trate de supuestos de flagrancia y que además sea evidente el faltamiento a la autoridad, dado que, la indicada potestad conferida a los funcionarios policiales no es ilimitada, porque tienen el deber de aplicar en todo momento los procedimientos según a derecho, debiendo realizar sus acciones dentro de los límites legales y conforme a las garantías procesales, actuaciones que deben estar orientadas, en todo momento, al respeto de los derechos y garantías fundamentales.

Finalmente, considerando que al momento de presentarse la acción de libertad el accionante ya se encontraba en libertad, corresponde referir lo establecido por el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, que entendió que la acción tutelar bajo su modalidad innovativa es un mecanismo procesal por el cual el juez constitucional, asume un rol fundamental para el resguardo de los derechos que se encuentran dentro del ámbito de su protección aunque la vulneración o restricción hubiere cesado o desaparecido; generando la necesidad de pronunciarse en el fondo de la problemática tal como se efectúo en el presente caso, para determinar la responsabilidad de los funcionarios que transgredieron los derechos invocados como lesionados, por ser sus conductas contrarias al orden constitucional y evitar futuras conculcaciones de derechos fundamentales y garantías constitucionales; toda vez que, el fin que se busca es no dejar en la impunidad el actuar lesivo de quienes lesionaron el derecho a la libertad; en ese sentido, es imperante otorgar la tutela en favor del impetrante de tutela, llamando la atención al funcionario demandado, puesto que se vulneró su derecho a la libertad al ejecutarse su arresto sin cumplir con los parámetros establecidos por ley, por tal motivo, el mismo debe tener claro que dicha conducta es contraria al orden constitucional y tiene la responsabilidad de evitar incurrir en una similar vulneración en contra de otros ciudadanos en similares circunstancias.

Por todo lo descrito y siendo evidente la vulneración, corresponde conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.