SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0779/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 30 de junio, 8 y 19 de julio, todos de 2021, cursantes de fs. 3 a 41 vta., 306 a 316 y 321, el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Se inició en su contra un proceso sumario administrativo, por la presunta comisión de un acto contravencional, establecido en las disposiciones contenidas en los arts. 108.12, 234.3, 235.1 y 2 y 249 de la Constitución Política del Estado (CPE); así como, 7, 8, y 21 del Reglamento Interno de YPFB y su Código de Conducta -aprobado por Resolución Administrativa (RA) PRS 193 de 4 de octubre de 2011-, concordante con los arts. 3, 13 y 15 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública -Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992-, modificado por el art. 1 DS 26237 de 29 de junio de 2001, referido a la presentación de libreta de servicio militar, como requisito para acceder al cargo, disponiéndose a través de la Resolución Final de Proceso Sumario Administrativo 003/2020 de 21 de enero, la destitución del cargo que desempeñaba en esa entidad.

Contra dicha Resolución interpuso recurso de revocatoria que fue resuelto por la misma Autoridad Sumariante, a través de Resolución 006/2020 de 9 de marzo, quien determinó “ratificar” la Resolución impugnada, con base en tres argumentos principales; el primero, relativo a que existe una transgresión a la normativa administrativa y penal, ya que en agosto de 2008, presentó una libreta de servicio militar presumiblemente falsa para acceder a un cargo en YPFB y que dicha entidad consideró este documento como veraz y legítimo hasta el 2019, cuando se produjo una observación al mismo; segundo, que la libreta de servicio militar presentada, motivó su permanencia ilegítima como trabajador en la institución durante once años; tercero, que no podría aplicar la analogía con institutos del derecho penal, concretamente la referida al carácter permanente de la contravención; toda vez que, las faltas de esta naturaleza, deben ser resueltas en el ámbito administrativo.

Por lo que, sobre estos argumentos, se impugnó ante la autoridad jerárquica -ahora accionada- que de acuerdo a lo dispuesto por el art. 16 del DS 23318-A, la responsabilidad administrativa prescribe a los dos años; consecuentemente, desde el momento en que se presume que se cometió la infracción, ya habrían transcurrido trece años y por lo tanto la misma prescribió. Asimismo, se cuestionó la errada conclusión a la que arribó la Autoridad Sumariante, relativa al carácter permanente de la contravención atribuida, por cuanto en ese fallo no se alude a la norma jurídica que le permita determinar este aspecto o que la libreta de servicio militar sea un requisito de permanencia en el cargo, sino que constituye una exigencia para el acceso al mismo. De ese modo, se apeló a que la Resolución 006/2020, incorporó nuevos hechos, que no fueron aludidos en el Auto Inicial de Sumario Administrativo de 010/2019 de 13 de diciembre; y, por ende, tampoco fueron objeto de procesamiento, ni se presentó sobre esos, sus descargos, tales como las declaraciones y actualizaciones de su hoja de vida, que hubiera efectuado el 10 de agosto de 2011, 30 de mayo de 2012, 19 de septiembre de 2013, 18 de enero de 2016 y 19 de enero de 2017, ya que únicamente se identificó como contravención administrativa, la presentación de una libreta de servicio militar presumiblemente falsa a tiempo de ingresar a YPFB.

La Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000155 de 4 de diciembre de 2020, incurrió en arbitrariedad; toda vez que, no efectuó un análisis de los argumentos expuestos en la Resolución 006/2020 , pues no se pronunció sobre los agravios que fueron impugnados; entre ellos, la incorporación de nuevos hechos en la citada Resolución, relacionados a las actualizaciones de su hoja de vida, los cuales carecen de fundamentos, ya que a “fs. 18”, solo indica que sus argumentos no tendrían valor probatorio y que sí ejerció su derecho a la defensa, pues tuvo plazo para presentar prueba de descargo y que la Autoridad Sumariante ejerció un análisis amplio del acervo probatorio, indicando los elementos de prueba que servirían para demostrar que dicho documento -libreta de servicio militar- era falso, con lo que mantuvo latente la indefensión que le provocó dicha autoridad.

Asimismo, pese a que mencionó -con base en las disposiciones legales y la jurisprudencia establecida en la jurisdicción ordinaria y constitucional- que la prescripción en el orden jurídico administrativo, debe analizarse y resolverse en ese contexto y que en el caso concreto, aplicando por analogía los institutos del derecho penal en lo referente al inicio del cómputo de la prescripción como la duración de la ofensa al bien jurídico atacado, esta inició desde la media noche de su consumación o cese -agosto de 2008-, hasta la interrupción del mismo, producida con su notificación del Auto Inicial de Sumario Administrativo 010/2019; no obstante, la Resolución de Recurso Jerárquico cuestionada, no subsumió su caso a los precedentes jurisprudenciales sobre la prescripción de faltas contravencionales, el inicio del cómputo y asuntos análogos, que por su parte desarrolló, arribando a una conclusión errada, discrecional y sin fundamento sobre dicha contravención, estableciendo que se mantuvo vigente.

En cuanto a la permanencia en su fuente laboral con base en la presentación de la libreta de servicio militar; la Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000155, señaló de manera infundada, que ese aspecto ya fue objeto de valoración en las Resoluciones inferiores; por cuanto, al momento de suscribir el contrato de trabajo aceptó las condiciones para acceder a un puesto laboral que ahora se pretende desconocer; asimismo, cursan en su file personal, dos libretas -de servicio militar- con series A y D, siendo la primera presumiblemente falsa. Sin embargo, no expone razones sobre las diferencias legales del ingreso a un cargo público y su permanencia, cuáles son sus características y requisitos, incidiendo esta última omisión en la inobservancia de lo dispuesto por los arts. 108.12, 234.3 y 249 de la CPE, que prevén que la libreta de servicio militar es un requisito de acceso a la función pública y no así de permanencia.

Por lo que, la autoridad accionada, al no pronunciarse de forma congruente y motivada sobre los puntos solicitados en su recurso jerárquico, ni contrastar las resoluciones inferiores en lo relativo a la incorporación de nuevos hechos, mantuvo latente la indefensión que le provocó la Autoridad Sumariante.

I.1.2. Derecho, garantía y principio supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela alega como lesionados sus derecho al debido proceso en sus elementos a la defensa, motivación, fundamentación y congruencia; así como el principio de legalidad, citando al efecto los arts. 115.II, 117.I y 180.II de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia, se disponga: a) La nulidad de la Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000155; y, b) El pronunciamiento de una nueva resolución acorde a los lineamientos normativos y jurisprudenciales expuestos en la acción de amparo constitucional, disponiendo la prescripción de la falta contravencional y la inmediata reincorporación a su fuente laboral como dependiente de YPFB, en el cargo que ocupaba hasta antes del pronunciamiento de la citada Resolución que resolvió el recurso jerárquico.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Instalada la audiencia pública virtual el 17 de agosto de 2021, según consta el acta cursante de fs. 371 a 377 vta., en presencia del peticionante de tutela acompañado de su abogado, la parte accionada y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó de manera íntegra los argumentos del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando, en audiencia manifestó que: 1) A partir de su ingreso a YPFB, jamás fue objeto de llamada de atención, denuncia o procesamiento interno que interrumpa la prescripción de la contravención administrativa; 2) La Gerencia de Talento Humano de YPFB, le solicitó que aclare las observaciones que existirían sobre su libreta de servicio militar; por tal razón, hizo conocer que en el recinto en el que prestó su servicio militar existía un error en el registro de su nombre y número de libreta; es así que en consulta al Ministerio de Defensa, se le sugirió que lo más conveniente fuera obtener una nueva libreta de servicio militar de redención; en tal sentido, se hizo conocer al Gerente de Talento Humano de YPFB el trámite que realizaba ante dicho Ministerio para subsanar tales observaciones y finalmente la libreta de servicio militar de redención fue remitida a la entidad el 29 de abril del mismo año, con lo que se demostró que no ocasionó daño o perjuicio a la institución; 3) El Auto Supremo (AS) 600/2017 de 22 de agosto, que a su vez cita lo dispuesto por el art. 16 del DS 23318-A, señala que tanto el proceso administrativo como el procedimiento penal son instancias sancionadoras; por lo que, se remite a interpretar el instituto jurídico de la prescripción, a partir de lo establecido por el art. 30 del Código de Procedimiento Penal (CPP), para concluir, al igual que lo establece la modulación efectuada en la SCP “1424/2013”, que al tratarse la contravención administrativa de un acto de carácter instantáneo, su cómputo se inicia a partir de la media noche en que se materializó el mismo; 4) Las actuaciones realizadas a su hoja de vida en la mencionada entidad, simplemente se trataron de llenado de formulario y no así de presentación de documentos; 5) No se expuso las razones por las cuales la autoridad jerárquica llegó al convencimiento de que el hecho contravencional no prescribió; y, 6) Existe incongruencia omisiva en el fallo, siendo que se reclamó la aplicación del instituto de la prescripción; empero, no se atendió correctamente el mismo.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Wilson Felipe Zelaya Prudencio, Presidente Ejecutivo a.i. de YPFB, por intermedio de sus representantes legales, mediante informe escrito cursante de fs. 342 a 344 vta. y en audiencia, señaló que: i) El impetrante de tutela presentó su acción de defensa el 30 de junio de 2021, que recayó en un día hábil en el que las labores jurisdiccionales fueron normales; sin embargo, se realizó un abuso de las técnicas informáticas habilitadas en el órgano judicial con el fin de sobrellevar la pandemia del Coronavirus (COVID-19), presentando su acción tutelar a horas 23:50 del último día de plazo correspondiente a los seis meses; por lo que, no puede el uso de la plataforma del buzón judicial enmendar la negligencia del peticionante de tutela en resguardo de sus derechos; considerando además que en ese momento no existía restricción a la libre circulación; por lo que, corresponde determinar la improcedencia de la acción tutelar; ii) Se destituyó al prenombrado por una causal comprendida en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y por ello fue acreedor de la liquidación de los derechos que le asisten como trabajador de YPFB; en consecuencia, al aceptar el finiquito correspondiente a su desvinculación, consintió los efectos de la Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000155, subsumiéndose este supuesto en la teoría de los actos consentidos ampliamente desarrollada por la jurisprudencia constitucional, que constituye una causal de improcedencia prevista por el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); iii) No le compete a la jurisdicción constitucional juzgar el criterio empleado por otros tribunales, concretamente el emitido en la precitada Resolución y dejarla sin efecto; ya que, ello implicaría invadir sus actuaciones, salvando las excepciones que no concurren en el presente caso; puesto que, el accionante no cumplió con los presupuestos exigidos para que la jurisdicción constitucional ingrese al control de la interpretación de la legalidad ordinaria, ya que se limita a citar al art. 16 del DS 23318-A, sin precisar de qué manera debió interpretarse el mismo, cuál de los métodos de interpretación se omitió y el nexo de causalidad entre la falta de motivación y los derechos supuestamente vulnerados establecidos en las SSCC “1631/2013” y “1218/2019-S1”. A lo que se suma, lo previsto por el art. 30 del mencionado Decreto Supremo, referente a que el fallo emitido en dicho proceso no es susceptible de ser revisado, sino en un proceso contencioso administrativo; iv) Los agravios  denunciados ya fueron expuestos por el impetrante de tutela de manera idéntica en el recurso de revocatoria, los cuales merecieron una respuesta debidamente motivada en el marco de la normativa vigente, evidenciando que en tal fallo, se analizó lo relativo a que la contravención tiene carácter permanente, ya que el sumariado no solamente contravino las disposiciones legales administrativas señaladas en el Auto Inicial de Sumario Administrativo 010/2019, al momento de iniciar la prestación de servicios en YPFB, sino también al continuar en sus funciones; toda vez que, la copia de la libreta de servicio militar serie “A” 801893 y número de matrícula XII-C-501236-00, así como las Declaraciones Juradas presentadas el 2013, 2014, 2016 y 2017, con plena conciencia que era adulterada, respaldaron su permanencia en la entidad por once años, sin cumplir con sus deberes militares; por lo que, no operaba la prescripción, más aún porque existe línea doctrinal que diferencia los delitos instantáneos y permanentes, y este último se produce con una acción que prorroga sus efectos en el tiempo por voluntad de su autor y se prolonga hasta que se abandona la situación antijurídica; verbigracia, el ejercicio de una actividad sin licencia o comunicación previa, el no comunicar a un registro oficial datos obligatorios, entre otros. En el caso, el peticionante de tutela mantuvo el mismo documento hasta el proceso sumario inclusive, lo que fue expuesto en la referida Resolución de Recurso Jerárquico; v) Por disposición legal, la Autoridad Sumariante es la única competente para establecer o no responsabilidad administrativa, así como para determinar si es que opera o no la prescripción; vi) El accionante no justificó la relevancia constitucional de los agravios que denuncia; vii) Con relación a la pretensión del prenombrado, se debe considerar que YPFB se rige por la Ley General del Trabajo; por tal razón, al existir un contrato de trabajo entre el accionante y la entidad, todo reclamo relacionado con la reincorporación y liquidación de beneficios sociales es de competencia de la judicatura laboral; consiguientemente, debe declararse la improcedencia de esta acción de defensa; viii) El impetrante de tutela fue desvinculado de su cargo por una contravención debidamente acreditada y en el marco de un debido proceso, que determinó el incumplimiento del Reglamento Interno de la entidad y su contrato de trabajo; de manera que, tampoco hubo lesión al principio de legalidad; ix) Previa consulta de la situación de todo el personal masculino de la entidad al Ministerio de Defensa, se informó al peticionante de tutela que debía regularizar la observación a su libreta de servicio militar; por tal motivo, lo que no señaló, es que tuvo la posibilidad de realizarla antes del inicio de proceso sumario; y, al no hacerlo incumplió la normativa legal y constitucional; y, x) Pese a que el impetrante de tutela tuvo acceso a toda la prueba de cargo y a presentar sus descargos en el plazo establecido por ley, ya que se encontraba en la misma entidad; empero, recién solicitó fotocopias simples del expediente después de la emisión de la Resolución en primera instancia -se entiende Resolución Final de Proceso Sumario Administrativo 003/2020; por lo que, no puede convalidarse su negligencia a través de esta acción tutelar.

I.2.3.Intervención del tercero interesado

Elvis Natalio Rojas Rodríguez, en audiencia señaló que: a) En el proceso administrativo, juntamente con el impetrante de tutela, aclararon con prueba documental las observaciones a sus libretas de servicio militar, en su caso, las referidas a su segundo nombre, el año de su nacimiento y los datos de su progenitor; de ahí que, acudió inclusive al Órgano Electoral a objeto de recabar certificados, gestionó la rectificación de los errores que contenía su certificado en el Servicio de Registro Cívico (SERECI); así como, inició el trámite para la adquisición de una nueva libreta de servicio militar; b) Se evidenció en su ficha de Kardex, que cuenta con un registro de la libreta de servicio militar; por lo que, adjuntaron prueba detallada de los errores existentes en el mencionado registro y de su correspondiente corrección para la emisión de un “certificado” especial; c) Estuvo en calidad de personal eventual desde 1983, en ese entonces presentó su libreta a YPFB y desde aquel tiempo no tuvo ninguna observación; y, d) Luego de la observación efectuada a sus libretas de servicio militar, la instancia administrativa, no les otorgó permiso para tramitar la corrección de datos, tampoco le dieron posibilidad de ser oído, lo cual les afectó en su condición de trabajador y a su familia.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, por Resolución 0092/2021 de 17 de agosto, cursante de fs. 378 a 382 vta., denegó la tutela impetrada; con base en los siguientes fundamentos: 1) La Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000155, con relación a la prescripción en materia administrativa, señala que el Informe Legal, el Auto Inicial de Sumario Administrativo 010/2019 y el Auto Final de Proceso Sumario Administrativo de 003/2020, son contundentes y explícitos en definir la falta administrativa consistente en la presentación de una libreta de servicio militar presumiblemente falsa, a tiempo de ingresar a prestar sus servicios en YPFB en agosto de 2008; puesto que, luego de la observación efectuada a este documento, se presentó otra documentación de servicio militar; por lo cual, se le inició proceso sumario administrativo interno, el 7 de octubre de 2019; es decir, once años después de haberse cometido el supuesto acto contravencional; empero, no corresponde aplicar lo establecido por el art. 16 del DS 23318-A, que regula este instituto jurídico; toda vez que, la contravención administrativa se mantiene vigente y es permanente, ya que el sumariado no solamente transgredió las disposiciones legales administrativas establecidas en el mencionado Auto Inicial de Sumario Administrativo, sino también porque la libreta de servicio militar con serie A 801893 y matrícula XII-C-50123600, respaldó su permanencia en la entidad; por tal razón, no operaría la prescripción contenida en el citado precepto legal; y, 2) La referida Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000155, se encuentra debidamente  motivada con relación a los agravios identificados por el peticionante de tutela, preservando sus derechos y garantías constitucionales; toda vez que: 2.i) Con relación a que no se observó los hechos que le atribuyen en el Auto Inicial de Sumario Administrativo 010/2019, se constata con base en los elementos de prueba, los argumentos descritos tanto en la Resolución de Recurso Jerárquico PRS 000155, como por la defensa del accionante en sus descargos, que se efectúa una debida fundamentación, además de señalarse que se desarrolló un proceso sumario en el que interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico, lo que da cuenta que no se vulneró el derecho a la defensa; 2.ii) Con respecto a la interpretación y análisis de la prescripción, la referida Resolución de Recurso Jerárquico, interpretó conforme a las facultades que le otorga la ley y se encuentra debidamente motivada, además que no se observa que se haya omitido algún criterio razonable con relación al mismo; y, 2.iii) Se otorgó respuesta sobre el carácter permanente en su fuente laboral cuestionado, así como la comparación por analogía con el derecho penal.

En vía de enmienda, complementación y aclaración, el impetrante de tutela a través de su abogado señaló que el fallo constitucional admite que el hecho calificado como contravención ocurrió el 2008; por lo que, solicitó que se complemente lo concerniente a que si el fundamento desarrollado por la parte accionada, con respecto a la correcta aplicación del art. 16 del DS 23318-A, que regula la prescripción de la contravención, ya que el argumento de que ese mismo documento -libreta de servicio militar- sirvió para permanecer en el cargo, es una mera justificación que carece de pruebas; al igual que la referencia a la actualización de la hoja de vida el 2017, de la cual además se deduciría que también prescribió el acto contravencional.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional confirmó la Resolución 0092/2021, declarando no ha lugar la complementación solicitada; ya que, se expuso claramente que no opera la prescripción al tratarse de una falta de carácter permanente, en razón a que se mantuvo en el cargo con base en una documentación presuntamente falsa, que es la misma interpretación que realizó la parte accionada.