SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0809/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 26 de mayo y 17 de junio, ambos de 2021, cursantes de fs. 3 a 4 y 48 a 55 vta., la parte accionante a través de su representante legal manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Luego de los trámites exigidos por ley, el GAM de La Paz les otorgó licencia de funcionamiento para iniciar una actividad económica denominada Lambo Shisha Lounge, relacionada al servicio de comida, así como de bebidas no alcohólicas y alcohólicas; por lo que, para su funcionamiento procedieron a contratar personal, a quienes la misma entidad municipal les proporcionó carnets sanitarios y de manipulación de alimentos.

No obstante, el 24 de abril de 2021, a horas 00:03, Intendencia del GAM de La Paz, desalojaron su establecimiento comercial por la supuesta infracción a la Ley Municipal 415 de 27 de mayo de 2020, ya que existieron denuncias en su contra de expendio ilegal de bebidas alcohólicas y de que el personal del mismo no contaría con las credenciales de sanidad ni de manipulación de alimentos, suspendiendo sus actividades, pese a que se exhibió los documentos que portaban los trabajadores y la licencia de funcionamiento que autoriza a ALANSERCA S.R.L. a brindar este servicio.

Asimismo, al finalizar la presunta clausura se les solicitó a presentar descargos en la Sub Alcaldía Sur del GAM de La Paz; por lo que, a este fin el 28 de abril de 2021, se presentaron ante Marcos Alejandro Chura Silva, Intendente municipal -ahora accionado-, quien elaboró un acta de compromiso, que concluyó la vía administrativa por conciliación.

Empero, el Sub Alcalde Sur del GAM de La Paz -hoy accionado-, emitió la Resolución Administrativa (RA) Macrodistrital 248/2021 de 14 de mayo, por la cual se dispuso la clausura definitiva de la actividad económica ALANSERCA S.R.L. Lambo Shisha Lounge, argumentando que los descargos presentados, no desvirtuaron las infracciones atribuidas de los arts. 39 y 40 de la Ordenanza Municipal (OM) 634/2011 de fecha 10 de enero de 2012, asimismo aplicó las regulaciones sancionatorias de las Ordenanzas Municipales (OOMM) 178/2006, 490/2009, 227/2010 y 634/2011; de ahí que, sobre esta determinación solicitó enmienda y complementación, que no fue atendida.

En este marco, se desconoció la eficacia del acta de compromiso al que se arribó y su calidad de cosa juzgada, regulada en el art. 949 del Código Civil (CC); asimismo al sancionar sobre un acto conciliado se le realizó un doble procesamiento. Además, que la sanción inicial de suspensión por diez días fue por la supuesta infracción del art. 13 de la Ley Municipal para la Reactivación de Actividades Económicas durante la Emergencia Sanitaria Nacional -Ley Municipal 415 de 27 de mayo de 2020-; empero, el Sub Alcalde accionado, de oficio y sin la debida motivación, aplicó disposiciones de Ordenanzas Municipales que jamás fueron señaladas en el proceso de sanción inicial, limitando así su posibilidad de defensa; de igual modo, no señaló si era o no aplicable lo referido en la citada Ley Municipal. Finalmente, incumplió la garantía del debido proceso ya que nunca se les notificó con la apertura de proceso administrativo. 

Por otro lado, debido a que los recursos de impugnación previstos en sede administrativa -revocatorio y jerárquico- no tienen efecto suspensivo, existe un perjuicio inmediato, inminente e irreparable, pues al clausurar su actividad económica de manera inmediata, se genera el despido de cuatro empleados, así como la pérdida del inmueble y enseres; contraviniendo directamente la protección reforzada de los trabajadores en época de pandemia.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la vulneración al debido proceso como garantía y derecho en su elemento motivación, así como a sus derechos al trabajo, defensa, “…efectividad de la cosa juzgada…” (sic); “…prohibición de doble procesamiento…” (sic) y al principio de legalidad; citando al efecto las disposiciones constitucionales contenidas en los art. 23, 46.I, 115, 117, y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE). 

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia: a) Se deje sin efecto la RA Macrodistrital 248/2021; b) Se mantengan firmes y subsistentes los efectos del Acta de Compromiso 43/2021 de 29 de abril; y, c) Se imponga multas, costos y costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 29 de julio de 2021, según consta el acta cursante de fs. 211 a 220 vta., presentes el peticionante de tutela y la parte accionada, ambos asistidos de sus abogados, se produjeron las siguientes actuaciones:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante en audiencia ratificó de manera íntegra las denuncias contenidas en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando sus fundamentos manifestó que la RA Macrodistrital 248/2021, no observa la norma más favorable ni el principio pro homine, porque aplica Ordenanzas Municipales que prevén la sanción de clausura definitiva cuando la sanción inicial establecida fue de suspensión de diez días.

A la consulta realizada por la Presidente de la Sala Constitucional, relativa a la presentación de algún recurso de impugnación, señaló que solicitó su enmienda y complementación; empero, se presentó la acción de amparo constitucional en observancia del “…principio de levantamiento subsidiario por doctrina de acto irreparable e inmediato…” (sic).

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Iván Vladimir Ávila Pinto, Sub Alcalde Sur del GAM de La Paz, por medio de sus representantes legales, en su informe escrito cursante de fs. 117 a 125 vta. y en audiencia, señaló que: 1) Existe falta de legitimación activa para plantear la acción de amparo constitucional, pues la interposición de la misma se basa en un Testimonio de Poder 465/2021 de 15 de junio, que consigna la representación legal de Mónica Guamán Torrico y Anthony Antranik Samra, por lo que no cumple con lo señalado en la SCP 0189/2018-S4 de 14 de mayo, ya que debió presentar inexcusablemente el acta de constitución de la sociedad, la nómina de socios, su inscripción en el registro de comercio, su personería jurídica y sus reglamentos; además, que se alega la existencia de un acta de compromiso suscrita por Carlos Miguel Villena Heredia en su condición de copropietario y que sin embargo, no es parte de esta acción de defensa; 2) El GAM de La Paz no puede acordar, negociar, transar, sobre actos ilegales y cerrar procesos administrativos sancionatorios mediante actas de compromiso; 3) La acción de amparo constitucional se instituye como instrumento no sustitutivo para dilucidar hechos controvertidos que por su esencia corresponden a una esfera jurídica distinta a la constitucional; 4) La parte peticionante de tutela no menciona que se le notificó en su domicilio procesal con la RA Macrodistrital 287-a/2021 de 4 de junio, que rechaza la solicitud de complementación y enmienda de la RA Macrodistrital 248/2021, debido a que la misma estaba debidamente motivada; por lo que al no interponer recursos administrativos, incurren en la regla de improcedencia por subsidiariedad; 5) La jurisprudencia constitucional hace referencia a la posibilidad de impugnar actos administrativos en sede constitucional; sin embargo, establece que no todo reclamo es susceptible de relevancia y tutela constitucional; como ocurre con el actuar negligente que hubiera incurrido en vencimiento del término previsto por ley; 6) El petitorio se encuentra defectuosamente formulado, ya que el acta de compromiso, que pide se deje subsistente, sí se encuentra vigente, ya que su objeto es independiente de las infracciones cometidas en la actividad económica, así como es irrelevante, ya que aun en el supuesto de concesión de tutela se volverá a emitir un pronunciamiento bajo el mismo alcance y términos, pues se arriba a un compromiso unilateral de cumplimiento de la normativa municipal, por lo que es un exceso señalar que da fin al proceso; 7) Concurre la existencia de sustracción de objeto pues la Ley Municipal 415, regula la situación de pandemia y los controles sanitarios que deben aplicarse en la jurisdicción administrativa; 8) El procedimiento sancionador se basa en la aplicación de la OM 634/2011, que es un texto ordenado de este tipo de normas jurídicas, cuyo objeto, alcance y ámbito de aplicación radica en el expendio de alimentos y bebidas alcohólicas; 9) A partir de una denuncia por línea telefónica se procedió a la inspección del local conforme consta en el formulario e Informe GAMLP/SMDE/IM/ 334/2021 de 26 de abril, elaborado por el Inspector Integral GOE de la Intendencia del GAM de La Paz, en el que se describe la existencia de personas en estado de ebriedad y un consumo excesivo de bebidas alcohólicas entro el local, así como que el personal no colaboró con la inspección ni se exhibió los documentos de descargo, los cuales fueron remitidos a la Unidad de Promoción Económica de la Sub Alcaldía Sur de dicha entidad Edil; 10) El Informe GAMLP/SAS/DGSPE/UPE 26/2021 de 11 de mayo, en atención a la valoración de las pruebas de descargo, recomienda la sanción previstas en los arts. 39, 40 y 51 de la OM 634/2011 de clausura definitiva del local, ya que no se desvirtuó la infracción de prohibición de expendio de bebidas alcohólicas en horarios no permitidos como la media noche para locales con categoría A; por lo que en atención a dicho informe se emitió la RA Macrodistrital 248/2021, posteriormente ALANSERCA S.R.L. fue notificada con este acto administrativo el 24 de mayo de 2021 y presentan solicitud de enmienda y complementación; es decir, tiene pleno conocimiento del mencionado trámite; 11) Los actos administrativos deben ser ejecutados y no hay suspensión alguna; no obstante, según Informe GAMLP/SAS/DGSPE/UPE 46/2021 de 19 de julio, el local continua con el expendio de bebidas alcohólicas, incurriendo en ilegalidades administrativas; 12) Con respecto a la denuncia de supuesto allanamiento, le corresponde al accionante acudir a la vía penal a acreditar este extremo; 13) El único derecho alegado es la defensa, cuya vulneración fue desvirtuada, por el argumento de que no se impugnó la Resolución Administrativa, ya que el impetrante de tutela solicitó la tutela del debido proceso como garantía; asimismo, los principios no son tutelables por el amparo constitucional; 14) No se vulnera la cosa juzgada, pues la Intendencia Municipal no tiene jurisdicción ni competencia para resolver controversias, por lo que debió acudir ante el Sub Alcalde Sur a apelar su determinación; 15) No existió doble procesamiento, pues se dispuso la suspensión de actividades por otra infracción y la RA Macrodistrital 248/2021, se enmarcó en un procedimiento sancionador iniciado por otra infracción; y, 16) Sobre la vulneración al derecho al trabajo, la legitimación activa les corresponde a los trabajadores, no a la empresa con la que tienen una vinculación laboral, que debería hacerse responsable del personal que contrata, en el marco de sus obligaciones.

Luis Esteban Carrasco Tellería, Intendente a.i. del GAM de La Paz, en audiencia a través de su abogado, manifestó que: i) La Intendencia Municipal no tiene tuición para realizar la clausura de una actividad económica ni de poner fin a un proceso técnico administrativo, por lo que simplemente se realizó el precintado, desalojo de personas y suspensión de diez días, conforme señala la Ley Municipal 415, ya que había una aglomeración por demás excesiva e incumplimiento de protocolos de bioseguridad y el horario de funcionamiento en dicha actividad en el marco de la emergencia sanitaria; sin embargo, emergente de la inspección se verificó hechos que trascienden al marco sancionador al ejercer actividades distintas a las autorizadas en la licencia de funcionamiento, impedir el ingreso y no garantizar la seguridad de los servidores públicos del GAM de La Paz, negando la cooperación y acceso oportuno e inmediato; por tal razón, se remite antecedentes a la Sub Alcaldía Sur para que procedan a realizar el proceso técnico administrativo y emitan la resolución correspondiente conforme a derecho; ii) La Intendencia Municipal no forma parte del proceso sancionador, además el acta de compromiso suscrito con el entonces Intendente Municipal no exime al responsable del local de responsabilidad y sanción, ni menos tiene un carácter conciliatorio y transaccional sino únicamente preventivo sobre el comportamiento de los responsables de dicha actividad económica y exhorta a los propietarios a cumplir la norma municipal vigente; y, iii) En ningún momento la Intendencia Municipal convocó a los representantes de esta actividad económica para que acudan a esta dependencia a suscribir un acta y lo hacen un día después de haberse vencido el plazo, comprometiéndose de forma unilateral a cumplir el horario además de permitir el ingreso a servidores públicos, ya que en la inspección fueron agredidos física y verbalmente.

Asimismo, a la consulta del Vocal Constitucional sobre la existencia de clausura definitiva de actividades o suspensión de actividades, el abogado del Sub Alcalde accionado, manifestó que está vigente la clausura definitiva; no obstante, dicha determinación no fue acatada.

Por otro lado, con referencia a la inspección realizada y acta de compromiso suscrita, la parte accionada mencionó que los servidores públicos de la Intendencia Municipal es un ente de control y no jurisdiccional, por lo que, representa un compromiso unilateral sobre las actuaciones suscitadas en el verificativo y control suscritos con ésta dependencia que busca obtener un medio de solución a los conflictos que se suscitan al realizar esta actividad y que además no fue tomada en cuenta debido a que se la suscribió fuera del plazo para presentar descargos y no fue puesta a conocimiento del Sub Alcalde Sur.

I.2.3.  Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 201/2021 de 17 de agosto, cursante de fs. 235 a 237 vta., denegó la tutela impetrada; bajo los siguientes fundamentos: a) Al haberse identificado como acto lesivo la RA Macrodistrital 248/2021, se debe observar lo previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo concordante con lo dispuesto en el art. 56.I y II del Reglamento Municipal para Establecimientos de Expendio de Alimentos y/o Bebidas Alcohólicas, que prevén los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación; por lo que concurre una subregla de subsidiariedad, ya que las autoridades administrativas no tuvieron la posibilidad de pronunciarse sobre un recurso que podía plantearse en el plazo legal; y, b) La parte peticionante de tutela pretende justificar una excepción al principio de subsidiariedad alegando que esta Resolución representaría una vía de hecho que produjo un daño irreparable; sin embargo, la doctrina únicamente reconoce la posibilidad de que una actuación administrativa pueda constituirse como medida de hecho cuando se produjo sin competencia y una segunda posibilidad se presenta, cuando la actuación administrativa se desarrolla prescindiendo de las reglas del procedimiento legalmente establecido por ley o se lesionen derechos y garantías constitucionales, supuestos que no fueron acreditados en el presente caso.