SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0809/2022-S3

Los accionante a través de su representante legal denuncian que los servidores públicos accionados vulneraron el debido proceso como garantía y derecho en su elemento motivación, así como a sus derechos al trabajo, defensa, “…efectividad de la cosa juzgada…” (sic); “…prohibición de doble procesamiento…” (sic) y al principio de legalidad; toda vez que: 1) Al disponerse la clausura definitiva de su establecimiento comercial, a través de la RA Macrodistrital 248/2021, se incurrió en un doble procesamiento y desconoció la calidad de cosa juzgada del acta de compromiso suscrito con el Intendente del GAM de La Paz; y, 2) De oficio y sin la debida motivación, se aplicó en la citada Resolución, disposiciones de Ordenanzas Municipales que jamás fueron señaladas en el proceso de sanción inicial que mencionó la supuesta infracción del art. 13 de la Ley Municipal 415, sin mencionar si era o no aplicable la citada Ley; y, 3) No se les notificó con la apertura del proceso administrativo sancionador iniciado en su contra.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el principio de subsidiariedad como causal reglada de improcedencia de la acción de amparo constitucional

Al respecto, la SCP 0178/2020-S3 de 13 de julio, sostuvo que: «La SCP 0057/2014 de 20 de octubre, estableció que: “El art. 128 de la Norma Suprema, estableció la acción de amparo constitucional como un medio de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley; por su parte, reconociendo el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, el art. 129.I, señaló que: '…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'; en ese contexto, el art. 53.3 del CPCo, ha previsto respecto a los presupuestos de improcedencia de esta acción, que ésta no procede contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno; precepto normativo que, de manera expresa prevé el principio subsidiario de la acción de amparo constitucional, entendido éste como la utilización previa de todos los medios y recursos previstos en el ordenamiento jurídico; es decir, que 'no podrá ser interpuesto mientras (…) no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso, cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo del legitimado pasivo; así lo ha entendido este Tribunal en su amplia jurisprudencia' (SC 0492/2003-R de 15 de abril); lo que significa que la parte que considere lesionados sus derechos y garantías constitucionales, debe utilizar cuanto medio idóneo e inmediato previsto en la vía administrativa o judicial se tenga, antes de acudir a esta jurisdicción constitucional, o ante la autoridad que de acuerdo a la naturaleza de los actos u omisiones ilegales e indebidos pueda proporcionar protección inmediata, y una vez agotados dichos medios y no obstante mantenerse subsistente la amenaza, restricción o supresión, recién queda expedita la vía constitucional para la protección de los derechos desconocidos, ya sea cesando la amenaza, restricción o supresión y/o restableciéndolos, y así reparar o reponer las deficiencias de la vía ordinaria, entendimiento que fue reiterado por la jurisprudencia constitucional (SSCC 635/2003-R, 1343/2004-R, 1781/2010-R, 1226/2011-R, entre otras).

Del desarrollo de dicho entendimiento jurisprudencial, el anterior Tribunal Constitucional estableció subreglas al principio de subsidiariedad al señalar que el amparo constitucional será improcedente cuando: '1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución' (SC 1337/2003-R de 15 de septiembre)”» (las negrillas son nuestras).

III.2.  Sobre la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional

Sobre este tópico la SCP 0319/2018-S1 de 16 de julio, manifestó: «El art. 128 de la CPE, establece que: “…La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva…” En ese sentido, quien se constituye en sujeto pasivo es la persona natural o jurídica que incurrió en el acto u omisión ilegal o indebida, adquiriendo la capacidad jurídica para ser parte demandada. Consiguientemente, esta acción de defensa debe dirigirse necesaria e inexcusablemente contra la autoridad o persona particular que hubiera cometido el acto o incurrido en la omisión que se denuncian como ilegales o indebidos y que vulneran derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Al respecto, la SCP 0106/2013 de 23 de enero señaló que: “La legitimación pasiva, es la capacidad jurídica reconocida a un servidor público, autoridad o persona particular, que presuntamente realizó un hecho ilegal o indebido, a efecto que pueda asumir defensa o responder por sus actos los cuales provocaron la restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales, consiguientemente, contra quien se dirige la acción.

En ese contexto, el Tribunal Constitucional Plurinacional, ha ratificado el entendimiento del anterior Tribunal en cuanto a la legitimación pasiva mediante la SCP 0123/2012 de 2 de mayo, refiriendo: “…ante la vulneración de derechos y garantías debe interponerse la acción tanto contra el servidor público, persona individual o colectiva que cometió la vulneración que se alega, así como contra la que tiene facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto; en ese entendido, la SC 0639/2010-R de 19 de julio, que hizo referencia a su vez a la SC 1445/2004-R de 7 de septiembre, manifestó que la acción de amparo constitucional debe dirigirse: ‘...no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió’.

De esa manera, la legitimación pasiva no sólo la adquiere la persona que cometió el acto ilegal y contra quien debe dirigirse la acción, a efecto que pueda responder por los supuestos actos ilegales atribuidos en su contra, sino que también en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales devengan de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recae también sobre el Juez, Tribunal u órgano que asumió la decisión y es quien además podrá modificar la supuesta vulneración…”.

Consiguientemente, la jurisprudencia emitida por el anterior Tribunal, fue asumida por este Tribunal Constitucional Plurinacional, señalando que la legitimación pasiva es la calidad que: “…se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción…” (SC 1349/2001-R de 20 de diciembre).

Bajo ese mismo entendimiento, este Tribunal a través de la SCP 0107/2012 de 23 de abril, señaló: “Entonces, la legitimación pasiva es la capacidad jurídica otorgada al particular, autoridad o servidor público, a efectos de que pueda responder por los supuestos actos ilegales endilgados en su contra; y en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales sean cometidos dentro de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recaerá sobre el juez, tribunal u órgano que asumió la decisión, no obstante hubiera hecho dejación del cargo, así como contra la nueva autoridad que ejerce el mismo…”».

III.3. Análisis del caso concreto

En la problemática jurídica planteada, la parte impetrante de tutela denuncia que el Sub Alcalde Sur y el Intendente, ambos del GAM de La Paz -ahora accionados- vulneraron el debido proceso como garantía y derecho en su elemento motivación, así como a sus derechos al trabajo, defensa, “…efectividad de la cosa juzgada…” (sic); “…prohibición de doble procesamiento…” (sic) y al principio de legalidad; toda vez que: i) A través de la RA Macrodistrital 248/2021 de 14 de mayo, que dispuso la clausura definitiva de su establecimiento comercial, se incurrió en un doble procesamiento y desconoció la calidad de cosa juzgada del acta de compromiso suscrito con el Intendente municipal; así como, de oficio y sin la debida motivación, se aplicó en la citada Resolución, disposiciones de Ordenanzas Municipales que jamás fueron señaladas en el proceso de sanción inicial que mencionó la supuesta infracción del art. 13 de la Ley Municipal 415, sin mencionar si era o no aplicable la citada Ley; y, ii) No les notificó con la apertura del proceso administrativo sancionador iniciado en su contra.

Identificado así el objeto procesal, se pasará a analizar la actuación de los accionados, conforme a los puntos denunciados en esta acción tutelar:

III.3.1.   Con relación al acto lesivo atribuido al Sub Alcalde accionado

Sobre el acto lesivo atribuido a este servidor público, conviene precisar que del formulario 20233 de inspección y control de establecimiento de expendio y consumo de alimentos e informe GAMLP/SMDE/IM 334/2021 de 26 de abril, se evidenció que aproximadamente a horas 00:03 del 24 del mismo mes y año, servidores públicos dependientes de la Intendencia del GAM de La Paz, realizaron una inspección y control al establecimiento comercial denominado ALANSERCA S.R.L. Lambo Shisha Lounge,  en el que verificaron que, no obstante, de contar dicho establecimiento comercial con licencia de funcionamiento con categoría A, que les autorizaba a la comercialización de alimentos, desarrollaban el expendio de bebidas alcohólicas; asimismo, en la inspección se estableció que su personal no contaba con carnet de manipulador de alimentos vigente; por lo que, se les instó a presentar sus descargos en la Sub Alcaldía Sur de dicha entidad Edil, hasta el miércoles 28 de igual mes y año “OF. UPE”, concluyendo dicha intervención con el desalojo y precintado del negocio comercial, por suspensión de actividades (Conclusiones II.1, II.2 y II.3)

Posteriormente, en base al formulario 20233 de inspección y control de establecimiento de expendio y consumo de alimentos e Informe GAMLP/SMDE/IM 334/2021, la Fiscal de Actividades Económicas dependiente de la Jefatura de la Unidad de Promoción Económica del GAM de La Paz, dirigió un Informe GAMLP/SAS/DGSPE/UPE 26/2021 de 11 de mayo al Sub Alcalde Sur de dicha entidad Edil, en el que concluye que ALANSERCA S.R.L. Lambo Shisha Lounge, infringió lo dispuesto en los arts. 39 y 40 de la OM 634/2011; en tal sentido, de acuerdo a lo establecido en el art. 51 de la referida Ordenanza Municipal, correspondería la sanción de clausura definitiva para el establecimiento (Conclusión II.4).

Por lo que, el Sub Alcalde accionado, emitió la RA Macrodistrital 248/2021, disponiendo la clausura definitiva de la actividad económica ALANSERCA S.R.L. Lambo Shisha Lounge, por contravenir a la normativa vigente que regula esta actividad; (Conclusión II.5); determinación que los peticionantes de tutela, acusan como lesiva a sus derechos constitucionales.

En este marco, corresponde referirnos previamente a si la presente acción tutelar supera la causal de improcedencia reglada referida al principio de subsidiariedad, cuya concurrencia fue aludida por los representantes del Sub Alcalde accionado, en su informe escrito como en audiencia de consideración de ésta acción de defensa, pues en caso de advertirse la misma, se excluiría la posibilidad de ingresar al análisis de fondo del problema jurídico planteado.

En tal sentido, se evidencia que luego de notificada la citada RA Macrodistrital 248/2021, el 14 de mayo, en instalaciones de ALANSERCA S.R.L. Lambo Shisha Lounge (Conclusión II.5), Mario Cueto Torrez en su condición de representante legal de dicha Sociedad, solicitó el 25 del mismo mes y año, únicamente complementación y enmienda a la mencionada Resolución (Conclusión II.6); emitiéndose en respuesta a esta solicitud, la RA Macrodistrital 287-a/2021 de 4 de junio, que constituiría la última actuación administrativa sobre esta cuestión; por lo que, el Sub Alcalde accionado resolvió rechazar la complementación y enmienda requerida, argumentando que la Resolución en cuestión, no presenta contradicciones y ambigüedades (Conclusión II.7).

         En este marco, se debe establecer que en aplicación al principio de subsidiariedad desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de amparo constitucional no procede contra resoluciones administrativas que puedan ser modificadas o suprimidas por cualquier recurso de impugnación previsto en el ordenamiento jurídico; pues (…) la parte que considere lesionados sus derechos y garantías constitucionales, debe utilizar cuanto medio idóneo e inmediato previsto en la vía administrativa o judicial se tenga, antes de acudir a esta jurisdicción constitucional, o ante la autoridad que de acuerdo a la naturaleza de los actos u omisiones ilegales e indebidos pueda proporcionar protección inmediata, y una vez agotados dichos medios y no obstante mantenerse subsistente la amenaza, restricción o supresión, recién queda expedita la vía constitucional para la protección de los derechos desconocidos (…).

Por lo que, subsumiendo el caso concreto a esta subregla de improcedencia por subsidiariedad desarrollada en el citado Fundamento Jurídico, se concluye que no es posible ingresar al examen y análisis de fondo de la problemática jurídica planteada; toda vez que, la autoridad administrativa no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre los agravios denunciados o revisar la determinación denunciada de ilegal y corregir en su caso las supuestas anomalías advertidas; debido a que la parte accionante no utilizó medios recursivos en el plazo legal establecido para el restablecimiento de sus derechos aparentemente conculcados, sea a través de los recursos de revocatoria y en última instancia jerárquico previstos en el art. 56.I y II de la OM 634/2011, sino que erradamente acudió de manera directa a ésta jurisdicción constitucional, como si se tratase de una instancia sustitutiva a la vía administrativa.

Ahora bien, a pesar que, desde el planteamiento de esta acción de defensa, los impetrantes de tutela asintieron no haber impugnado la RA Macrodistrital 248/2021, que identifican como lesiva a sus derechos, justificando dicha omisión con el supuesto perjuicio inminente e irreparable que devendría de la ejecución inmediata de la clausura definitiva dispuesta en la Resolución cuestionada, que se traduce en el despido de cuatro empleados dependientes del establecimiento comercial, así como la pérdida del inmueble y enseres.

No obstante, la simple enunciación de daño inminente e irreparable, no motiva a este Tribunal a conceder directamente la  tutela, ya que no se genera convicción suficiente de su existencia; puesto que al margen de que el representante legal de los peticionantes de tutela no haya acompañado ningún elemento de prueba alguno que acredite esta situación; traducida -a criterio de los prenombrados- en la pérdida de sus bienes muebles e inmuebles y empleo de los trabajadores; se puede inferir del Informe GAMLP/SAS/DGSPE/UPE 46/2021 de 19 de julio,  dirigido por la Fiscal de Actividades Económicas dependiente de la Jefatura de la Unidad de Promoción Económica del GAM de La Paz, al Sub Alcalde Sur de dicha entidad Edil, que la actividad económica ALANSERCA S.R.L. Lambo Shisha Lounge se encontraba al 15 de igual mes y año, todavía en funcionamiento (Conclusión II.8); de lo que se deduciría que la ejecución de esta Resolución no tuvo en ese lapso eficacia, ya que este negocio comercial continuó prestando servicios; lo cual desvirtúa la existencia de inminencia de un daño irremediable e irreparable que excepcionalmente permitiría superar la causal de improcedencia por subsidiariedad. Por lo expuesto, corresponde denegar la tutela con respecto al acto lesivo cuya consumación se atribuye a esta autoridad municipal, sin ingresar a su análisis de fondo.

Resuelto así el problema jurídico planteado, es menester aclarar adicionalmente que si bien dentro de la atribución establecida en los arts. 30.I.1 y 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), este Tribunal debe verificar la capacidad procesal para accionar de los sujetos procesales, entre ellas la legitimación activa del representante legal de la parte accionante, cuestionada por los servidores públicos accionados, tanto para reclamar la protección reforzada de los empleados del local comercial, como para plantear por sí mismo la acción tutelar.

Sin embargo, en el marco de una interpretación previsora sobre los efectos y consecuencias de las decisiones asumidas por este Tribunal, así como lo dispuesto en el art. 3.6 del CPCo, que instituye una directriz para la impartición de justicia constitucional, referente a que el proceso constitucional debe reunir la mayor actividad procesal en el menor número de actos posibles; se consideró que, en el supuesto de un eventual incumplimiento de la legitimación activa como requisito de admisibilidad, la subsanación a cumplirse conllevaría un posible reingreso de la causa con objeto de su sustanciación; empero, al concurrir en el caso una causal de improcedencia reglada de la acción tutelar -conforme se analizó precedentemente- de cualquier modo limitaría a esta jurisdicción a ingresar al análisis de fondo del acto lesivo denunciado en este acápite.

Por tal razón, sopesando las consecuencias emergentes a futuro y a fin de evitar, en el caso, la exigencia del cumplimiento de requisitos formales que finalmente se encaminarían al mismo resultado y más aun dilaciones en la tramitación del proceso constitucional, este Tribunal optó por considerar la causal de improcedencia como argumento para la denegatoria, conforme a los fundamentos jurídicos desarrollados.

III.3.2.   Respecto a la actuación del Intendente Municipal coaccionado

Ahora bien, todos los antecedentes descritos resultan relevantes a tiempo de determinar la participación del Intendente Municipal coaccionado en el acto lesivo denunciado, que se traduce esencialmente en el pronunciamiento de la RA Macrodistrital 248/2021 que dispone la clausura definitiva del establecimiento de propiedad de los impetrantes de tutela.

En ese contexto, considerando que la legitimación pasiva como condición de admisibilidad es la capacidad jurídica, en el caso, que tiene el Intendente del GAM de La Paz, para responder por los supuestos actos u omisiones ilegales o indebidos endilgados en su contra de los cuales derivó la vulneración de derechos y garantías constitucionales; se advierte que dicho servidor público carece de legitimación para ser accionado; toda vez que la RA Macrodistrital 248/2021, denunciada como lesiva a los derechos de los peticionantes de tutela, fue pronunciada por otra autoridad; dicho de otro modo, no existe coincidencia entre el acto que causó la presunta violación a los derechos y el servidor público que asumió esta determinación.

Consecuentemente, dadas las particularidades presentadas con relación a los actos lesivos denunciados corresponde denegar la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de las cuestiones planteadas.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de forma correcta.