SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0894/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 3 de agosto de 2021, cursante de fs. 38 a 58 vta; el accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho.

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del Departamento de Cochabamba, mediante contrato de Consultoría C.M.R.- 706/17 de 26 de julio de 2017, para desempeñar funciones de Guardia Municipal XLIX-CONTROL calle Cochabamba Central de la ciudad de Cochabamba; posteriormente, continuó trabajando mediante contrato 40/2019, en el cargo de Personal de apoyo III-Guardia Municipal, del 12 de febrero al 31 de diciembre de ese año, suscribiendo nuevo contrato eventual dependiente de la Dirección de Intendencia Municipal 25/2020 de 12 de enero, en el cargo de Personal Apoyo IV- Guardia Municipal del 8 de enero al 31 de diciembre.

Añadió que el 13 de julio de 2020, se hizo conocer un instructivo de la Dirección de Intendencia Quillacollo del referido ente municipal emitido por Alfredo Guzmán Cartagena, ex Director, en la cual se instruyó de forma expresa que todo el personal de la Dirección de intendencia y banda Municipal, por la naturaleza de sus funciones, la jornada laboral era de lunes a viernes en los respectivos turnos y horarios durante el tiempo que dure la cuarentena, mismo que se mantuvo vigente aun después de la fecha de vencimiento del contrato de dicha gestión; es decir, pese a la finalización de su contrato, continuó trabajando de manera cotidiana, frecuente y normal; por lo que, a decir del accionante se generó la tácita reconducción de la relación laboral.

Finalmente, argumentó que el 2 de enero de 2021, fue llamado por “Nelson Cortez”, entonces Intendente de la indicada institución edil, quien le dijo de forma verbal que continúe trabajando como Encargado de los Guardias Municipales, apoyando en los operativos; tareas que cumplió hasta el 7 de febrero del mismo año; toda vez que, Juan Alfonzo Berzaín Rodríguez (nuevo Intendente Municipal), le comunicó que sin contrato no podía continuar trabajando y que para el tema de pagos de sueldo de enero y siete días de febrero, se hubiera comunicado con el anterior Jefe; por lo que, él fue quien lo hizo trabajar, materializándose de esa forma un despido intempestivo, injustificado e ilegal sin causal alguna establecida en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT); motivo por el que acudió ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, instancia que emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA 074/2021 de 26 de abril, misma que la parte demandada se negó a cumplir, planteando el 30 de igual mes y año recurso de revocatoria contra dicha disposición, que fue resuelto por Resolución Administrativa (R.A.) 158/2021 de 25 de mayo, mediante la cual se confirmó totalmente la referida Conminatoria, en la que se dispuso, su restitución laboral, en el mismo cargo que venía desempeñando sus funciones, más el pago de sus salarios devengados, restituyéndosele cuanto antes su seguro a corto y largo plazo y demás derechos que le corresponda, a la fecha de su reincorporación, sea en el plazo de tres días hábiles a partir de su notificación con dicha conminatoria, conforme determina el Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010, prohibiéndose toda clase de acoso laboral y discriminación en su contra; sin embargo, la disposición de reincorporación no fue acatada.

El mencionado incumplimiento a la citada conminatoria se evidenció por Informe MTEPS-JDT CO-EVM-1281-INF/19 de 21 de igual mes y año; en el cual, el Inspector de Trabajo de la precitada Jefatura, concluyó que no se dio cumplimiento a la mencionada conminatoria de reincorporación laboral, no obstante que, conforme a la normativa legal pertinente al respecto, las conminatorias emanadas por las Jefaturas de Trabajo, son de cumplimiento obligatorio y ante su incumplimiento, se puede acudir tanto a instancias jurisdiccionales o constitucionales para la restitución efectiva de los derechos vulnerados.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela, alegó lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y continuidad laboral, citando al efecto los arts. 46. I y II y, 48. de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia, se ordene el cumplimiento íntegro de la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA 074/2021, consistente en la reincorporación o restitución inmediata del solicitante de tutela a su fuente laboral, con el mismo ítem y nivel salarial, reconocimiento de sueldos devengados y demás derechos que le fueron privados a partir de su ilegal despido.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 17 de agosto 2021, según consta en el acta cursante de fs. 243 a 245, presentes el accionante asistido por su abogado y la parte demandada; y, ausente el representante de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación de la acción

El impetrante de tutela, a través de su abogado en audiencia, ratificó de forma íntegra su demanda de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la parte demandada

Héctor Cartagena Chacón, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, mediante informe presentado el 16 de agosto de 2021, cursante a fs. 238 a 241 vta., y su intervención en audiencia manifestó que: a) El accionante contaba con dos contratos eventuales como Personal de apoyo-Guardia Municipal, mismos que corresponden a 2019, percibiendo un salario de Bs3 386.- (tres mil trescientos ochenta y seis bolivianos) y en 2020, recibiendo un sueldo de Bs2 500.- (dos mil quinientos bolivianos); siendo que alegó que fue contratado para ejercer tareas propias; empero, la RA 650, aclaró que las referidas tareas propias son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, lo cual no sucede en el indicado ente Municipal; siendo que, los gendarmes no generan ingresos ni es una actividad principal de la institución, siendo que esa partida presupuestaria la administra la Dirección de Recaudaciones; b) El impetrante de tutela alegó haber sido contratado de manera verbal, lo cual no sucede en las instituciones Públicas; puesto que, son fiscalizadas por el Concejo Municipal y la Contraloría General del Estado, que regulan la modalidad de trabajo y el marcado de asistencia a través de un reloj biométrico, y según informe de 30 de abril de 2021, labrado por la Encargada de Planillas de asistencia de dicha institución, se tiene que el solicitante de tutela no se encontraba registrado en el biométrico; c) El trabajador fue contratado de manera eventual, modalidad que, según Ley 425 de 18 de octubre de 2013, fue eliminada por falta de presupuesto mediante DS 4225 de 24 de abril de 2020; por lo que, no hay manera de reincorporar al funcionario a su fuente laboral, de donde se concluye que las determinaciones asumidas, no fueron adoptada solo por parte de la institución, sino a través del Gobierno Central; d) En base a todo lo expuesto y la valoración de la prueba e informes, no correspondía la reincorporación del trabajador; ya que, no existieron tres contratos sucesivos o continuos, no siendo contrataciones en tareas propias ni recurrentes para haber sido considerado trabajador indefinido o de planta; e) Considerando que se hizo un análisis legal de la situación del accionante como si se tratara de un trabajador sujeto a la LGT, en virtud a la promulgación de la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, que modificó a la Ley 321, que tiene por objeto la ampliación en cuanto a la aplicación de dicha norma respecto a los Gobiernos Municipales que cuenten con 11 concejalas o Concejales, como en el referido ente municipal; empero, para la aplicación de la Ley 1156 que fue la que invocó el trabajador, existe un proceso de transición de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 a la LGT, para ciertos trabajadores que se encuentran en el nivel técnico de la escala salarial y que ahora se encuentran inmerso en la referida LGT; f) La Ley 1156 menciona que no es retroactiva, entrando en vigencia el 12 de marzo de 2019 y según la denuncia del trabajador, no se encontraba bajo el amparo de la LGT, siendo de esa manera que la ley invocada como fundamento para su reincorporación prevé un régimen de transitoriedad; es decir, que el referido ente municipal estaba dentro del plazo para dicha transición; por ello, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, conoce plenamente que los trabajadores de los Gobiernos Municipales no comprendidos en la Ley 321, siguen estando sujetos a la Ley 2027; g) Dentro de la Norma interna del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, no existe la categorización ni definición de los trabajadores asalariados permanentes que realizan trabajos operativos, manuales y administrativos; toda vez que, dicha Institución edil, es la que tiene la posibilidad de realizar una adecuación de su funcionamiento, siendo definidos en su escala salarial, en su reglamento interno o uno específico y considerado en el respectivo manual de funciones; h) Se omitió y vulneró el régimen y la disposición Transitoria Única establecida en la Ley 1156, que determina un proceso de adecuación y provisiones para la aplicación y efecto de la misma, estando en una etapa de transición, siendo que dicha norma no es retroactiva, entrando en vigencia en marzo de 2019; por lo que, la restitución del impetrante de tutela no resulta procedente; y, i) La Conminatoria de reincorporación observada no hizo ninguna alusión a la solicitud de declinatoria de competencia que fue reclamada por la parte ahora demandada ni tampoco respecto a la documentación presentada como respaldo.

En audiencia, a través de su representante legal, se ratificó en el informe presentado precedentemente, argumentando que: 1) La parte demandada se presentó a la referida audiencia por la denuncia del impetrante de tutela por reincorporación a su fuente laboral, con el objeto de aclarar la relación laboral que existía con éste; toda vez que se garantiza el derecho al debido proceso y a la defensa en el art. 115.II de la CPE, y el principio de verdad material previsto en el art. 4 inc. d) de la Ley 2341, siendo regidos por la Norma Suprema y las Leyes 482, 2027, 1178, DS 26115, LGT y demás normas conexas; 2) Según el file del solicitante de tutela, este se encontraba bajo contratación como personal eventual; por lo tanto no gozaba de estabilidad laboral; sin embargo, la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA 074/2021, considerando lo establecido en el procedimiento y la RA 868/2009 (Procedimiento en caso de retiros por causas no contempladas en el art, 16 de la LGT), condenando a dicha institución a una reincorporación ilegal; puesto que, se valoró el retiro del accionante como un despido injustificado en el cual no hubo concurrencia de la misma Resolución de contrato de los empleados, en merito a lo establecido en el art. 233 de la CPE, existiendo diferencias entre los Servidores Públicos; 3) El Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, señala que a falta de estipulación escrita, se presume que el contrato es por tiempo indefinido, salvo prueba en contrario; así, en el presente caso se cuenta con dos contrataciones a plazo fijo no existiendo el tercero; de igual forma, se alude que se trataría que el trabajo desempeñado correspondería a tareas propias de la referida institución; sin embargo, la modalidad de contratación del ahora impetrante de tutela fue como personal de apoyo y según informe de planillas de asistencia, dicho funcionario no está registrado en el reloj biométrico; 4) La Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, no consideró la prueba presentada de que el funcionario ni fue contratado bajo la modalidad de Ítem, más al contrario estaba sujeto a una contratación eventual que, según Ley 425 y 426 de 2021, las contrataciones eventuales fueron eliminadas por falta presupuestaria aprobado por DS 4225, siendo que todas las Instituciones Públicas hicieron sus ajustes económicos; 5) En base a la valoración de la prueba, no correspondía la reincorporación del hoy solicitante de tutela; ya que, de acuerdo a los argumentos expuestos en el informe y lo expresado en audiencia ante la jurisdicción administrativa laboral, se pudo advertir que la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, al haber conminado al referido ente municipal a la restitución laboral del trabajador, omitió y vulneró el régimen y la disposición transitoria única, establecida en la Ley 1156, que determinó un proceso de adecuación y previsión para la aplicación y efecto de la misma; 6) La conminatoria de reincorporación observada no hizo alusión a la petición de declinatoria de competencia argumentada por la indicada entidad municipal ni tampoco a la documentación señalada, verificándose de esa manera la imparcialidad existente con flagrante violación al derecho a la defensa; toda vez que, se demoró en dar respuesta a la solicitud de declinatoria de competencia presentada; y, 7) La conminatoria de reincorporación se encuentra viciada de nulidad tanto de forma y de fondo, por la falta de fundamentos, causa y objeto, acordes a la realidad, siendo evidente la violación al debido proceso, al disponer una reincorporación en contravención a la normativa vigente; más si, conforme se estableció el ex trabajador no gozaba de estabilidad laboral al corresponder su contratación a una de modalidad eventual, por lo que sus derechos fundamentales no fueron vulnerados.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución 91/2021 de 17 de agosto, cursante de fs. 246 a 250; concedió la tutela solicitada, disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, representado legalmente por Héctor Cartagena Chacón, dé cumplimiento en su integridad a la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA 074/2021, emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo del citado departamento; ello con base en los siguientes fundamentos: i) El accionante refirió que fue contratado desde 2017 a través de reiterados contratos a plazo fijo por las gestiones 2018, 2019 y 2020 hasta el 31 de diciembre y a pesar del cumplimiento del mismo, continuó prestando sus servicios, motivo por el cual, a decir del impetrante de tutela, se generó la tácita reconducción de la relación laboral, dado que el 2 de enero de 2021, el entonces intendente Municipal del mencionado ente edil, le manifestó que continuara cumpliendo sus funciones como encargado de los Guardias Municipales; sin embargo, el 7 de febrero de igual y año, por orden del nuevo intendente, le comunicaron que sin contrato no podía seguir trabajando, siendo despedido injustificada e intempestivamente de su fuente laboral; ii) El 14 de diciembre –siendo lo correcto el 14 de enero– acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, señalándose audiencia para el 12 de febrero del mismo año, posteriormente se emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA 074/2021, disponiéndose la reincorporación del ahora solicitante de tutela, siendo que la misma no fue cumplida por la parte demandada, pese a su legal notificación, emitiéndose informe MTEPS-JDT-CO-LLTH-1431-INF/21 de 7 de junio de 2021, mismo que evidencia que no se procedió a su reincorporación; iii) Conforme los antecedentes procesales y documentales adjuntos, se pudo advertir que la parte accionante agotó la vía administrativa, previamente a acudir a la instancia constitucional, no siendo viable realizar un análisis de los fundamentos que motivaron la emisión de la referida conminatoria; por lo que, en función a la documentación adjunta, solo corresponde establecer si la misma fue cumplida o no por la parte demandada; iv) La citada conminatoria, en su considerando segundo, realizó un análisis de los hechos y fundamentó de manera clara las razones por las cuales consideró ilegal el despido del ahora accionante y en consecuencia se acreditó la vulneración de uno de los principios esenciales consagrado en la Constitución Política del Estado y en las normas laborales, como la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, además de la dignidad e integridad que tiene toda persona que fue objeto de despido sin causa legal justificada, criterio plenamente respaldado por la Sentencia Constitucional 0035/2007; v) Al no advertirse la existencia de una causa justificada para la desvinculación laboral del impetrante de tutela, se resolvió conminar al indicado ente Municipal, para que a través de su representante legal proceda a su reincorporación laboral; toda vez que, conforme lo certificó el inspector del trabajo, se pudo advertir que éste no fue reincorporado a su fuente laboral, tal como se dispuso en la Conminatoria MTEPS-JDT CO-SMHA 074/2021, misma que fue objeto de impugnación mediante Recurso de Revocatoria de 30 de abril de igual año, que fue resuelto mediante RA 0158/2021, que la confirmó; vi) Dichas actuaciones contravienen lo establecido en la citada Sentencia Constitucional Plurinacional que señala “…la reincorporación dispuesta por la autoridad administrativa mediante resolución expresa dictada por las Jefaturas Departamentales del Trabajo, debe ser cumplida sin excusa ni demora alguna por el empleador, dada la protección que merece el derecho al trabajo por parte del estado y en observancia de los Principios de continuidad y estabilidad de la relación laboral, por ello una trabajadora o trabajador podrán acudir ante las Jefaturas Departamentales del Trabajo a fin de que éstas dispongan en caso de retiro injustificado e intempestivos su reincorporación mediante conminatoria que deberá ser cumplida por el empleador en el plazo dispuesto por las mismas, caso contrario el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, sin perjuicio de la impugnación que pueda realizar el empleador sea en la vía Administrativa o Judicial para su eventual revisión posterior”; y, vii) Resulta ser de aplicación del estándar más alto de protección y la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; por lo que, ante el incumplimiento a dicha conminatoria, la indicada institución municipal vulneró el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral del solicitante de tutela.