SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0661/2022-S1
Fecha: 18-Jul-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante, denuncia la lesión del derecho a la petición; toda vez que, en su condición de Médico de Guardia del Seguro Social Universitario de Potosí, con la finalidad de poder ejercer sus derechos, en reiteradas oportunidades presentó solicitudes dirigidas a: a) Gerencia del Seguro Social Universitario, consistentes en: a.1) Memorial de 14 de mayo de 2021 con suma “Solicito se conmine se emita resolución”; a.2) Nota de 11 de mayo de 2021 con Ref. “Solicitud”; a.3) Nota de 25 de mayo de 2021 con Ref. “Solicitud”; a.4) Memorial de 2 de junio de 2021 con suma “Solicito respuesta a las distintas solicitudes”; y, a.5) Nota de 3 de agosto de 2021 con Ref. “Reitero decisión de cumplimiento de funciones”; y, b) A la Jefatura Médica consistentes en: b.i) Memorial de 16 de marzo de 2021 con la suma “IMPUGNO MEMORÁNDUM MANIFIESTO NO ACEPTO LA DECISIÓN”; b.ii) Nota de 5 de abril de 2021 con Ref. “SOLICITUD”; b.iii) Nota de 24 de mayo de 2021 con la Ref. “SOLICITUD”; b.iv) Nota de 21 de julio de 2021 con Ref. “SOLICITO INFORME Y ACLARACIÓN”; y, b.v) Nota de 9 de agosto de 2021 con Ref. “SOLICITO INFORME MÉDICO”; quienes no emitieron respuesta alguna desde marzo hasta el 9 de agosto del referido año, siendo esencial la obtención de una respuesta a todas sus solicitudes, ya que de las mismas depende el ejercicio de acciones en resguardo a su derecho al trabajo y otros como profesional en salud.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: a) La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; y, b) Análisis del caso concreto.
III.1. La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto
En relación al derecho a la petición, la SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio, aplicó las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0587/2018-S2 de 28 de septiembre, que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.
En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.
En mérito a la asunción del razonamiento más progresivo, señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la CPE, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la Ley Fundamental, que establece: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.
A partir de dicha previsión, este Tribunal se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión esta la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas[1]; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidas en la Norma Suprema, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la Ley Fundamental; en ese entendido, dentro de ese catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.
No obstante, ha manifestado también, independientemente estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, el derecho a la petición, para ser protegido por la acción de amparo constitucional, deben cumplir con los siguientes contenidos temáticos: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.
En referencia al contenido esencial, haciendo referencia a la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[2], una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser: i) Emitida de forma pronta y oportuna[3], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; ii) Formal[4]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material[5], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada[6]; vale decir, la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
En relación a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición, señaló que la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de su tutela, en ese mérito sólo debe cumplir con tres requisitos: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto precisó:
“Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
En relación a la legitimación activa, haciendo referencia a la SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito, cual es de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0083/2015-S3 de 10 de febrero, 0449/2017-S3 de 26 de mayo y 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.
En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la SC 0275/2003-R de 11 de marzo[7], luego haciendo referencia a las SSCC 0310/2004-R[8], 0560/2010-R[9], 1995/2010-R[10], y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012 de 16 de abril[11], 2051/2013 de 18 de noviembre[12] y 1064/2019-S2 de 3 de diciembre[13], entre otras; concluyó que, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción tutelar por derecho de petición: 1) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión de lo peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, 2) Las personas particulares.
Respecto al plazo para responder a la petición efectuada por el peticionante, la jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: i) En el término establecido por ley[14]; y, ii) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[15].
De los argumentos descritos en la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que, ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: a) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; b) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; c) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, d) Argumentada, relaciona a que, la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.
Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para dicha finalidad, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercida dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).
III.2. Análisis del caso concreto
La accionante, denuncia la lesión del derecho a la petición; toda vez que, en su condición de Médico de Guardia del Seguro Social Universitario de Potosí, con la finalidad de poder ejercer sus derechos, en reiteradas oportunidades presentó solicitudes dirigidas a: 1) Gerencia del Seguro Social Universitario, consistentes en: 1.i) Memorial de 14 de mayo de 2021 con suma “Solicito se conmine se emita resolución”; 1.ii) Nota de 11 de mayo de 2021 con Ref. “Solicitud”; 1.iii) Nota de 25 de mayo de 2021 con Ref. “Solicitud”; 1.iv) Memorial de 2 de junio de 2021 con suma “Solicito respuesta a las distintas solicitudes”; y, 1.v) Nota de 3 de agosto de 2021 con Ref. “Reitero decisión de cumplimiento de funciones”; y, 2) A la Jefatura Médica consistentes en: 2.a) Memorial de 16 de marzo de 2021 con la suma “IMPUGNO MEMORÁNDUM MANIFIESTO NO ACEPTO LA DECISIÓN”; 2.b) Nota de 5 de abril de 2021 con Ref. “SOLICITUD”; 2.c) Nota de 24 de mayo de 2021 con la Ref. “SOLICITUD”; 2.d) Nota de 21 de julio de 2021 con Ref. “SOLICITO INFORME Y ACLARACIÓN”; y, 2.e) Nota de 9 de agosto de 2021 con Ref. “SOLICITO INFORME MÉDICO”; quienes no emitieron respuesta alguna desde marzo hasta el 9 de agosto del referido año, siendo esencial la obtención de una respuesta a todas sus solicitudes, ya que de las mismas depende el ejercicio de acciones en resguardo a su derecho al trabajo y otros como profesional en salud.
De las Conclusiones arribadas en la presente acción de amparo constitucional, se constata que la accionante, en reiteradas oportunidades presentó solicitudes a Gerencia y Jefatura Médica del Seguro Social Universitario de Potosí, de las cuales no recibió respuesta, literales consistentes en: Memorial presentado el 16 de marzo de 2021, dirigido al Jefe Médico a.i. a fin de impugnar memorándum con el Cite: “SSUP-RRHH-012/21” por el que se le llamó severamente la atención por introducir alimentos en su guardia, supuestamente poniendo en riesgo las medidas de bioseguridad (Conclusión II.1); mediante nota presentada el 5 de abril de 2021 realizó diferentes solicitudes al Jefe Médico a.i., entre las que señaló, se le haga llegar instructivos acompañados de normativas actuales vigentes, protocolos de atención de diversas patologías y se aclare por qué su nombre no figura en las listas remitidas a Gerencia (Conclusión II.2); por memorial dirigido al Gerente General, presentado el 14 de mayo del indicado año impugnó el Memorándum con Cite: “SSUP-RRHH-012/21” (Conclusión II.3); mediante memorial presentado el 14 de mayo del indicado año dirigido al Jefe Médico a.i. solicitó se emita resolución a su petición del 15 de marzo del referido año (Conclusión II.4); a través del memorial dirigido al Gerente General, presentado el 2 de junio del citado año por última vez solicitó respuesta a todas y cada una de las solicitudes formulas el 15 de marzo, 3, 11 y 25 de mayo, todos de 2021 (Conclusión II.5); mediante Nota presentada el 22 de julio del mencionado año, solicitó al Jefe Médico a.i., se le informe el motivo por el que se realizó una junta médica sobre su caso, quiénes participaron de la misma, por qué se determinó que se me realice una nueva valoración médica por un médico que en ningún momento le atendió, por qué motivo se viene pidiendo informe a los médicos que le vienen atendiendo (Conclusión II.6); en la nota presentada el 3 de agosto del mencionado año dirigida al Gerente General ratificó su decisión de cumplir con mis funciones como Médico de guardia (Conclusión II.7); por nota presentada el 9 de agosto del indicado año dirigida al Jefe Médico a.i., solicitó se le extienda informe médico (Conclusión II.8); finalmente mediante nota de 10 de septiembre de 2021 el Gerente General respondió a la nota presentada por la peticionante de tutela, con fecha de recepción de 3 de agosto de idéntico año, que hace referencia al memorial de 31 de mayo del señalado año recepcionado en el Seguro Social Universitario el 2 de junio del indicado año (Conclusión II.9).
Ahora bien, corresponde analizar la vulneración del derecho a la petición alegado; para tal efecto, se tomarán en cuenta los requisitos exigidos y desarrollados en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional; así se tiene que, una vez interpuesta la petición; la misma deberá recibir una respuesta conforme a los siguientes requisitos: 1) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; 2) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; 3) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, 4) Argumentada, relaciona a que, la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición. Presupuestos que deberán ser cumplidos, puesto que ante su inconcurrencia se considerara vulnerado el precitado derecho.
Establecidos los antecedentes del caso corresponde verificar si se cumplieron los requisitos exigidos por la jurisprudencia (Fundamento Jurídico III.1.) a efectos de que el derecho a la petición sea protegido por la acción de amparo constitucional.
III.3.1. Con relación al Gerente General del Seguro Social Universitario de Potosí
En el caso de Autos, conforme a las literales descritas en las Conclusiones del presente fallo Constitucional, se evidencia que Bethsabe Iris Quiñones Ferrufino, se dirigió al Gerente General del Seguro Social Universitario de Potosí lo siguiente: i) Memorial presentado el 14 de mayo de 2021 por el que impugnó el Memorándum con Cite: SSUP-RRHH-012/21; ii) Memorial presentado el 2 de junio de 2021 donde por última vez solicitó respuesta a todas y cada una de las solicitudes formulas el 15 de marzo, 3, 11 y 25 de mayo, todos de 2021; y, iii) Nota presentada el 3 de agosto de 2021 dirigida al Gerente General en la que ratificó su decisión de cumplir con sus funciones como médico de guardia.
Respecto al plazo para emitir la respuesta; se tiene que, la jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: a) En el término establecido por ley; y, b) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable (Fundamento Jurídico II.1).
En mérito a ello, esta Magistratura entiende que desde el 3 de agosto de 2021, -fecha en la que se presentó la última nota de parte de la accionante dirigida al Gerente General el Seguro Social Universitario de Potosí (Conclusión II.7)- hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar, transcurrieron treinta y ocho días; plazo más que suficiente para emitir respuesta a las pretensiones de la accionante; por lo que, la emisión de una respuesta dentro de un plazo razonable fue incumplida; situación que, resulta aún mucho más grosera respecto al memorial presentado el 14 de mayo de 2021 (Conclusión II.3).
Asimismo las literales no recibieron respuesta alguna, conforme se evidencia de la revisión del expediente; sino hasta que debió desarrollarse la audiencia de acción de amparo constitucional, es decir el 14 de septiembre de 2021, día en el que, conforme se tiene expuesto por la parte demandante en el acta de dicha audiencia, se intentó entregar a la accionante una literal con la referencia: “RESPUESTA A SU NOTA CON FECHA DE RECEPCIÓN DE 3 DE AGOSTO, QUE HACE REFERENCIA AL MEMORIAL DE FECHA 31 DE MAYO DE 2021 RECEPCIONADO EN EL SSU EN FECHA 2 DE JUNIO DE 2021” (sic), que no fue recibida por la peticionante de tutela, debido a que estaba ingresando a una cirugía, por lo cual dicha nota lleva la firma de dos testigos con la frase: “no quiso recibir” (Conclusión II.9), por lo que no fue debidamente notificada o comunicada.
De otro lado, la respuesta no fue entregada hasta la interposición de esta acción tutelar, y la misma se elaboró como producto de esta acción tutelar, por esa situación se intentó notificar a la accionante en la fecha de audiencia de amparo constitucional. Ello evidencia la vulneración del derecho a la petición ya que desde el primer memorial presentado el 2021 transcurrió más de un año.
En consecuencia, esta Magistratura evidencia la vulneración del derecho a la petición del accionante; toda vez que, no existió respuesta pronta y oportuna, formal, material, ni argumentada; en mérito a ello, corresponde conceder la tutela impetrada.
III.3.2. Con relación al Jefe Médico a.i. del Seguro Social Universitario de Potosí
Se evidencia que Bethsabe Iris Quiñones Ferrufino, dirigió al Jefe Médico a.i. las literales consistentes en: 1) Memorial presentado el 16 de marzo de 2021 por el que se impugnó Memorándum Cite: “SSUP-RRHH-012/21” por el que se le llamó severamente la atención por introducir alimentos en su guardia, supuestamente poniendo en riesgo las medidas de bioseguridad; 2) Nota presentada el 5 de abril de idéntico año en la que realizó diferentes solicitudes, entre las que señaló, se le haga llegar instructivos acompañados de normativas actuales vigentes, protocolos de atención de diversas patologías y se aclare por qué su nombre no figura en las listas remitidas a gerencia; 3) Memorial presentado el 14 de mayo del referido año mediante el cual solicitó la emisión de resolución a su petición del 15 de marzo de similar año; 4) Nota presentada el 22 de julio de 2021, por la que solicitó se le informe el motivo por el que se realizó una Junta Médica sobre su caso, quiénes participaron de la misma, por qué se determinó que se me realice una nueva valoración médica por un médico que en ningún momento le atendió, por qué motivo se viene pidiendo informe a los médicos que le vienen atendiendo; y, 5) Nota presentada el 9 de agosto del señalado año, a través de la cual solicitó se le extienda informe médico.
De la revisión del expediente, se concluye que el Jefe Médico a.i. no emitió respuesta alguna a las literales enviadas por la ahora impetrante de tutela; consecuentemente, se tiene que la parte demandada no cumplió con ninguno de los requisitos exigidos para la emisión de una respuesta; toda vez que, no se emitió ninguna respuesta; en consecuencia, esta Magistratura evidencia la vulneración del derecho a la petición de la accionante; toda vez que, no existió respuesta pronta y oportuna, formal, material, ni argumentada.
Situación que encuentra aún mayor sustento tomando en cuenta que los demandados presentaron informe oral en audiencia a través de su abogado y justificaron la falta de respuesta a las solicitudes de la accionante, señalando que no tienen un afán de vulnerar el derecho de petición de la impetrante de tutela, sino que simplemente, las actividades en las cuales están abocados en el Seguro Social Universitario y personal, son mucho más urgentes; aduciendo además que no pudieron entregar la respuesta a la peticionante de tutela, en vista a que la misma no señaló domicilio procesal, siendo que la accionante mediante el primer memorial presentado el 16 de marzo de 2021 refirió en el “Otrosí uno.- A sus providencias estaré en secretaría de jefatura médica” (sic [Conclusión II.1]) sin dejar de lado que la misma, desarrolla sus actividades profesionales en el Seguro Social Universitario.
De lo desarrollado precedentemente, el demandado vulneró el derecho a la petición al no haber dado respuesta pronta y oportuna; en mérito a lo desarrollado en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde conceder la tutela impetrada.
Con relación al pago de costas y costos procesales, se concede la misma, disponiendo que la Sala Constitucional Primera del departamento de Potosí en ejecución de sentencia cuantifique el monto conforme prevé el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).
En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder en parte la tutela solicitada, no compulsó de manera correcta los antecedentes del proceso.