SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0711/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 8 de julio de 2021, cursante de fs. 421 a 440, los accionantes expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Encontrándose prestando servicios en COSSMIL, la entidad mencionada decidió prescindir de sus servicios sin justificación alguna, siendo vanos sus intentos de acceder al Gerente General de la referida Corporación. En virtud a lo indicado, el 8 de marzo de 2021, denunciaron su desvinculación ilegal ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, pidiendo su reincorporación laboral; instancia que cursó citación de presentación Caso 132921-DO, al representante legal de la institución demandada, fijando audiencia para el 6 de mayo de ese año; acto en el que, fundamentaron la procedencia de su pedido, tomando en cuenta que, el Informe 19/10 de 28 de noviembre de 2010, emitido por Asesoría Legal, reconoce que los trabajadores del sistema de seguridad social están sujetos a las disposiciones legales del Código de Seguridad Social, de la Ley General del Trabajo y demás disposiciones conexas. Por su parte, el Informe Legal DGAJ-UAJ 1366/11 de 12 de septiembre de 2011, expedido por la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa, dispone que, la Corporación anotada, confiere a sus funcionarios y/o empleados beneficios sociales de acuerdo a la Ley precitada, formando parte la institución del régimen de seguridad social. De igual forma, el Informe DGAJ 733/2016 de 17 de octubre, elaborado por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de COSSMIL, señaló que, el personal civil de COSSMIL, según jurisprudencia y normativa aplicable, se encuentra dentro de la Ley General del Trabajo, caso contrario, tendría que cumplir las prestaciones inherentes a los miembros de las Fuerzas Armadas (FF.AA.); es decir, el régimen de capital de cesantía y capital asegurado de muerte, régimen de vivienda, etc.

Además de lo expuesto, resaltaron que, a consulta de COSSMIL sobre su régimen salarial; el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió Informe MTEPS-DGTHSO-F-010/2017 de 12 de mayo, a través de la Dirección General del Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional, determinando en sus conclusiones que: “…1. Todo el personal médico, paramédico, administrativo y de apoyo que desempeña funciones en los Entes Gestores de Salud, se halla comprendido en el ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo, encontrándose entre ellos la Corporación del Seguro Social Militar ‘COSSMIL’” (sic); añadiendo que: “…2. En caso de pretenderse cambiar el régimen laboral, su entidad a través de su departamento jurídico deberá realizar los análisis e informes legales respectivos, debiendo para ello cumplir con el pago de todos los derechos laborales consolidados y adquiridos que puedan haberse generado a favor de los trabajadores de manera individual” (sic). No siendo evidente, tampoco que, pertenezcan al sector defensa, ejerciendo el Ministerio de dicha Rama, solo tuición sobre COSSMIL.

Agregaron que, la Resolución 008/2015 de 12 de marzo, pronunciada por la Junta Superior de Decisiones, instruyó a la Gerencia General que inicie el estudio de corte laboral del personal civil de COSSMIL y su migración al sistema laboral que corresponda, en el término de treinta días, confiriendo a Gerencia General, la facultad de realizar el estudio y trámite respectivos; teniéndose de la Resolución 17/2020 de 8 de octubre, dictada por dicha Junta que, no se realizó el estudio antes nombrado y se autorizó la implementación del rediseño de la estructura organizacional de la Corporación; no siendo cierto, en consecuencia, conforme al Estatuto del Funcionario Público, se habría dispuesto el corte laboral y la migración del personal como funcionarios públicos, por cuanto, aquello recién se estaría tramitando, a más que “…cualquier determinación de migración a otro sistema laboral, debe ser comunicado oficialmente a los trabajadores a efectos de salvaguardar sus derechos laborales, puesto que primero se debe liquidar los beneficios sociales a estos y luego migrar al nuevo sistema que determine COSSMIL” (sic). 

Precisaron que, los contratos de consultoría suscritos con COSSMIL, constituyeron en documentos simulados, por cuanto la relación laboral es estrictamente profesional; y, los otros contratos que realizaron con la Corporación, fue para ejercer tareas propias y permanentes la misma, lo que conforme al art. 2 del Decreto Supremo (DS) 16187 de 16 de febrero de 1979, se convierten en contratos de tiempo indefinido, concordante con la Resolución Ministerial (RM) 193/72 de 15 de mayo de 1972; disponiendo, al respecto, el Auto Supremo 20 de 16 de febrero de 2016, que los contratos de consultoría suscritos por COSSMIL, son en realidad contratos indefinidos laborales conforme al DS 23570 de 26 de julio de 1993, no pudiendo considerarse como una relación de carácter contractual administrativa.

Tomando en cuenta todo lo expuesto, el Inspector de Trabajo de La Paz, elevó el Informe MTEPS-JDTLP-SBS-INF 746/2021, sobre cuya base, se emitió la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART.48-49/D.S. 0495/JECM/066/2021 de 12 de mayo, pronunciada por el Jefe Departamental de Trabajo, disponiendo su reincorporación laboral, a los mismos puestos que ocupaban en COSSMIL, también del pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales. Conminatoria que fue desconocida, constando por Informe 67 de 14 de junio de 2021, que la Inspectora de Trabajo, comprobó su inobservancia; obviando que concernía su restitución laboral, al ser despedidos sin motivo legal y justificado, o por alguna causal prevista en los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 12 de su Decreto Reglamentario.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionados sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 14.III, 46, 48 y 49 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela; y, en consecuencia, ordenar el cumplimiento inmediato de la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART.48-49/D.S. 0495/JECM/066/2021 de 12 de mayo, de reincorporación laboral que dispuso su restitución en los mismos puestos e ítems que ocupaban al momento de su despido injustificado, así como también el pago de sus salarios devengados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 3 de agosto de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 484 a 487, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogada, ratificaron in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; destacando que fueron despedidos de los cargos que ocupaban en COSSMIL, sin justificativo alguno, siendo objeto, por ende, de una desvinculación arbitraría; razón por la que, acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo, pidiendo su reincorporación, instancia en la que demostraron estar comprendidos dentro de la Ley General de Trabajo; que se presentaron a convocatorias para optar a distintos ítems en la entidad, sin que las mismas hubieran determinado que “trataría de una convocatoria bajo la Ley N° 2027” (sic); y, que existió simulación de contratos, en cuyo orden, “cualquier intención de hacer ver que existe otro tipo de relación es nula de pleno derecho porque vulnera los derechos de los trabajadores” (sic); correspondiendo, el cumplimiento inmediato de la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART.48-49/D.S. 0495/JECM/066/2021, de reincorporación laboral expedida a su favor. Precisando que, ante la interposición de recurso de revocatoria por COSSMIL, se dictó la Resolución Administrativa (RA) 296/2021 de 12 de julio, confirmando la Conminatoria precitada. 

En respuesta a las preguntas de la Sala Constitucional, la abogada de los impetrantes de tutela refirió que, en la audiencia de conciliación realizada en la Jefatura Departamental de Trabajo, COSSMIL no argumentó nada de lo expuesto en la presente acción de amparo constitucional, en relación a la calidad de servidores públicos que supuestamente tendrían; debiendo considerarse que, “…COSSMIL es una entidad que está dentro de la Seguridad Social, las leyes de la seguridad social establece que todos los trabajadores administrativos están bajo la protección de la Ley General del Trabajo…” (sic); razón, en virtud a la que, la Jefatura precitada, realizó el análisis de su situación y en esencial la prueba que demuestra que “…ha habido una convocatoria en la cual no se ha señalado que son dentro de la ley N° 2027 que nunca se ha conocer a los trabajadores de COSSMIL dado que los 4 trabajadores que están desde el 2010, 2013 en diferentes secciones ha habido un corte laboral porque nunca se ha notificado, nunca se ha puesto a conocimiento de los trabajadores alguna de estas disposiciones que supuestamente estaría aplicando COSSMIL en ese entendido el trabajo que ellos desarrollan dentro de la corporación está dentro de los que señalan los 4 elementos que determinan la relación laboral con relación de dependencia, salario, un horario, (…) y están bajo la protección de la Ley General del Trabajo” (sic).

I.2.2. Informe del demandado

Juan Pablo Ortiz Lulleman, Gerente General de COSSMIL, presentó informe escrito de 3 de agosto de 2021, cursante de fs. 482 a 483, mediante el que solicitó se deniegue la tutela, indicando que, no vulneró ninguno de los derechos fundamentales y garantías constitucionales invocados en la acción de defensa; enmarcándose todas las actuaciones realizadas conforme al principio de legalidad que guía a la “administración pública”.  

Por su parte, en audiencia, el demandado mediante su abogado refirió que:        a) Los impetrantes de tutela desconocieron lo regulado en el art. 129.I de la CPE, que prevé que la acción de amparo constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente conforme a la Norma Suprema; en cuyo orden, la acción de defensa debe ser interpuesta por una sola persona de forma individual, “…si existen más de una persona como en este caso 4 personas equivocaron la vía de presentación de la acción…” (sic); inobservando de igual forma, el art. 33.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en la forma de su presentación; b) Los demandantes de tutela fueron incorporados a COSSMIL, bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Funcionario Público; estableciendo la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL, mediante Resolución 008/2015, instruir que la Gerencia General inicie el estudio de corte laboral de personal civil de la Corporación; dictando a su vez, la Gerencia precitada, la Resolución 013/2016 de 22 de marzo, ordenando a la Gerencia de Finanzas, comenzar el proceso de corte laboral procediendo a la evaluación individual de los folders de los empleados de todos los regímenes a objeto de “establecer su régimen laboral”, así como implementar la contratación de nuevos funcionarios única y estrictamente bajo el régimen del Estatuto antes mencionado; actos administrativos que, no fueron cuestionados ante ninguna autoridad jurisdiccional, estando vigentes, dando lugar a la contratación de los ahora peticionantes de tutela, en cuyos memorándums, se determinó que el ámbito de aplicación era, reitera, el Estatuto de Funcionario Público; siendo cuestionable por qué el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus Inspectores, asumieron competencia que no les correspondía; c) No resulta viable disponer la reincorporación laboral de servidores públicos, teniendo competencia el Ministerio antes señalado, únicamente respecto a trabajadores comprendidos en la Ley General del Trabajo; por lo que, existiendo derechos controvertidos en el caso, no puede concederse la tutela ocasionando mayor daño a los derechos de COSSMIL; d) En el supuesto que la jurisdicción constitucional resuelva en el fondo la problemática planteada, existirán tres decisiones sobre una misma situación; es decir, la de la jurisdicción indicada; la del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, la de la Dirección General de Servicio Civil; transgrediendo aquello el principio de seguridad jurídica; y, e) La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene como sustento la Ley General del Trabajo, estableciendo la tutela provisional para las y los trabajadores despedidos injustificadamente por causas no reguladas en el art. 16 de la LGT.

Contestando la pregunta realizada por la Sala Constitucional, precisó que contra la decisión que resolvió el recurso de revocatoria, confirmando la indicada Conminatoria expedida en favor de los accionantes; COSSMIL formuló recurso jerárquico, pendiente de resolución.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 157/2021 de 3 de agosto, cursante de fs. 488 a 493, concedió la tutela, disponiendo que: 1) La autoridad demandada cumpla la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART.48-49/D.S. 0495/JECM/066/2021, de reincorporación laboral que determinó la reincorporación inmediata de todos los impetrantes de tutela a sus fuentes de trabajo en COSSMIL; y, 2) “En cuanto a la situación de pago de Ítems y salarios y otros, esta Sala Constitucional considera que al disponer que el Tribunal Constitucional Plurinacional conozca en revisión mientras no retorne y cause sentencia constitucional ejecutoriada a fin de evitar situaciones como la existencia de Ítems controvertidos y menos podrá determinar esta Sala Constitucional el monto de lo que corresponde a los accionantes en cuanto sueldos y otros, es que la misma se determinará en su oportunidad si correspondiere” (sic).

Decisión asumida con base en los siguientes fundamentos: i) No resulta evidente la inobservancia del art. 33.1 del CPCo, siendo viable la interposición de la acción de amparo constitucional por varias personas a las que se hubiera afectado sus derechos; ii) Los impetrantes de tutela fueron desvinculados por memorándums de 21 de enero de 2021, sin indicar la causal de su despido conforme a lo previsto en el art. 16 de la LGT; por lo que, los mencionados acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, instancia que emitió la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART.48-49/D.S. 0495/JECM/066/2021, de reincorporación laboral siendo innegable que, en la audiencia realizada en dicha instancia, COSSMIL no cuestionó en momento alguno la calidad de los trabajadores. En ese orden, la Sala Constitucional, no puede cuestionar el mérito o demérito de la determinación asumida por la Jefatura precitada; iii) Conforme a la jurisprudencia constitucional, las conminatorias de reincorporación laboral, deben ser cumplidas de forma inmediata y obligatoria, en respeto de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; habiendo dispuesto además, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, su acatamiento de forma integral y el carácter provisional de la tutela otorgada; y, iv)  La Sala Constitucional no puede realizar ningún análisis respecto a la fundamentación o no de la Conminatoria, “…o si los datos, hechos, circunstancias que mediaren lugar incluyendo la prueba ameritaban tal determinación…” (sic), correspondiendo aquello a la jurisdicción ordinaria; no obstante, en atención a la tutela provisional, se definiría lo correspondiente en la parte dispositiva de la resolución de garantías.    

Leído, el citado fallo la autoridad demandada solicitó su enmienda, aclaración o complementación en relación a que, no se estableció en la parte dispositiva que la tutela es provisional y se aclare lo relativo a los sueldos devengados, no habiendo “escuchado porque se entrecortó la comunicación”; respecto a lo que, la Sala Constitucional, indicó que en el contenido de la decisión se expuso que la tutela es provisional, dando cumplimiento a la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021; y, que, respecto a la solicitud de pago de salarios “…una vez que sea transcrita el acta respectiva se va a remitir al Tribunal Constitucional en cumplimiento del art. 36.IV del CPCo, por eso es que consideramos que todavía no ha adquirido la calidad de cosa juzgada constitucional, al no tener el carácter definitivo, una vez que retorne del Tribunal Constitucional esta Sala determinara lo que corresponde a los fines de establecer los montos, porque en este momento no tenemos la información idónea y correcta; por otra parte también se ha manifestado sobre una situación de hechos controvertidos y aún la existencia de recursos pendientes que deben ser resueltos…” (sic [fs. 492 vta. a 493]).

Por su parte, los impetrantes de tutela mediante memorial presentado el 4 de agosto de 2021, cursante a fs. 495 y vta., solicitaron complementación, aclaración y enmienda de la Resolución 157/2021, señalando lo siguiente: a) No se determinó de forma clara si COSSMIL, los reincorporará o no a su fuente de trabajo, de forma inmediata, o si, la entidad señalada, está facultada a posponer su restitución hasta que la acción de defensa sea resuelta en el Tribunal Constitucional Plurinacional; aludiendo que, no obrar así, inobservaría lo dispuesto en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, tal como sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, que persistirían siendo transgredidos “tanto por COSSMIL como por la Sala Constitucional Segunda” (sic); y, b) En cuanto al pago de salarios devengados, pidieron indicar “…si estos serán calculados por esa Sala Constitucional, serán tramitados por nosotros ante COSSMIL, será el Tribunal Constitucional Plurinacional quien determine o se esperará que COSSMIL accione la vía ordinaria para proceder con los mismos” (sic). Al respecto, la Sala Constitucional emitió el Auto de 5 de agosto de 2021, (fs. 496), declarando no ha lugar a lo requerido, exponiendo que la Resolución fue clara al determinar el estricto cumplimiento de la Conminatoria M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./C.P.E.ART.48-49/D.S. 0495/JECM/066/2021, de Reincorporación Laboral que dispuso la reincorporación de los demandantes de tutela a los cargos que ocupaban en COSSMIL; siendo aquello de observancia inmediata y obligatoria.