SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0824/2022-S4

Reforzando lo precisado, la SCP 1676/2012 de 1 de octubre, respecto a la imposibilidad de la jurisdicción constitucional de analizar hechos y derechos controvertidos, señaló que: “Con relación a los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las leyes, y su consiguiente resguardo a través de los mecanismos constitucionales de defensa, en especial mediante la acción de amparo constitucional, no debe existir duda sobre la titularidad de los mismos con respecto a las personas que invocan su protección, por cuanto deben estar acreditados fehacientemente y no estar sujetos a hechos controvertidos que en todo caso corresponden ser discutidos y definidos en la jurisdicción ordinaria o ámbito administrativo, según corresponda. Al respecto, la jurisprudencia constitucional determinó: '…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente'.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional en la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, ha establecido el siguiente razonamiento: '(…) el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados”.

Asimismo, en cuanto a la imposibilidad de analizar derechos controvertidos, propios del proceso contencioso administrativo la SC 0693/2012 de 2 de agosto, señaló: “…que la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción, máxime si se considera que el amparo constitucional ‘…es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos, porque analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por la vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar hechos controvertidos…’ (SC 0278/2006-R de 27 de marzo)”.

En este entendido, no le corresponde a la jurisdicción constitucional conocer las acciones de amparo constitucional, cuando ésta en sus fundamentos conlleve o direccione a dilucidar derechos controvertidos; toda vez que, dicha labor le corresponde a la justicia ordinaria o administrativa, lo contrario implicaría desnaturalizar la función del Tribunal Constitucional Plurinacional como ente contralor de derechos fundamentales y no de derechos no consolidados o en pugna, cuya resolución es de exclusiva competencia de los tribunales ordinarios o administrativos según sea el caso.

III.3. Sobre la regulación del proceso contencioso

El art. 179.I de la CPE, establece que: “La función judicial es única. La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley” (las negrillas nos pertenecen), precepto constitucional que en su parte final reconoce las jurisdicciones especializadas; dentro de estas se encuentra la jurisdicción contencioso administrativa, que tuvo un marco legal y específico a partir de la promulgación de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo −Ley 620 de 29 de diciembre de 2014−; por la que, se creó y estructuró la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, que actualmente está regulada por la mencionada Ley; que en sus arts. 2 y 3, reconoce la competencia a las salas especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia y del Tribunal Supremo de Justicia para conocer los procesos: contencioso; y, contencioso-administrativo.

Al respecto, la referida Ley establece lo siguiente:

“Artículo 1. (OBJETO). La presente Ley tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones.

Artículo 2. (SALA ESPECIALIZADA EN MATERIA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA). Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, con las siguientes atribuciones:

1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas contenciosas administrativas a nivel departamental, que resultaren de la oposición del interés público y privado.

(…)

Artículo 4. (PROCEDIMIENTO). Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, ‘Código Procesal Civil” (las negrillas son nuestras).

Del marco normativo precedentemente glosado, queda claro que aquellas controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con el nivel nacional del gobierno central e instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional, corresponde que sean conocidas, tramitadas y resueltas por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a través del proceso contencioso.

III.4. Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela acusa la lesión de los derechos al debido proceso, al trabajo y la estabilidad laboral; toda vez que, las autoridades demandadas, en respuesta a una nota de retractación de una carta de solicitud de terminación de su contrato de consultoría de línea que su persona hubiese presentado bajo presión, emitieron la nota CITE: MDRYT/PRO-CAMELIDOS/0025-2020, fuera de plazo; puesto que, dicha respuesta debió emitirse hasta el 29 de septiembre de 2020, según lo determinado en la Cláusula Décima Tercera de su Contrato; respuesta en la que se señaló que su retractación no podía ser atendida, porque se procesó y consolidó la recisión del contrato, afectando sus derechos fundamentales; dado que, es padre de familia a cargo de dos hijos menores de edad y no tiene otra fuente de ingresos más que su desempeño profesional, habiéndose producido en su caso un procedimiento ilegal; ya que, la Cláusula Vigésima del contrato, establece, que cuando se efectúe la resolución por mutuo acuerdo, ambas partes deberán suscribir un documento de resolución, al no haberse cumplido con tal acuerdo, su contrato de consultor en línea sigue vigente.

Identificada la problemática planteada, se debe referir que, de la revisión y análisis de los antecedentes que cursan en la presente acción de amparo constitucional, se advierte que el representante legal del Programa de Fortalecimiento Integral del Complejo Camélidos en el Altiplano (Pro-Camélidos) suscribió con el ahora solicitante de tutela, Contrato administrativo para la prestación de consultoría individual de línea ANPE 011-2020, para que este último, preste los servicios de Coordinador Departamental de Potosí del referido Programa como Profesional IV; sin embargo, mediante nota de 11 de septiembre de 2020, presentada por el accionante ante el Coordinador Nacional del Programa de Fortalecimiento Integral del Complejo Camélidos en el Altiplano (Pro-Camélidos), hubiese señalado que por el incremento de casos de coronavirus, con la finalidad de resguardar su salud, se vio en la necesidad de solicitar la terminación del contrato indicado de mutuo acuerdo; empero, el 22 de septiembre de 2020, por nota dirigida a la misma autoridad, el solicitante de tutela se retractó de la carta firmada el 11 de septiembre de 2020, refiriendo que hubiese rubricado la misma bajo presión y amenazas; es así que por la nota CITE: MDRYT/PRO-CAMELIDOS/0025-2020, la autoridad antes mencionada, respondió a la solicitud de retractación a la firma de resolución de contrato, rechazó dicha carta, señalando que no se reconoce la retratación de actos y más cuando estos ya se consolidaron.

De los antecedentes y lo argumentado en la presente acción de amparo constitucional, se evidencia que el impetrante de tutela fue contratado como Consultor Individual de Línea para cumplir las funciones de Coordinador Departamental de Potosí del referido Programa como Profesional IV, hasta el 31 de diciembre de 2020; sin embargo, el 11 de septiembre del mismo año, el solicitante de tutela refiere que, en una reunión que sostuvo en la oficina del Coordinador Nacional a.i. del citado Programa, fue presionado a firmar una carta que no escribió, en el que solicitaba la rescisión de su Contrato; razón por la que, el 22 de septiembre de 2020, conforme estipula la Cláusula Décima Tercera de su Contrato, dentro de plazo, presentó reclamo formal retractándose de la referida carta en la que hubiese sido presionado para impetrar la terminación de su contrato, esperando que el mismo sea tramitado en el plazo impostergable de cinco días según determina la Cláusula antes indicada; empero, ante la emisión de la respuesta contenida en la nota CITE: MDRYT/PRO-CAMELIDOS/0025-2020, por la que, se rechazó su retractación, el accionante denunció que la misma hubiese sido emitida fuera del plazo estipulado en el propio contrato; observaciones que considera se generaron en el hecho de que no se hubiese seguido el procedimiento establecido en el contrato para determinar la resolución del mismo, derivando tales hechos en la lesión del debido proceso que decantó en lesión de sus derechos fundamentales al trabajo y a su estabilidad laboral, acudiendo a este medio de defensa, a fin de hacer efectiva la protección de sus derechos fundamentales.

Ante las indicadas denuncias, la autoridad demandada en su intervención en la audiencia de consideración de esta acción de defensa, expuso que, fue el accionante el 11 de septiembre de 2020, quien mando una nota solicitando la terminación del contrato administrativo, haciendo efectiva la Cláusula Vigésima Tercera de su Contrato; razón por la que, se emitió informe técnico y se estableció la viabilidad de resolver el contrato; y que siguiendo el procedimiento emitieron el correspondiente documento de resolución del contrato que al ser remitido ante el impetrante de tutela para su correspondiente firma, este, señaló que ya no quería resolver el contrato, para lo cual envió directamente una nota de retractación, al que se respondió que dentro el procedimiento para resolver el contrato no existe la figura de la retractación; motivo por el que, se aceptó su petición, señalando que por su parte, ante la solicitud de resolución del accionante procedieron conforme a derecho.

En ese contexto, primero se debe precisar que, considerando la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, se tiene que revisado el Contrato Administrativo para la prestación de consultoría individual de línea ANPE 011-2020, se evidencia en su Cláusula Segunda que éste fue celebrado, en proceso realizado bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009; acordándose como objeto del contrato la prestación de servicios como Coordinador Departamental de Potosí del referido Programa como Profesional IV; lo que quiere decir, que al estar el accionante contratado bajo la modalidad de consultoría en línea, no está sujeto ni a la Ley General del Trabajo y tampoco al Estatuto del Funcionario Público, ello debido a que este tipo de contratos están regulados por el citado Decreto, sujetos a las condiciones y a la naturaleza de los servicios a prestarse, acordándose como contraprestación una remuneración.

Por otra parte, según lo expuesto ut supra, se advierte que en el caso presente existe hechos controvertidos emergentes de la relación contractual que mantenían el Programa de Fortalecimiento Integral del Complejo Camélidos en el Altiplano (Pro-Camélidos) dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y el solicitante de tutela; puesto que, según se evidencia de los actuados contenidos en la acción de amparo constitucional, lo expresado por la autoridad demandada, se advierte que la pretensión del impetrante de tutela, a través de esta acción de defensa, es dejar sin efecto la resolución del contrato en razón de que su solicitud de terminación del mismo hubiese sido firmada bajo presión y amenazas, para de esta forma se cumpla el mismo hasta su fecha de terminación, solicitando su restitución y el pago de salarios devengados conforme se acordó para la prestación de servicios; sin embargo, se debe tener en cuenta que la jurisdicción constitucional no tiene atribuciones para dilucidar derechos que están en controversia; correspondiendo en cuyo caso a la jurisdicción ordinaria conocer cuestiones de hecho y resolver los mismos, por ser la instancia diseñada para el conocimiento de los derechos controvertidos mediante un proceso amplio (Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional), donde bajo el principio de contradicción se analice la documentación presentada y se produzcan las pruebas que se estimen necesarias, se interprete el contrato y en relación a dichos actos se analicen los extremos expuestos por ambas partes.

Consiguientemente, conforme todo lo expuesto claramente se observa la controversia suscitada entre partes a partir de la interpretación de las Cláusulas de resolución del Contrato administrativo para la prestación de consultoría individual de línea ANPE 011-2020, que conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional tiene naturaleza administrativa, sobre el que se acusa una serie de irregularidades en el procedimiento y motivos de la resolución contractual; razón por el que, en el presente caso, es evidente que se trata de un conflicto emergente de un contrato entre el Estado y un particular que debe resolverse de acuerdo a lo establecido por la Ley 620; puesto que, corresponde al accionante acudir al proceso contencioso, según la normativa mencionada precedentemente; toda vez que, resulta ser la idónea para solucionar los conflictos que pudieron suscitarse producto de la suscripción del contrato de consultoría antes referido; en consecuencia, no corresponde que el solicitante de tutela, pretenda que mediante esta acción de defensa se ingrese a la resolución de fondo del problema de interpretación el motivo y el procedimiento de resolución contractual, donde se exponen criterios de interpretación y situaciones de hecho a ser probados en un proceso ordinario y no así en uno de naturaleza sumaria como el de la presente acción tutelar.

Ahora, si bien el accionante señaló que a partir de la resolución de su contrato existirá un daño inminente e irreparable, citando jurisprudencia atinente a contratos laborales; dicho argumento que resulta limitado para invocar y justificar la tutela directa de la acción de amparo constitucional; puesto que, a más de expresar la lesión de derechos, la demanda contenida en la presente acción de defensa expresa más situaciones de hecho y derecho, cual si se tratase de una demanda ordinaria ‒que conforme ya se expuso‒ merece ser controvertida con la estructura y mecanismos propios del proceso judicial (contencioso); en tal entendido, no se evidencia la adecuada fundamentación del supuesto daño inminente o irreparable que merezca la intervención directa de la jurisdicción constitucional mediante esta acción de amparo constitucional, tampoco se advierte prueba alguna que acredite el supuesto de excepcionalidad incoada por la parte ahora solicitante de tutela, en cuanto al supuesto daño inminente e irreparable.

En tal entendido, la justicia constitucional, en relación al caso en análisis, se encuentra impedida de asumir determinación alguna que tenga que ver con la resolución de fondo de la controversia emergente de la interpretación del contrato que, reiteramos, deben ser resueltas ante un juez ordinario, en el caso presente, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3. del presente fallo constitucional, por la vía del proceso contencioso, previsto en el art. 2.1 de la Ley 620, que otorga competencia a las Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para: “Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional”; siendo esta la vía jurisdiccional que corresponde activar para dilucidar los hechos controvertidos traídos en la presente acción de amparo constitucional.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al declarar “improcedente” la tutela impetrada, aunque equivocando el término de resolución ‒siendo lo correcto denegar‒, aplicó correctamente los alcances de la presente acción de defensa.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 205/2020 de 22 de diciembre, cursante de fs. 145 a 147 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO