SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0840/2022-S2

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna” (las negritas son nuestras).

Resulta igualmente importante remarcar -como ya señaló el precitado fallo constitucional- que este requerimiento de la suficiente fundamentación de las resoluciones también es exigible al imponer una sanción administrativa, pues la misma implica la supresión o afectación de un derecho o interés, que debe provenir de la comprobación -conforme a derecho- de un hecho ilícito que motive enjuiciar una conducta[13]. Por lo sucintamente expuesto, se tiene que la fundamentación de un fallo y de ciertos actos administrativos debe permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión”, de forma clara y expresa “a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad”[14].

Finalmente respecto a la congruencia como principio característico del debido proceso, cabe ampliar lo previamente referido perteneciente a la SCP 0014/2018-S2; complementando que el aludido principio se refiere a la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal, y en tal contexto, la vasta jurisprudencia constitucional estableció que una resolución incongruente es arbitraria y el principio de congruencia adquiere importancia manifiesta en dos ámbitos, una respecto al proceso como unidad (delimita el campo de acción de las partes y el juez o tribunal); y, respecto a la estructura de la resolución con la finalidad que la misma absuelva todos los puntos puestos a consideración del juzgador[15].

III.2.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia, a la impugnación, al trabajo y a la dignidad; toda vez que, el 30 de diciembre de 2020, cumpliendo sus funciones como Notaria de Fe Pública, protocolizó un contrato de cancelación de anticrético y devolución de capital suscrito entre María Hidalgo Flores -propietaria- y Henry Nelson Quezada Cuéllar -en representación de Nelson Eddy Quezada Claros, su padre anticresista, impedido conforme al certificado médico de 12 del mismo mes y año-. Aclara que, el origen del referido anticrético se encontraba en la Escritura Pública 162/2017 de 26 de abril, cuya cláusula cuarta establecía que en caso de impedimento legal como fallecimiento u otro del anticresista, su hijo contaba con facultad especial para cobrar el monto entregado para la anticresis -sin necesidad de poder o requerimiento alguno-.

Por conflictos familiares entre el aludido progenitor y su descendiente                 -según alega-, el primero desconoció las facultades que había conferido e interpuso la denuncia en contra suya por faltas disciplinarias, misma que se declaró probada por la Resolución Sumaria de Primera Instancia S.D./RFES-10/21 de 15 de abril de 2021, que le impuso la sanción de suspensión del ejercicio del servicio notarial durante ocho meses (Conclusión II.1). Sin embargo, en tal pronunciamiento no se consideró la pandemia ni su calidad de mujer adulta mayor; por lo que, no se aplicó la perspectiva de género. Además, le impuso una sanción contrapuesta a sus derechos, con base en errores de la Autoridad Sumariante y a partir de una errónea aplicación e interpretación de las normas.

Consecuentemente, interpuso el recurso de apelación (Conclusión II.2) resuelto por la Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 036/2021 de 9 de julio (Conclusión II.3), que omitió pronunciarse sobre todos los agravios que expuso; empero, no estableció si los fundamentos de agravio eran o no correctos, si los arts. 1398 y 1399 del CC eran o no pertinentes ni si el ordenamiento jurídico fue aplicado de forma errónea o no a momento de emitirse la citada Resolución de primera instancia; no determinó si lo dispuesto en la cláusula cuarta del Testimonio de Escritura Pública 162/2017 facultaba al hijo del anticresista para suscribir la cancelación del gravamen del anticrético. Se limitó a remitirse a lo dispuesto por la prenombrada Resolución sumaria de primera instancia, concluyendo que todo lo decidido era válido sin explicar y fundamentar cada agravio de su recurso de apelación ni justificar las citas legales realizadas. No se fundamentó ni motivó “en lo más mínimo” las razones para imponerle la “gravosa” sanción de suspensión y no así una pecuniaria (al ser posibles ambas opciones conforme al art. 107 de la LNP), omisión que no le permitió conocer si se observó el principio de proporcionalidad al imponer la punición (comprendido a partir de sus tres sub principios: de necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto), ni explicó por qué imponerle la sanción de suspensión en lugar de la sanción económica. Además, si bien se estableció que con relación a la valoración de la prueba la Autoridad Sumariante asignó a cada elemento de prueba el valor correspondiente y en razón a ello no se evidenció lesión al derecho al debido proceso, se debía considerar que la mencionada Resolución Sumarial de primera instancia no contenía ni “…un solo argumento que establezca si el punto de agravio formulado era correcto o incorrecto” (sic) o los efectos de cada elemento. Añade que de subsanarse tales extremos el resultado sería diferente.

Finalmente agregó, que la sanción de suspensión implicaba dejar de percibir los recursos económicos imperiosos para atender sus necesidades considerando que es una mujer de adulta mayor; por lo que, debía tomarse en cuenta su “alto grado de vulnerabilidad” respecto a la afectación de su derecho al trabajo con su “arbitraria” suspensión, y también considerando que su derecho a la dignidad se veía conculcado por estar íntimamente vinculado al precitado y la obtención de recursos económicos para su subsistencia digna.

Bajo ese contexto, se advierte que los reclamos ampliamente expuestos, alcanzaron el pronunciamiento de primera instancia denunciando de forma directa ante este Tribunal Constitucional Plurinacional situaciones no contenidas en el recurso de apelación como que, no se consideró la pandemia ni se aplicó la perspectiva de género y se inobservó el principio de proporcionalidad. A partir de ello, es pertinente recordar a la impetrante de tutela que la acción de amparo constitucional “…tendrá lugar contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” (art. 128 de la CPE) y “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (art. 129.I de la CPE), disposiciones que son concordantes con los arts. 53.1 y 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), y expresamente establecen que las supuestas lesiones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas previamente en la jurisdicción ordinaria, a través de la utilización de otro medio o recurso legal.

Es bajo este entendido, se ha configurado el principio de subsidiariedad tan ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, existiendo reglas y subreglas de improcedencia de esta acción tutelar, entre las que se contempla la imposibilidad que este Tribunal se pronuncie directamente acerca de una problemática, cuando las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de manifestarse sobre el asunto, porque la parte no ha utilizado un medio de defensa para exponer sus reclamos. De tal manera, es menester recordar que en la protección de los derechos fundamentales, la acción de amparo constitucional, tiene carácter subsidiario porque no es posible utilizarla si es que previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa; y, supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria caso contrario se desnaturalizaría esta acción tutelar; razones por las cuales, no ameritará emitir mayor pronunciamiento respecto a aquellas problemáticas que no fueron denunciadas a través de los mecanismos de defensa que activó.

Siguiendo este razonamiento, e identificada la problemática planteada, es necesario igualmente aclarar que la acción de amparo constitucional no es una acción acumulativa destinada a plantear nuevas problemáticas o revisar absolutamente todo lo acaecido en un trámite o proceso. Más bien, la verificación excepcional de las determinaciones asumidas en vía ordinaria o administrativa, se efectúa a partir de la última resolución; por cuanto, la accionante tuvo la posibilidad de solicitar se revise, modifique y/o anule las determinaciones asumidas en menor instancia o jerarquía, a través de los mecanismos de defensa legalmente previstos que activó. Bajo ese contexto, se advierte que la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 036/2021, que resolvió su recurso de apelación -pronunciada por la autoridad hoy demandada- fue la última decisión que agotó la vía.

Consecuentemente, incumbe efectuar el análisis en lo atinente al contenido de la mencionada Resolución, a efectos de establecer si en dicho pronunciamiento el Director ahora demandado, vulneró los derechos que fueron invocados por la impetrante de tutela. En tal mérito, es pertinente realizar un examen exhaustivo de los parámetros del recurso de apelación y la Resolución de segunda instancia que aparentemente no respondió a todos los reclamos expuestos.

De la confrontación del contenido del recurso de apelación (Conclusión II.2) y la referida Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia (Conclusión II.3), se advierte que dicho fallo, vulnera el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, porque -de conformidad con lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional- incumple con sus finalidades implícitas. En tal sentido, de la lectura de la precitada Resolución no se advierte que el razonamiento jurídico visualice el sometimiento manifiesto a la Constitución Política del Estado y a la ley (primera finalidad implícita del contenido esencial del derecho a una resolución fundada), por cuanto esa exigencia se expresa precisamente en una decisión fundamentada, lo que no ocurre en el caso concreto al no responder a todos los cuestionamientos planteados ni expresar motivos para no hacerlo, tornándose así en arbitraria.

En tal contexto, se tiene que la demandante de tutela en su apelación, cuestionó de forma expresa que no existió motivación, fundamentación ni sustento probatorio para atribuirle el incumplimiento de su deber y del principio de notoriedad (numerales 7 y 8 del recurso de apelación). Al respecto, el Director a.i. de la DIRNOPLU hoy demandado señaló (en los numerales ii al vii; y, xi de la Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 036/2021) que conforme al art. 18 de la LNP, la Notaria de Fe Pública ahora impetrante de tutela, tenía la obligación -entre otras- de comprobar los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la realización de los contratos; por lo que, al haberse solicitado sus servicios en relación a un contrato de cancelación de anticresis constituido por acuerdo de la propietaria del inmueble objeto del anticrético y Nelson Eddy Quezada Cuéllar; se tuvo que, conforme al art. 1390 del CC, la cancelación voluntaria de hipoteca (concebida la anticresis [desde el derecho romano] como una figura accesoria de la prenda o de la hipoteca) requería el consentimiento de esas partes que intervinieron en el contrato. En tal sentido, Nelson Eddy Quezada Cuéllar debía estar impedido legalmente para prescindir de su intervención y consentimiento. Aclarando que el mencionado impedimento, se producía -conforme al art. 459 del CC- únicamente por muerte o pérdida de capacidad -esta última declarada por la autoridad judicial competente-; impedimento que, requería ser legal y estar objetivamente demostrado a través de certificado de defunción emitido por una oficialía de registro civil o por medio de declaración judicial de incapacidad.

Lo hasta aquí apuntado y contenido en las normas, debió ser verificado por María Esther López Vargas en su calidad de Notaria de Fe Pública, en observancia de su atribución contenida en el art. 19 de la LNP, para controlar y dar legalidad al acto jurídico, lo que a su vez generaba la obligación descrita en el párrafo precedente, de comprobar que los documentos que le fueron presentados para labrar el Testimonio de la Escritura Pública 1788/2020, se encuentren elaborados conforme a las normas legales aplicables y cumplan con los requisitos exigidos por ley; sin embargo, permitió que Henry Nelson Quezada Cuéllar sin ser parte del contrato, suscriba la cancelación sin que exista ningún documento que acredite que Nelson Eddy Quezada Claros se encontraba impedido legalmente -afirmación que se realizó a partir del análisis de los elementos probatorios entre los cuales no se encontró ninguno que demuestre objetivamente el impedimento legal (médico o de otra índole) que permita prescindir de su intervención y consentimiento-; no obstante, a que las normas referidas requerían la suscripción de dicho documento por las dos partes del negocio jurídico (la propietaria y el anticresista).

Lo antedicho, evidencia que se motivó y fundamentó debidamente las razones fácticas y normativas para atribuir el incumplimiento del deber, exteriorizando las razones por las cuales la autoridad hoy demandada, concluyó que la ahora accionante, incurrió en la falta disciplinaria que fue sancionada por incumplimiento de cualquiera de los principios o definiciones notariales previstos en la ley. Y si bien el principio de notoriedad, es aludido de forma breve en el punto xi) de la indicada Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia; sin embargo, concierne aclarar que la notoriedad es una definición contenida en el art. 3 de la LNP -que confunde con un principio y no fue así utilizada por la citada Resolución Sumarial^[16]-, y se entiende como aquello que: “Surge del juicio que realiza la notaria o el notario, para decidir y dar constancia en un instrumento público, sobre los hechos o actos y comprende el juicio sobre la identidad y capacidad de las y los interesados, los documentos que el son suministrados o declaraciones que el son prestadas por las y los interesados, los testigos u otros intervinientes” (las negrillas fueron añadidas).

En tal sentido, la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 036/2021, se refirió a la capacidad legal del hijo del anticresista determinando que la Notaria sumariada, hoy demandante de tutela, indebidamente permitió su participación sin que se haya acreditado el impedimento legal de su padre, evidenciando -con los propios argumentos de la autoridad ahora demandada- las razones por las que se consideró que la Notaria sumariada no efectuó un adecuado juicio respecto a dicha capacidad. Lo señalado, es que no realizó el juicio adecuado sobre la capacidad de los interesados conforme a lo exigido por la definición de notoriedad, resultando insuficiente hacer constar que Henry Nelson Quezada Cuéllar intervino en representación de su padre, pues como desarrolló ampliamente la citada Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia, correspondía acreditar antes (de la intervención del hijo) la existencia del impedimento legal -no análogo al médico-. En tal mérito, se tuvo por incumplida la definición de notoriedad.

Acerca del reclamo contenido (en el numeral 4) del recurso de apelación, se cuestionó la confusión de la autoridad sumariante para afirmar que el contrato no podía ser disuelto salvo por el consentimiento mutuo de las partes, se ignoró que el vínculo jurídico entre las mismas se disolvía con la devolución del capital anticrético. En tal entendido, la autoridad sumariante confundió la “cancelación del contrato de anticresis” (sic) con la “cancelación del Gravamen Anticrético” (sic). Al respecto, la autoridad hoy demandada respondió (en el numeral iii) que el Testimonio de Escritura Pública 1788/2020, tenía su antecedente en un contrato que como tal debía cumplir con los requisitos de los arts. 450 y ss. del CC, requiriendo -entre otros- el consentimiento de las partes interesadas que tengan capacidad a tal efecto, sobre estas señaló que los mismos eran quienes -conforme al art. 1390 del CC-, debían brindar su consentimiento para cancelarlo, y la salvedad respecto al impedimento, únicamente se presentaba en caso de muerte o pérdida de capacidad según el art. 459 del mismo cuerpo legal. En tal sentido, la autoridad hoy demandada no aclaró si existió o no la confusión entre “cancelación del contrato de anticresis” con la “cancelación del gravamen anticrético”, y si bien fundamentó y motivó suficientemente sus propias razones para concluir que la cancelación voluntaria de las hipotecas requería el consentimiento de Nelson Eddy Quezada Claros. Sin embargo, dicha conclusión no permite comprender por qué se equiparó la “CANCELACIÓN DE CONTRATO ANTICRETICO Y DEVOLUCIÓN DE CAPITAL ANTICRÉTICO…” (fs. 129 y vta.) contenida en el precitado Testimonio de Escritura Pública 1788/2020 a una hipoteca. 

Por otra parte, no obstante a que en el numeral ix, la autoridad demandada concluyó que tras la revisión de la referida Resolución Sumaria de Primera Instancia y los antecedentes, se tuvo que existió una valoración amplia de cada elemento y se le asignó un valor a cada documental; empero, tal conclusión, no permite evidenciar las razones por las cuales afirmó tal extremo, y especialmente en razón al reclamo de la parte hoy accionante (contenido en los numerales 1), 2) y 5) del recurso de apelación) respecto al certificado médico de Nelson Eddy Quezada Claros y su errónea valoración tras la afirmación de la autoridad sumariante de no ser actual dicho documento, habiendo transcurrido más de un año desde la fecha de internación, conclusión que según la demandante de tutela, no es posible arribar a partir del contenido de la citada certificación; por lo que, acusa que no fue debidamente valorada. Adicionalmente, la valoración del documento extrañado, fue relacionada -por la carga argumentativa del recurso de apelación- a la cláusula cuarta del indicado Testimonio de Escritura Pública 162/2017, refiriendo que la certificación médica acreditó el impedimento físico del anticresista, lo que a decir de la Notaria sumariada hoy peticionante de tutela, equivaldría al impedimento legal descrito en la cláusula mencionada y por lo mismo, validaría la actuación del hijo del anticresista sin que exista la transgresión del principio de legalidad que motiva la sanción que le fue impuesta. Asimismo, se alegó que no se valoró la declaración testifical del hijo del anticresista.

En tal contexto, correspondía efectuar el análisis acerca de todos los reclamos expuestos sobre la valoración de la prueba y no simplemente limitarse a concluir de forma genérica que la valoración fue amplia y que cada elemento probatorio tuvo un valor asignado, sin exteriorizar las razones para llegar a tal determinación.

En análoga forma, respecto al reclamo de aplicación indebida y errónea de los arts. 454.II, 519 y 1400.I del CC -contenido en el numeral 6) del recurso de apelación-, que a decir de la hoy accionante, no establecían restricciones legales para que el anticresista otorgue a su hijo facultades o poder para “cobrar” el capital anticrético, y la indebida aplicación del art. 1400 del CC, confundiendo “capital anticrético” con “prenda de anticresis”, se tiene que la autoridad demandada en el punto identificado en este análisis como numeral x) de su pronunciamiento, determinó que los artículos referidos, constituían el análisis de la jurisdicción disciplinaria y tenían total relación con el objeto del proceso, siendo su aplicación totalmente válida; sin embargo, nuevamente se limita a exponer una conclusión sin exteriorizar los motivos o razonamientos que le permiten llegar a la misma.

De lo hasta aquí expuesto, se evidencia -de conformidad con el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional-, que la decisión de ratificar la prenombrada Resolución Sumaria de Primera Instancia no se encuentra debidamente fundamentada ni suficientemente motivada; toda vez que, no respondió a todos los cuestionamientos del recurso de apelación, inobservando el principio dispositivo que implica la respuesta a las pretensiones planteadas, incumpliendo así con la cuarta y quinta finalidad implícita del contenido esencial de una resolución suficientemente fundamentada. Por otra parte, la escasa exposición de los motivos que llevaron a la autoridad hoy demandada, a concluir que la valoración de la prueba fue adecuada y la aplicación normativa idónea, impidieron la publicidad del razonamiento o método interpretativo que llevó a asumir tal determinación.

Consecuentemente, no se logró formar convencimiento que la Resolución en cuestión no es arbitraria, y observó el valor justicia, los principios de interdicción de arbitrariedad, de razonabilidad y congruencia (segunda finalidad desglosada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional), cuya exigencia es de especial relevancia con relación a los tribunales jurisdiccionales de cierre u órganos que tienen la capacidad de decidir conflictos e intereses como la DIRNOPLU, cuando a través de su titular conoce en última instancia el recurso de apelación, en ejercicio de su potestad administrativa sancionadora, por cuanto del contenido de la Resolución impugnada, debió ser objetivamente verificable que la decisión se encontraba en sumisión a la Constitución Política del Estado (especialmente respecto al debido proceso en las vertientes cuestionadas), encontrándose proscritas las decisiones con motivaciones que por estar ancladas en el fuero interno del juzgador, se tornan en secretas a tiempo de decidir un conflicto.

Bajo tales razonamientos, se tiene que la problemática que involucra la lesión al debido proceso incumbe la observación de la valoración de la prueba y errónea aplicación de las normas que sustentan la sanción; razón por la cual, adquieren relevancia constitucional, pues la prueba tiende a desvirtuar la acusación, mientras que una confusión que motive una mala aplicación de la norma también podrían devenir en un cambio trascendental en la decisión, de forma que la falta de fundamentación e insuficiente motivación detectadas por incongruencia omisiva (al no responder a todos los puntos de apelación) podrían incidir en el presente caso sobre el fondo de la decisión; y, corresponderá concederse su tutela.

De lo hasta aquí expuesto, se tiene que no obstante a que el accionante ejerció su derecho a la impugnación a través del recurso de apelación que presentó; sin embargo, al no haberse brindado respuesta congruente, debidamente fundamentada y motivada a sus argumentos para la emisión de la aludida Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia, la impugnación se tornó en ineficaz, causando la transgresión de la potestad inviolable de la impetrante de tutela para ser escuchada en cada una de las fases procesales; toda vez que, el ejercicio efectivo del derecho a la defensa, comprende la posibilidad de acceder a los medios de impugnación, y ello no sólo exige que el Estado boliviano, garantice dicho acceso, sino que también el ámbito material del derecho a la impugnación, obliga a que la determinación que se produzca, satisfaga el fin para el cual fue concebido, propósito que sin duda no puede alcanzarse cuando no se toman en cuenta y se resuelven todos los puntos controvertidos por las partes, como ocurrió en el presente caso; por lo que, corresponderá concederse la tutela.

Asimismo, es menester aclarar que la jurisdicción constitucional en momento alguno dispone o puede establecer qué artículos de la norma vigente eran o no aplicables al caso, tampoco se ha determinado la forma correcta -o incorrecta- de valorar la prueba, ni mucho menos si la imputación y atribución de culpa, calificación y sanción disciplinaria aplicadas a la hoy accionante fueron o no correctas; toda vez que, las mismas deben asumirse por las autoridades competentes (de la vía administrativa y en su caso la judicial), siguiendo su curso regular, sin que le corresponda a la justicia constitucional dirimir a través de la acción tutelar, problemáticas distintas a la lesión o no de derechos, que es lo que fue analizado en el presente fallo constitucional.

Finalmente respecto a la lesión del derecho al trabajo y por consecuencia la transgresión de su dignidad, es menester establecer que al haberse encontrado que la disposición de ratificar la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 036/2021 que la sancionó con la suspensión, incurre en infracción al derecho al debido proceso vinculado al de impugnación, se tiene que en razón a la parte dispositiva de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la legalidad o no de la suspensión del servicio que presta la demandante de tutela como Notaria de Fe Pública, aún debe ser definida por la autoridad demandada, y al no estar esclarecido tal extremo, no resulta posible tutelar los derechos mencionados; por lo que, no corresponderá su tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, no actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 141/2021 de 26 de agosto, cursante de fs. 220 a 229, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia:

1° CONCEDER en parte la tutela impetrada, únicamente respecto a los derechos a la impugnación y al debido proceso en las vertientes invocadas;

2° Dejar sin efecto la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 036/2021 de 9 de julio, disponiendo que el Director de la DIRNOPLU, emita un nuevo pronunciamiento -en el plazo de cuarenta y ocho horas a partir de su notificación con éste fallo constitucional-, que resuelva de forma fundamentada y motivada todos los puntos observados en la apelación; y,

3° DENEGAR la tutela solicitada respecto al resto de derechos invocados por los fundamentos precedentemente expuestos.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

[1] Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, op. Cit., párr. 77 y Caso López Mendoza vs. Venezuela, op. Cit., párr. 141.

[2] Idem.

[3] El Cuarto Considerando, señala: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.

(…) consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.

[4] El FJ III.3 indica que: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha ocurrido en el presente caso”.

[5] El FJ III.2.3, refiere que: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.

En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.

[6] El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.

[7] El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación: (…)

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…)

b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente’.   

c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación”.

[8] El FJ III.2, señala: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.

5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.

[9] El FJ III.3, establece: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.

[10] El FJ III.3.1, indica: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

[11] El FJ III.2, refiere: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.

[12] El FJ III.1, manifiesta: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.

[13] La SC 0757/2003-R de 4 de junio, estableció que: “Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye, correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que “[...[la garantía del debido proceso, que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC 418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC 731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, y otras)”; garantías que, con igual razón, deben estar presentes en el proceso administrativo penal” (las negrillas nos corresponden).

[14] Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, op. Cit., párr. 122 y caso López Mendoza vs. Venezuela, op. Cit., párr. 141.

[15] La SCP 0521/2017-S1 de 31 de mayo, en su FJ 2.1 señaló que: “La SCP 0049/2013 de 11 de enero, ha expresado el siguiente entendimiento: ‘El principio de congruencia hace a la garantía del debido proceso, que en definitiva marca el desarrollo del proceso para poder llegar a la sentencia, estableciendo un límite al poder discrecional del juzgador. A través de este principio se obtiene la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; quedando entendido que los mismos no pueden modificar el petitorio ni los hechos planteados en la demanda (…) Una resolución incongruente es arbitraria, por tanto su impugnación hace viable su revocación; mejor dicho, impone al tribunal o juez de alzada el deber de su rectificación, asegurándose la estricta correspondencia entre la acusación y el fallo, garantizando de esta manera la sustanciación de un proceso justo. En ese contexto la SCP 0593/2012 de 20 de julio de 2012, ha señalado: «El principio de congruencia adquiere manifiesta relevancia en dos ámbitos, por una parte respecto al proceso como unidad, a delimitar el campo de acción de las partes y del órgano jurisdiccional en la que condiciona su desenvolvimiento; por otra, respecto a la estructura de la Resolución, a fin de que absuelva todos los puntos a consideración del juzgador. (…) En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes» Por su parte, la SC 0460/2011-R de 18 de abril de 2011, ha señalado: «Como un elemento constitutivo del debido proceso (SC 0316/2010-R de 15 de junio), la congruencia vela por la conexitud del objeto del proceso entre la acusación y la sentencia»’

Si analizamos el caso de los Tribunales de alzada, debe considerarse que la búsqueda de esa correspondencia entre los puntos absueltos y considerados por el juzgador, frente a aquellos que han sido reclamados, no responde meramente a un formulismo estructural; sino que tiene la finalidad de lograr la materialización y el cumplimiento efectivo de los deberes esenciales del juez, que a su vez implican la concretización de derechos y garantías fundamentales expresamente reconocidos a los sujetos procesales, así como el derecho de acceso a la justicia, a la garantía del debido proceso que entre uno de sus elementos.

Desde el punto de vista doctrinal, Abraham Ricer, estableció que: ‘La congruencia exige solamente correlación entre la decisión y los términos en que quedo oportunamente planteada la litis, comprende los siguientes aspectos: a) Resolución de todas las pretensiones oportunamente deducidas; b) Resolución nada más que de las pretensiones ejercitadas, o sea prohibido resolver pretensiones no ejercitadas; c) Aplicación de estas reglas a las cuestiones introducidas al debate por el demandado, ósea resolución de todas las cuestiones planteadas por el mismo y nada más que ellas’.

En tal contexto es deber ineludible del juez o tribunal de alzada pronunciarse estimando o desestimando cada una de las pretensiones de la o las partes recurrentes, exponiendo al efecto las razones o motivos de la determinación adoptada -dejando a salvo la obligación de revisión de oficio”.

[16] La Resolución Sumaria de Primera Instancia señaló que refirió que existió un quebranto de “…las definiciones notariales al no haber orientado correctamente sobre las normas jurídicas de los contratos….asimismo, se tampoco realizó un adecuado juicio sobre la capacidad legal (legitimidad de Henry Nelson Quezada Cuéllar)… consecuentemente se subsume el hecho a todas de la normas de remisión como el principio de legalidad y las definiciones de asesoramiento y dirección, y notoriedad…” (sic las negrillas fueron añadidas [fs. 9])