SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0923/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 13 y 16 de septiembre de 2021, cursantes de fs. 119 a 132 vta. y 136 a 138, la accionante señaló que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 22 de julio de 2021, Claudia Vanessa Rosso Carrasco remitió Informe OPE SUC-004/2021; en su mérito, María Ninoshka Castrillo Estrada, Gerente Sucursal a.i. del Banco PRODEM S.A., conformó la Comisión Mixta de la referida entidad financiera, integrada por la primera nombrada, María Angélica Aguirre Choque, María Daniela Velásquez Vera, Silvia Marcela Gutiérrez Romero y Silvana Faviola Villarubia Ramos -demandadas-, instalando y dando inicio al proceso administrativo interno en su contra el 26 de igual mes y año; empero, habiendo el 29 del mismo mes y año, denunciado diversas anomalías, se pronunció el Auto de 30 de idéntico mes y año, disponiendo la nulidad procesal; en su mérito, se dictó el Auto de Apertura e Inicio de Proceso Interno 001/2021 de 2 de agosto; no obstante, el 3 de igual mes y año, formuló recusación y denunció la conculcación de sus derechos y garantías; sin embargo, el mismo fue desestimando.

El 5 de agosto del año indicado, solicitó archivo de obrados, cuestionando que el inicio del proceso no contenía relación de hechos que permita un adecuado ejercicio de su derecho a la defensa, la irregular conformación, tanto de la Comisión Mixta como de la Especial, que una misma persona que actuó como juez y parte denunciante, la indebida tramitación de la recusación, el doble juzgamiento y sanción en la vía administrativa, entre otros.

El 9 de igual mes y año, la aludida Comisión pronunció la Resolución Administrativa (RA) 11/2021, determinando responsabilidad y desvinculación laboral sin derecho a desahucio ni indemnización; decisión que apeló el 13 de idéntico mes y año, mereciendo la Resolución Administrativa de Apelación 12/2021 de 18 de agosto; por la cual, el fallo impugnado fue confirmado; emitiéndose en consecuencia el Memorándum RHS/TJ/182/2021 de 19 de agosto, de desvinculación laboral haciendo mención a los mismos hechos por los cuales se le impuso una sanción.

Se vulneró el debido proceso en su componente de juez natural; toda vez que, la denunciante se constituyó también en Juez Sumariante; que pese a haberla recusado no se pronunció al respecto, situación que tampoco fue resuelta en la instancia superior; asimismo, denunció la inexistencia de relación de hechos en el proceso administrativo, doble sanción en la vía administrativa, donde los memorándums de llamadas de atención se constituyeron en sanciones; finalmente la falta de fundamentación en todos los actos desarrollados por las autoridades demandadas.

Si bien no se expresó como pretensión la valoración de la prueba, sí demandó la falta de fundamentación y motivación en cuanto a la proporcionalidad de la sanción; puesto que, no se valoró que su persona estuvo a punto de cumplir veinte años de servicio ininterrumpido, tiempo en el que demostró una conducta favorable con la institución; y no obstante de ello, se le impuso la máxima sanción.

En consecuencia, tanto la RA 11/2021, como la Resolución Administrativa de Apelación 12/2021, que resolvió la impugnación, carece de fundamentación y motivación; debido a que, no fueron emitidas en función a los principios y valores que irradia la Constitución Política del Estado, al haber incumplido los presupuestos de la jurisprudencia constitucional.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos de juez imparcial, fundamentación y motivación, a la doble sanción, al trabajo y a la seguridad social; así como, del principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 46.I, 48.II, 78 y 120.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Dejar sin efecto el Memorándum RHS/TJ/182/2021 de desvinculación laboral; la RA 11/2021; Resolución Administrativa de Apelación 12/2021; y, el Auto de Apertura e Inicio de Proceso Interno 001/2021; b) Sea restituida a su fuente laboral como Supervisora de Operaciones de la entidad demandada; c) El pago de sueldos y salarios, y todos los beneficios que corresponden durante el periodo que transcurrió desde su despido; y, d) Se condene en costas procesales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 23 de septiembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 273 a 275 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo manifestó que: 1) Por Memorándums RHS/TJ/149/2021 y RHS/TJ/150/2021 de 23 de julio, se designó a Claudia Vanessa Rosso Carrasco y María Angélica Aguirre Choque -codemandadas- como miembros de la Comisión Mixta para actuar en representación del Banco PRODEM S.A. en el proceso administrativo interno seguido en su contra; 2) Las autoridades demandadas reconocieron la inexistencia de los recursos de revocatoria y jerárquico, y que no hubo incidente de nulidad posible; por lo tanto, se agotaron todas las vías internas de impugnación; 3) En relación a que debió acudir a la judicatura laboral antes que a la vía constitucional, la SCP 0051/2014-S3 de 20 de octubre, fue clara respecto a la posibilidad de plantear la acción de amparo constitucional de manera directa; 4) De acuerdo al Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A., en el supuesto de existir una denuncia contra un trabajador, se conformará una Comisión Mixta; en el caso concreto, no existió una denuncia; empero, las demandadas a través de Auto de 3 de agosto de 2021, señalaron que el Informe OPE SUC-004/2021, era el instrumento jurídico que motivó el inicio del proceso administrativo; dicho documento fue firmado por Claudia Vanessa Rosso Carrasco, quien permaneció desde el inicio hasta el final de la causa en calidad de Jueza Sumariante dentro de la Comisión Mixta; 5) El referido Informe, contiene verdaderos juicios de valor y opiniones personales como que su persona era un riesgo latente para la señalada entidad financiera, que no sería conveniente su permanencia en la agencia Mercado Campesino Tarija de Banco PRODEM S.A.; ya que, se le hubiera dado varias oportunidades y no se tuvo ningún resultado; afirmaciones de quien permanece como Jueza; razón por la cual, se denunció la transgresión del debido proceso en su vertiente de juez natural; 6) La prenombrada por más que señaló que se abstuvo de votar en la RA 011/2021, debió pronunciarse sobre la recusación, allanándose o rechazándola; más aún si vertió un criterio anticipado; 7) El proceso administrativo fue anulado en una oportunidad, y uno de los fundamentos para ello fue la ausencia de descripción o relación de hechos; 8) El Auto de Apertura e Inicio de Proceso Interno 001/2021 no detalló las conductas que tuvieron que deducir del Informe OPE SUC-004/2021; 9) Las demandadas reconocieron que la única prueba era el Informe de la Jueza y que aquel constituye la evidencia que no fue desvirtuada o enervada, haciendo que se deba presumir su culpabilidad hasta el punto que se debe demostrar su inocencia; 10) A Tiempo de reclamar la doble sanción administrativa ante la Comisión Mixta, la misma señaló que los tres memorándums componen sanciones sin un debido proceso; 11) En los fundamentos de su demanda precisó que las amonestaciones escritas formaban castigos dados por el Banco PRODEM S.A.; 12) La RA 11/2021 tiene como única base el Informe OPE SUC-004/2021; y, 13) Existió falta de fundamentación no solo en el aludido Auto de Apertura e Inicio de Proceso Interno, sino también en la RA 11/2021 y Resolución Administrativa de Apelación 12/2021, la última emitida en recurso jerárquico; toda vez que, no resolvieron todas las pretensiones demandadas, en particular al establecimiento de la sanción; pues, el parámetro fue únicamente dar un escarmiento a los demás funcionarios; en ese sentido, en el considerando séptimo de la RA 11/2021 señalaron que: “…‘a fin de que no vuelvan a suceder estas inconductas laborales para con la institución, que incida o repercuta en el clima laboral con el resto del personal del banco’…” (sic).

I.2.2. Informe de las demandadas

Silvia Marcela Gutiérrez Romero, María Angélica Aguirre Choque, Claudia Vanessa Rosso Carrasco, María Daniela Velásquez Vera y Silvana Faviola Villarubia Ramos, integrantes de la Comisión Mixta del Banco PRODEM S.A., por informe escrito presentado el 23 de septiembre de 2021, cursante de fs. 252 a 261, señalaron que: i) Conforme a los datos del proceso administrativo interno, se evidenció la conformación de la Comisión Mixta 001/2021 de 26 de julio, para el procesamiento de la impetrante de tutela por la presunta comisión de las infracciones previstas en los arts. 126 y 127 del Reglamento Interno de Trabajo de la indicada entidad bancaria; ii) La parte final de las disposiciones contenidas en el art. 126 de la citada normativa, refiere expresamente que la acumulación de tres amonestaciones por infracciones graves en un plazo de doce meses será considerado como causal de despido; iii) Instaurado el sumario se notificó a la accionante mediante carta interna de 26 de julio de 2021, para que preste su declaración informativa, a la cual se presentó voluntariamente, en la que se le comunicó la suspensión de funciones con goce de haberes y apertura de prueba para que pudiese presentar sus descargos; iv) El 29 de igual mes y año, la aludida exteriorizó denuncia por actuaciones procesales defectuosas, alegando que el documento mencionado como carta interna no constituye instrumento suficiente para el inicio de un proceso administrativo interno por inexistencia absoluta de relación de hechos, no individualizaba ninguna conducta; hubo vulneración al debido proceso por una ilegal realización de declaración informativa sin la presencia de un abogado defensor, se realizaron actos de investigación quebrantando dicho derecho; toda vez que, el examinador no podía investigar, solo resolver sobre lo indagado; se transgredió el juez natural con la constitución de una comisión especial conformada con posterioridad al hecho, cuando en el nivel administrativo, el sumariante es designado en la primera semana de la gestión, de tal manera que esa autoridad estaba antes del proceso; adujo que una misma conducta no podía ser objeto de dos sanciones y se conformó la Comisión Mixta con personal que tuvo conocimiento directo de los hechos; v) Mediante Auto de 30 de idéntico mes y año, la precitada Comisión solventó el incidente planteado disponiendo la nulidad de obrados, dejando todas la actuaciones realizadas hasta la nota interna de 26 de julio de 2021 inclusive; vi) Por Auto de Apertura e Inicio de Proceso Interno 001/2021, se resolvió reiniciar la causa por existir posibles indicios de contravención a lo previsto el Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A.; es decir, la presunta comisión de infracciones graves establecidas en los arts. 126.13 y 15, 127.6 y 20 de la citada norma; vii) Mediante memorial de 3 de igual mes y año, la solicitante de tutela, ante una nueva notificación con el referido Auto de Apertura e Inicio de Proceso Interno, formuló recusación y ratificó su denuncia de vulneraciones de derechos y garantías, argumentando que: le generaba duda sobre la actuación imparcial de la aludida Comisión, por cuanto el Informe OPE SUC-004/2021, estaba suscrito por Claudia Vanessa Rosso Carrasco, quien valoró los hechos y existió omisión de excusa por su parte y que debió concurrir previamente una denuncia para que la sobredicha Comisión sea habilitada; viii) En la audiencia de declaración informativa, la impetrante de tutela se abstuvo de declarar, indicando que enviaría su informe de forma escrita; no obstante, concluido dicho verificativo emitieron comunicación interna informándole la suspensión de sus funciones y la apertura del término probatorio; de igual manera, a fin de no interrumpir el mismo, la Comisión Mixta resolvió el incidente de recusación, siendo desestimado conforme el art. 140.1 del señalado Reglamento; en el caso concreto, la funcionaria Claudia Vanessa Roso Carrasco, se constituye en miembro de la Comisión Mixta de la entidad bancaria como representante de la parte empleadora, quien no se encontraba impedida de ser parte de la misma, por no haber participado directa o indirectamente en los hechos que dieron origen al sumario administrativo en cuestión; debido a que, se sustentaban en el art. 133 de la citada norma reglamentaria en observancia al principio de legalidad; ix) La Comisión Mixta del Banco PRODEM S.A. fue constituida por cuatro miembros con derecho a voz y voto, lo cual garantizaba la imparcialidad y objetividad, realizando un análisis y valoración individual a tiempo de determinar la responsabilidad de la peticionante de tutela, adoptando finalmente una decisión por la mayoría de sus miembros, en resguardo del debido proceso, presunción de inocencia y seguridad jurídica; x) En cuanto a la existencia o no de denuncia, el art. 131 del Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A., preceptúa la procedencia y conformación de la indicada Comisión; xi) Existieron hechos que determinaron la instauración del proceso administrativo interno trasuntados en el Informe OPE SUC-004/2021, con referencia: “…INFORME LLAMADAS DE ATENCIÓN DALCY FAVIOLA NAVARRO…” (sic), el mismo derivó en la apertura de proceso interno Administrativo en su contra, no pudiendo interpretar de manera literal el precepto antes citado; xii) El 5 de agosto de igual año, la prenombrada presentó un nuevo incidente, acusando infracciones recurrentes al debido proceso, solicitando el archivo de obrados; por lo que, se dispuso que dicho memorial fuera considerado a tiempo de dictar la decisión final; xiii) Constaba en obrados la emisión de la RA 11/2021, determinando la existencia de responsabilidad de la accionante, por la comisión de infracciones graves y muy graves previstas en los arts. 126.13 y 15 y 127.6 y 20 del Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A.; por lo que, en aplicación a lo dispuesto en los arts. 129.5 de la citada norma, 16. inc. e) de la Ley General del Trabajo (LGT); y, 9 inc. e) de su Reglamento se resolvió la desvinculación laboral sin derecho a indemnización por el tiempo de servicios de la peticionante de tutela; xiv) Contra la indicada determinación la prenombrada interpuso recurso de apelación ante la Gerencia Nacional de RR.HH., que mediante Resolución administrativa de Apelación 12/2021 confirmó en todas sus partes la RA 11/2021; y, xv) Al derivar la acción tutelar de una controversia emergente de un contrato individual de trabajo, la impetrante de tutela debió acudir previamente ante la judicatura laboral para que sea el Juez del Trabajo y Seguridad Social, quien revise el procedimiento aplicado en el proceso administrativo interno y determinar si la desvinculación laboral de la prenombrada fue o no justificada y si se cumplieron con todos los presupuestos legales y garantías constitucionales.

María Fernanda Zeballos Ibáñez, Gerente Nacional de RR.HH. del Banco PRODEM S.A., mediante informe escrito presentado el 23 de septiembre de 2021, cursante de fs. 262 a 272 vta., refirió que: a) Un punto que se debió tomar en cuenta fue la existencia de un tercero interesado, a quien la determinación que se llegase a emitir en el supuesto caso de declarar procedente esta acción tutelar, lesionaría sus derechos; ya que, no fue señalado por la accionante en su demanda; al respecto, se pronunció la SCP 1029/2016-S3 de 28 de septiembre; por su parte el art. 33.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la identificación del tercero interesado es un requisito de admisibilidad de la acción de amparo constitucional, situación ampliamente desarrollada en la SCP 0137/2012 de 4 de mayo; b) Al derivar el presente mecanismo de defensa de una controversia emergente de un contrato individual de trabajo, del cual emergió la instauración de un proceso administrativo interno contra la solicitante de tutela por la comisión de una falta calificada como grave de acuerdo con el Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A.; por consiguiente, como causal justificada de despido, la prenombrada antes de activar a la vía constitucional, debió acudir a la judicatura laboral para que sea la autoridad de la materia, quien examine lo aplicado en el proceso administrativo interno, determine si la desvinculación fue o no justa y si se cumplieron todos los presupuestos legales y constitucionales; c) Conforme lo establecido en la SC 0143/2010-R de 17 de mayo, la excepción a la subsidiariedad no era aplicable al caso; puesto que, su desvinculación se produjo con causa legal justificada y debidamente comprobada a través de un proceso administrativo interno; d) La acción tutelar presentada era inviable debido a que: 1) No era aplicable la Ley de Procedimiento Administrativo por analogía, como erróneamente pretendió forzar la impetrante de tutela; en todo caso, se le concedió -en procura de respetar sus derechos constituciones- el derecho a la impugnación ante la Gerencia Nacional de RR.HH. del Banco PRODEM S.A.; empero, aquello no obliga que se tramiten recursos de revocatoria y jerárquico, ya que el derecho a la impugnación establece que una instancia superior pueda revisar la actuación de un tribunal o instancia inferior y poder corregir, ratificar, enmendar o revocar la determinación del inferior; pues, incluso en procesos administrativos llevados ante la Dirección del Notariado Plurinacional (DIRNOPLU) o judiciales, solamente se les concede el recurso de apelación; 2) Respecto a la suspensión sin goce de haberes, el art. 138 del Reglamento Interno de Trabajo de la señalada entidad bancaria, establece que si bien el trabajador permanecerá suspendido; empero, será con goce de haberes por los días que corresponda, gozando dicha norma de presunción de constitucionalidad; y, 3) En cuanto al incidente de nulidad erróneamente presentado, la SCP 0036/2019-S2 de 25 de marzo, sostuvo que no es razonable exigir la interposición de incidentes en la vía administrativa; concluyendo que, cuando se denuncien errores procedimentales realizados por la administración pública, aquellos tendrán que ser impugnados mediante la interposición de los recursos que franquea la ley; y, e) Para que la justicia constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben realizar una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa y argumentativa desarrollada por la autoridad judicial, demostrando que se abre su competencia con la finalidad de revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello implique un rol casacional, impugnatorio o supletorio de la actividad de los jueces.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

El representante fiscal no presentó escrito alguno, tampoco asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 143.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 68/2021 de 23 de septiembre, cursante de fs. 276 a 283 vta., concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la Resolución Administrativa de Apelación 12/2021 y todos sus efectos -como la emisión del memorándum de desvinculación laboral-, disponiendo que conforme los criterios establecidos, las autoridades del Banco PRODEM S.A. que conocieron el recurso de apelación, emitan nueva resolución administrativa, tomando en cuenta y respondiendo a todos los agravios expuestos por la accionante; con base en los siguientes fundamentos: i) En el caso concreto corresponde señalar que el Auto de 30 de agosto de 2021, estaba firmado por Claudia Vanessa Rosso Carrasco, Vocal de la Comisión Mixta de la aludida entidad bancaria, situación que en la RA 11/2021, se pretendió subsanar; no obstante, la referida Resolución Administrativa se encontraba suscrita por los cinco miembros de la mencionada Comisión; ii) Que, a juicio de la indicada instancia, y posteriormente en grado de apelación, la calidad de imparcialidad fue calificada argumentando que, al no estar contemplado como un impedimento no era objeto de duda; empero, la ecuanimidad del juez no solamente se la debe demostrar de manera subjetiva, sino de forma objetiva, situación que no ocurrió; pues, como reconoció la peticionante de tutela, Claudia Vanessa Rosso Carrasco, emitió opiniones acerca del desempeño de la prenombrada, y lo hizo antes que se instale el proceso administrativo interno, siendo un anticipo de lo que podía constituir en una decisión final; iii) El confundir el impedimento con una causal de excusa fue totalmente anómalo; iv) La imparcialidad del juez no solamente debe estar en papeles y la subjetividad; sino que, objetivamente debe demostrarse, y cuando existe una opinión anticipada sobre una decisión, sin duda es motivo de excusa; v) El hecho que el Reglamento Interno de Trabajo del Banco PRODEM S.A. no previó el instituto de la recusación, no impidió que la constitución de la Comisión Mixta de dicha entidad financiera sea exigible conforme al debido proceso; y, vi) En relación a la falta de notificación al tercero interesado; la referida Comisión, estuvo reasentada por dos representantes de la parte patronal; en tal sentido, la decisión que tomó la Gerente Nacional de RR.HH. del Banco PRODEM S.A. en la Resolución Administrativa de Apelación 12/2021, de confirmar lo resuelto por la misma y ordenar se expida el memorándum de desvinculación laboral, ratifica que dicho Banco no estaba ni puede considerarse como un tercero interesado.