SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0939/2022-S2

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber                     -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que:         ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’” (las negrillas son añadidas).

III.2.  Procedencia de la acción de cumplimiento y causales de improcedencia

Sobre la procedencia y causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, la SCP 0680/2013 de 3 de junio refirió que: “La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

De acuerdo al autor José Antonio Rivera Santiváñez, respecto al primer elemento constitutivo; es decir, la conducta que da lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento; se puede inferir que la acción de cumplimiento procederá cuando se produzca una conducta de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley. Ello supone que el servidor público que asuma una conducta renuente u omisiva ante un deber impuesto por disposiciones de la Constitución o de una Ley (nacional, departamental o municipal) dará lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento.

Este autor señala que ‘Debe entenderse que se trata de una conducta deliberada y manifiesta del servidor público, toda vez que dada la naturaleza subsidiaria de esta acción, la condición de admisión es que previamente se haya intimado al servidor público, por la vía administrativa o judicial, el cumplimiento de la disposición constitucional o de la Ley, y que éste haya rechazado expresamente o no haya respondido a la solicitud, incurriendo en silencio administrativo negativo’.

Por su parte, con relación al segundo elemento constitutivo de la norma, es decir, el objeto de cumplimiento, el citado autor refiere lo siguiente: ‘Cabe aclarar que esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal’.

Ahora bien, la norma prevista por el art. 134.I de la CPE, consigna una cláusula abierta e indeterminada; toda vez que, hace referencia a ‘disposiciones constitucionales o de la Ley’. Realizando la interpretación de la norma, con relación a las normas constitucionales, se tiene que, el significado normativo que se debe asignar a la alocución empleada hace referencia sólo a aquellas disposiciones previstas por la Constitución Política del Estado que imponen mandatos u obligaciones imperativos a los servidores públicos no sujetos a condiciones para su cumplimiento.

Finalmente, respecto al último elemento constitutivo de procedencia de la acción de cumplimiento; es decir, el protagonista de la conducta de incumplimiento; la norma prevista por el art. 134.I, que crea esta acción tutelar es clara y precisa al definir que el protagonista de la conducta renuente u omisiva es el servidor público.

Con relación a las causales de improcedencia, el Código Procesal Constitucional, en su art. 66, ha previsto que las mismas son las siguientes:

‘Articulo 66. (Improcedencia). La Acción de Cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley’” (énfasis adicionado).

Por su parte, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, establece que: “Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas son añadidas).

Asimismo, la SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, acorde con la naturaleza de esta acción tutelar, concluye que: “…una de las causales de improcedencia conforme refiere el art. 66.4 del CPCo, es cuando se utiliza a esta acción ‘En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional’.

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en ‘procesos y procedimientos propios’, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional” (las negrillas nos corresponden).

Así también la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre en relación a las causales de improcedencia señala que: “…es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y,                  b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa.

Asimismo, para un completo desarrollo del contenido esencial de esta garantía constitucional, es pertinente resaltar que los dos presupuestos de activación antes señalados, solamente podrán ser tutelados a través de este mecanismo, cuando la Constitución Política del Estado la ley -ya sea formal o material-, cuyo deber de ejecución fue omitido, plasmen un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente.

Para concluir este apartado, se establece que esta garantía jurisdiccional, responde precisamente a una visión de ‘construcción colectiva del Estado’, ya que un eventual incumplimiento a un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente tanto de preceptos constitucionales como de la ley en su sentido formal o material, tal como ya se dijo, no solamente afecta un derecho individual, como es el derecho a la igualdad entre otros, sino que también, considerando que la Norma Suprema y la ley se caracterizan por su generalidad, este supuesto incumplimiento, podría también irradiar negativamente en una colectividad, por tanto, frente a esta circunstancia, este medio específico garantiza un efectivo respeto a ‘derechos individuales no aislados de una colectividad’” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

En la presente acción tutelar la accionante denuncia el incumplimiento del art. 11.I inc. b) de la Ley 247, referente a otorgarle certificación técnica individual que demuestre inequívocamente la pertenencia al radio o área urbana, ubicación, colindancias, superficie y dimensiones del bien inmueble a regularizar, por parte del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Santísima Trinidad.

De los antecedentes que ilustran el expediente se colige que mediante escritos de 27 de julio y 5 de agosto de 2021, la peticionante de tutela solicitó al Secretario Municipal de Planificación y Organización Territorial del indicado Gobierno Autónomo Municipal, certificación técnica sobre su lote de terreno situado en la Urbanización “María Jesús”, distrito 8, manzano “D”, avenida “25 de diciembre”, lote 6, es decir si el mismo se encuentra dentro el radio urbano.

Mereciendo como respuesta la Nota con CITE S.M.P.O.T. OF 083/2021 de 31 de agosto, por la cual el Secretario de Planificación y Organización Territorial del referido Gobierno Autónomo Municipal le remite el Informe Legal 132/2021 de 30 de agosto, elaborado por Juan Pablo Roth Paniagua, Jefe de Regularización del Derecho Propietario, el cual en sus conclusiones refiere: “ …tengo a bien informar a su autoridad, que el motivo por el cual, el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, no le emitió la CERTIFICACION MUNICIPAL a la señora Yaneth Daza Melgar, es porque ella NO CUMPLIO CON LA PRESENTACIÓN DE LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA LA EMISION DE LA CERTIFICACIÓN MUNICIPAL, es decir, que es necesario que la impetrante cumpla a cabalidad con los requisitos que establece la Ley   N° 247-803-1227, y el DECRETO MUNICIPAL N° 032/2020, base de este trámite de regularización del derecho propietario para que se le Otorgue la CERTIFICACIÓN MUNICIPAL Mencionada anteriormente, así mismo tengo a bien informar a su autoridad que estos fundamentos ya le hicieron conocer a la solicitante mediante informes emitidos anteriormente y de los cuales ella hace mención en su solicitud…” (sic).

En el caso concreto se advierte que la impetrante de tutela planteó la presente acción de cumplimiento contra el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Santísima Trinidad aseverando que no cumplió con aplicar el art. 11.I inc. b) de la Ley 247 y otorgarle la certificación requerida para realizar la regularización de derecho propietario de su bien inmueble; en ese contexto, de los antecedentes se observa que las solicitudes realizadas por la accionante fueron presentadas ante el Secretario de Planificación y Organización Territorial del mismo Gobierno Autónomo Municipal y no así ante el Alcalde Municipal; en tal sentido, la acción de cumplimiento debió estar dirigida contra la autoridad o servidor público que no hubiera cumplido la norma, además de haber formulado una solicitud expresamente -que en los hechos no ocurrió-, puesto que las notas presentadas refieren a la certificación técnica y no así al cumplimiento de la norma extrañada; por otro lado, se observa que sus notas fueron respondidas mediante Informe Legal 132/2021 donde le indicaron que no hubiera cumplido con los requisitos contemplados en la Ley 1227 y el Decreto Municipal 032/2020.

En consecuencia, en el presente caso concurre la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, determinada por el art. 66.2 del CPCo, que refiere: “Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido”; y como se estableció precedentemente en ningún momento se reclamó el deber omitido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Santísima Trinidad, por lo que no podía ser demandado al no tener conocimiento de lo denunciado en esta acción de cumplimiento, por lo tanto resulta improcedente la misma; en tal sentido, la jurisprudencia constitucional descrita en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, refiriendo respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: “…Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional…” (negrillas agregadas); entendimiento reiterado por la SCP 0680/2013, que señaló: “…la condición de admisión es que previamente se haya intimado al servidor público, por la vía administrativa o judicial, el cumplimiento de la disposición constitucional o de la Ley, y que éste haya rechazado expresamente o no haya respondido a la solicitud, incurriendo en silencio administrativo negativo”    (las negrillas fueron aumentadas).

Del mismo modo, la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional establece como causal de improcedencia la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, que refiere que la acción de cumplimiento no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la administración pública o autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución Política del Estado y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional; en tal sentido, se observa que la impetrante de tutela cuestiona el incumplimiento de un procedimiento propio de la administración pública como es el otorgar una certificación técnica para la regularización de su derecho propietario de un bien inmueble, y conforme lo expuesto precedentemente no corresponde plantear la acción de cumplimiento sobre actos administrativos que lesionan derechos fundamentales, en este caso los derechos a la petición y a la propiedad, que deberán ser considerados por la acción de amparo constitucional; en consecuencia, por los fundamentos expuestos corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 110/2021 de 24 de septiembre, cursante de fs. 84 a 87 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA