SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0948/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 2, 6 y 21 de septiembre de 2021, cursantes de fs. 247 a 261, 263 a 264 vta. y 288 a 292 vta. la empresa accionante a través de sus representantes, señaló que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La empresa a la que representan, sería titular de la Autorización Transitoria Especial (ATE) del área minera denominada “TRINIDAD”, con Código Único 25280 del ex Servicio Nacional de Geología y Técnico de Minas (SERGEOTECMIN) ahora Servicio Geológico Minero (SERGEOMIN), que se compondría de seis cuadrículas, ubicadas en los municipios de Coripata y Coroico de la provincia Nor Yungas del departamento de La Paz.

En mérito a lo supra citado, el 20 de septiembre de 2017, mediante Formulario AD-03.1 AJAM-LP-SOL.AD-00020/2017, formalizaron ante la Dirección Departamental del citado departamento de la AJAM su solicitud para la adecuación de la indicada ATE con el fin de obtener el Contrato Administrativo Minero (CAM); a tal efecto, adjuntaron toda la documentación correspondiente conforme a la Ley de Minería y Metalurgia -Ley 535 de 28 de mayo de 2014- y art. 15 del Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros, aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 0294/2016 de 5 de diciembre, modificada en parte por su similar 168/2019 de 12 de agosto; empero, su pedido fue observado por Providencia AJAMD-LP/DD/PROV/1657/2017 de 14 de noviembre, siendo de su conocimiento el 30 de enero de 2018; y, por Providencia AJAMD-LP/DD/PROV/1180/2018 de 22 de mayo -notificado el 22 de octubre del indicado año-, se les otorgó el plazo de quince días para subsanarlas.

Posteriormente, por Resolución Administrativa (RA) AJAMD-LP/DD/RES-ADM/291/2020 de 27 de agosto, el Director Departamental La Paz de la AJAM, denegó su trámite disponiendo la reversión de la enunciada área minera, señalando al efecto que no observaron la Providencia AJAMD-LP/DD/PROV/451/2020 de 17 de enero, que otorgó el plazo para la subsanación de requisitos hasta el 13 de febrero y 31 de marzo de igual año.

Al respecto, en la citada decisión con la referencia de documentos extrañados u observados, el indicado Director refirió que: “…‘Se tiene por presentado el Certificado de Trámite de Licencia Ambiental para Adecuaciones de Derechos Mineros de 7 de febrero de 2018 (original)’ (…) ‘El administrado tiene que realizar una Declaración Jurada Voluntaria ante Notario (a) de Fe Pública, conforme a la Resolución Ministerial 168/2019 (…) y la Resolución Ministerial 284/2019…”’ (sic), concediendo plazo hasta el 31 de marzo de “2019” -lo correcto es 2020-; no obstante, por memorial de 21 de noviembre de 2019, ya había adjuntado la licencia ambiental; por escrito desplegado el 17 de marzo de 2020, arrimó la Declaración Jurada Voluntaria original; sin embargo, no fue tomada en cuenta por no cumplir a cabalidad con los formatos establecidos en las citadas Resoluciones Ministeriales; cuando, en un acta notarial se incorporó la voluntad manifiesta siendo el único requisito el consentimiento, reglado bajo la actividad fedataria del Notario, quien otorga vigencia legal y positiva al mismo; por lo cual, esa observación resultó formal, y reiteró no haberse considerado la licencia ambiental que presentó.

Ante la impugnación de la precitada Resolución Administrativa, el indicado Director Departamental, por Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMD-LP/DD/RRR/26/2020 de 23 de noviembre, desestimó su recurso; -pese a que, reconoció que el 17 de marzo de ese año, habían adjuntado la Declaración Jurada Voluntaria formulado el recurso jerárquico, la Directora Ejecutiva Nacional de la AJAM -ahora demandada-, a través de la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/7/2021 de 24 de febrero, rechazó el mismo y confirmó el antes citado fallo, sin ingresar al análisis de fondo, aseverando que el recurso de revocatoria había sido interpuesto de manera extemporánea.

La norma jurídica es de cumplimiento obligatorio desde el momento de su publicación conforme dispone el art. 164 de la Constitución Política del Estado (CPE); por lo que, la demandada no podía desconocer la vigencia de la       RM 311/2020 de 29 de octubre, la cual estableció que las adecuaciones en cuanto a las solicitudes y/o complementaciones de presentación de documentos era posible realizarlas hasta el 5 de mayo de 2021, estando prohibida a la fecha señalada la reversión de áreas mineras, siendo la última Resolución Ministerial emitida la 097/2021 de 4 de junio; en ese entendido, debió ingresar al análisis de fondo del recurso, al evidenciar que desplegó la documentación exigida; más aún, cuando la Resolución Administrativa de primera instancia resultó arbitraria y contraria.

El indicado trámite tuvo una serie de irregularidades, tales como la incorrecta aplicación del Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros, la exigencia de documentos que no estaban consignados en la norma y el extravío de la nota de 21 de noviembre de 2019; aspectos que reclamaron a través de los mecanismos de impugnación; empero, esos hechos no fueron superados, mismos que se encontrarían en etapa de investigación.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de impugnación y defensa, al trabajo, a la salud, y a una vejez digna; y, de los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, verdad material, pro actione, eficacia y autocorrección, citando al efecto los arts. 67.I y 115.II de  la CPE; y, 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo que la autoridad demandada: a) Deje sin efecto la RA AJAMD-LP/DD/RES-ADM/291/2020; Resoluciones de Recurso de: Revocatoria AJAMD-LP/DD/RRR/26/2020 y Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/7/2021, a fin de continuar con su trámite de adecuación de ATE y la obtención del contrato administrativo minero; y, b) Se determine el pago de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 22 de octubre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 383 a 386 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La empresa accionante a través de su abogado, ratificó el contenido íntegro de la acción de amparo constitucional presentada; asimismo, en respuesta al informe desplegado por la autoridad demandada indicó que: 1) En virtud al art. 369.II de la CPE, el proceso de adecuación de ATE a CAM tendría por finalidad adecuar derechos preconstituidos sobre las áreas mineras anteriormente otorgadas en concesión; por lo que, el propósito del proceso no sería declarar un nuevo derecho, sino ajustar el régimen administrativo vigente; 2) Por RA AJAMD-LP/DD/RES-ADM/291/2020, se denegó su solicitud de adecuación, disponiendo la reversión del área minera del que serían titulares al Estado, utilizando como fundamento principal que no presentaron la documentación dentro del plazo establecido en las Resoluciones Ministeriales “…297 y 284 del año 2019…” (sic), cuando la RM 311/2020, modificó el término a ciento ochenta días para la subsanación de requisitos en dichos trámites; por lo que, no se podía disponer la reversión antes del cumplimiento del mismo; 3) Interpuestos los recursos de revocatoria y jerárquico, estos fueron rechazados sin ingresar al fondo, cuando correspondía “…a la autoridad demandada aplicar de forma correcta el procedimiento y disponer que en virtud de los plazos ampliados la empresa ahora accionante podía continuar con sus trámites de adecuación…” (sic); y, 4) El informe de la Unidad de Transparencia de la AJAM, corroboró que en la tramitación de su solicitud, se extravió maliciosamente documentos, hechos que estarían siendo investigados en la vía penal; razón por la cual, al negar la aludida autoridad un pronunciamiento de fondo, desconoció las normas que regulan ese procedimiento, aplicando un mero formalismo procesal, pues decidió rechazar el recurso jerárquico obviando las modificaciones de la RM 311/2020.

Respondiendo a las preguntas realizadas por el Vocal de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, en cuanto al objeto de su acción tutelar y si el recurso de revocatoria fue formulado de manera extemporánea, contestó que, cuando interpuso el indicado medio de impugnación, se encontraba vigente la RM 311/2020, que dispuso la prórroga de plazo para el cumplimiento de los requisitos fijados por el Reglamento de Adecuación; empero, la demandada atendiendo a una cuestión meramente formal decidió no ingresar al análisis de fondo del citado recurso; por otra parte, en relación a las fechas de la Resolución Administrativa primigenia, de la citada Resolución Ministerial y del recurso de revocatoria, señalaron 27 de agosto, 29 de octubre y 23 de noviembre de 2020, respectivamente.

I.2.2. Informe de la demandada

Brenda Lafuente Fernández, Directora Ejecutiva Nacional de la AJAM, a través de sus representantes mediante informe escrito presentado el 22 de octubre de 2021, cursante de fs. 375 a 382 vta., y en audiencia de garantías, solicitó que la tutela sea denegada; a ese efecto manifestó que: i) El 20 de septiembre de 2017, la empresa impetrante de tutela pidió adecuación de ATE a CAM; en consecuencia, por Providencia AJAMD-LP/DD/PROV/1180/2018, el Director Departamental La Paz de la AJAM, observó la ausencia de documentos esenciales para su pretensión, entre ellos, original o fotocopia legalizada de la licencia ambiental o certificación en trámite de su obtención; asimismo, por Providencia AJAMD-LP/DD/PROV/451/2020, el mencionado Director señaló que debía realizar una Declaración Jurada Voluntaria ante Notario de Fe Pública de acuerdo a las Resoluciones Ministeriales 168/2019 y 284/2019; si bien, presentó la referida Declaración, la misma no observó los formatos descritos en las indicadas Resoluciones Ministeriales; de igual modo, el Testimonio de Poder 212/2019 de 31 de enero, no cumplía con los parámetros legales establecidos previamente para “…este tipo de trámite…” (sic); por lo que, mediante la RA AJAMD-LP/DD/RES-ADM/291/2020, se denegó su trámite y se revirtió el área minera “TRINIDAD”, entre otras disposiciones; ii) Contra el citado fallo, la empresa solicitante de tutela formuló recurso de revocatoria, el cual fue desestimado por el aludido Director al haber sido interpuesto superabundantemente fuera del plazo establecido; y, activado el recurso jerárquico, tampoco se dio curso al mismo; iii) Por memorial de 17 de agosto de 2021, la parte accionante planteó recurso de anulabilidad de acto administrativo contra la notificación de la Resolución Administrativa primigenia, retirándolo el 23 de septiembre del señalado año; iv) La empresa impetrante de tutela no cumplió el principio de inmediatez, necesario para la admisión de esta acción de amparo constitucional; dado que, la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/7/2021, le fue notificada el 3 de marzo de igual gestión y si bien la presentaron el 2 de septiembre del referido año, fue observada al no haber acreditado poder de representación, siendo subsanada el 20 de similar mes y año; vale decir, fuera de los seis meses previstos; v) No acató el principio de subsidiariedad desglosado por la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, la cual indicó que este mecanismo constitucional sería improcedente cuando no se utilizó correctamente los mecanismos ordinarios de defensa o estos fueron erróneos o incorrectos; asimismo, si tenía expedita la vía de impugnación o reclamo y no las empleó por negligencia, dejadez o simple desconocimiento de los medios recursivos, dejando transcurrir el plazo otorgado por ley; en tal sentido, la empresa accionante planteó recurso de revocatoria después de treinta y seis días hábiles a su notificación -4 de septiembre de 2020- con la RA AJAMD-LP/DD/RES-ADM/291/2020, pretendiendo que ahora se ampare su negligencia; y, vi) El plazo máximo para formular el mencionado recurso sería de diez días de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo; en ese sentido, conforme a lo señalado por la SC 0287/2003-R de 11 de marzo y SCP 1270/2012 de 9 de septiembre, no existiría indefensión cuando el propio supuesto afectado sería quien la produce.

Contestando las interrogante formuladas por el Vocal de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, en torno a la RM 311/2020, manifestó que el procedimiento de adecuación fue aprobado por resoluciones ministeriales emitidas por el Ministerio de Minería y Metalurgia, las cuales establecían el plazo de seis meses para que los operadores mineros pudieran presentar requisitos y subsanar los mismos; en el caso, la AJAM pronunció una resolución de rechazo de adecuación cuando la “resolución ministerial” ya había cesado sus efectos; dictada una nueva “resolución”, el 26 de octubre de 2020, se interpuso recurso de revocatoria pretendiendo hacer revisar una resolución administrativa que estaba firme, y que no fue impugnada en su oportunidad.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 233/2021 de 22 de octubre, cursante de fs. 387 a 390 vta., concedió en parte la tutela solicitada, dejando sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/7/2021, con base en los siguientes fundamentos: a) Los actos administrativos resolutivos deberían ser coherentes entre sí, si uno resuelve la improcedencia, el rechazo, la denegatoria de un recurso por haber sido planteado fuera del plazo; en consecuencia, haber operado la caducidad de su derecho, significaría la inhibición de ingresar a contenidos “…el Jerárquico no puede fallar pretendido en ingresar a contenidos, porque esto sería dislocar la dinámica procesal del Procedimiento Administrativo, por ello, si esta Sala Constitucional se redujese ha observar única y exclusivamente el procedimiento desde las concepciones meramente normativas, la tesis de la Autoridad accionada es absolutamente contundente y sería perceptible la denegatoria de tutela, sin embargo, esta Sala Constitucional quisiera practicar una última reflexión, esta vez de orden normativo…” (sic); b) Debió considerarse que, el 29 de octubre -se entiende de 2020- después de tres días de interpuesto el recurso de revocatoria, el Ministerio de Minería y Metalurgia, emitió una “resolución” que amplió plazos, situación que resultaría beneficiosa para la empresa solicitante de tutela, debiendo aplicarse el principio de favorabilidad en la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMD-LP/DD/RRR/26/2020 que era de 23 de noviembre; c) Si bien el debate no sería el medio de impugnación antes citado; empero, “…la Autoridad Jerárquica tiene una carga con instancia mayor es la verificación de los hechos que le van a dar cuenta del derecho a aplicar y a través de los medios probatorios definir una situación que sea apegada a sus propias áreas competenciales” (sic); d) Del análisis de la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/7/2021 y respecto a la aplicación de la RM 311/2020, “…no encuentra un argumento que sea lo suficientemente sólido y que impida saber cómo es que la Administración halla una presunción de conocimiento de la norma de parte la administración, es decir no aplica en favor del accionante, ahora administrado en sede administrativa, la norma más beneficiosa, si los motivos por los que se decide  la reversión tienen que ver precisamente con la acumulación de medios o de documentales exigidos por la propia administración que sin necesidad de que sea objeto propio de nuestra resolución, han sido cuestionados por la misma Unidad de Transparencia de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera…” (sic); y, e) Los plazos son el rigor del proceso, en el caso se generó una particularidad cuando se emitió la supra mencionada Resolución Ministerial “…que deja sin efecto 'equis' artículos y que bien podrían ser aplicados por la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera, lo cual no significa (ojo) que deban ser aplicados, si, la Jurisdicción Constitucional mantiene sus límites, pero respecto a los derechos de fundamentación y motivación, respecto a la decisión Jerárquico Administrativa, sí tiene derecho el accionante, porque estos términos, este ejercicio y las conclusiones a las que va a llegar la Autoridad Administrativa deben ser expuestos en su resolución, existe un hecho donde se verifica la existencia de un dispositivo normativo que ingresa al tráfico jurídico y que, cuando menos en apariencia, le sería favorable al administrado” (sic).