SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1112/2022-S3

Los accionantes denuncian que la autoridad ahora accionada incumplió el art. 155 de la CPE que establece: “La Asamblea Legislativa Plurinacional inaugurará sus sesiones el 6 de agosto en la Capital de Bolivia, salvo convocatoria expresa de su Presidenta o Presidente”, al no efectuar la Convocatoria para la celebración de la Sesión de Inauguración de la Asamblea Legislativa Plurinacional en la ciudad de Sucre; empero, sí en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, donde finalmente fue llevada a cabo, a pesar de sus solicitudes de cumplimiento de dicha norma constitucional y otras efectuadas de manera verbal, mismas que no tuvieron respuesta.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

El art. 134.I de la CPE, establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”, encontrándose en el Título de Acciones de Defensa sin hacer referencia alguna a la tutela de derechos.

La SCP 0862/2012 de 20 de agosto, estableció que: “Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio essendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

(…)

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”.

Respecto a las características propias de la acción de cumplimiento la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal, sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Constitución del “estado de renuencia” de la autoridad accionada como requisito de procedencia de la acción de cumplimiento

La interposición de la acción de cumplimiento está supeditada, entre otros, a un requisito previo como es el reclamo a la autoridad renuente, lo que en doctrina se conoce como la constitución del “estado en renuencia” de la autoridad accionada, el cual está referido a que previamente a la interposición de la acción de cumplimiento debe efectuarse el reclamo a la autoridad omisa y titular del cumplimiento del deber de orden constitucional o legal.

A pesar de que el art. 134.II de la CPE no se refiere expresamente al concepto del “estado de renuencia”, el mismo fue entendido como un requisito implícito a la acción de cumplimiento por parte de la jurisprudencia constitucional emitida por este Tribunal Constitucional Plurinacional en la SC 1386/2011-R de 30 de septiembre, misma que sostuvo que: “...debe demostrarse la actitud renuente -manifiesta y fehaciente- de la autoridad demandada, que puede deducirse de su silencio prolongado; al efecto y con relación al plazo de caducidad, ante la ausencia normativa sobre el pronunciamiento oportuno del funcionario o la autoridad pública, es menester remitirse supletoriamente el art. 71.1 inc. g) del D.S. 27.113 de 23 de julio de 2003, referente al Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, disposición que taxativamente señala que las decisiones sobre cuestiones de fondo, deben ser resueltas en veinte días cuando no exista un plazo expresamente señalado” (las negrillas son añadidas). Sin embargo, posteriormente dicho requisito se hizo explícito, a través del art. 66.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo) que establece como causal de improcedencia “Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido”.

De lo anterior se puede establecer que el “estado de renuencia” se refiere a la resistencia dolosa o negligente de un servidor público titular de un deber jurídico a efectivizar la norma constitucional y/o legal; la cual debe constituirse previamente al planteamiento de la acción de cumplimiento, con la acreditación de haber solicitado mediante documento de fecha cierta, a la autoridad competente el cumplimiento de la norma constitucional o legal, ratificándose dicha autoridad en su renuencia de forma expresa, o tácita al no contestar a la solicitud de cumplimiento formulada en el plazo que la norma administrativa le obligue a responder, o habiéndolo hecho, no la notifique debidamente.

Así, la constitución del “estado de renuencia” permite:

1)   Delimitar el ámbito del deber omitido, mejorar los fundamentos de reclamo de la demanda y determinar con mayor claridad el objeto procesal a analizar;

2)  Identificar a la autoridad renuente, que en caso de no serlo, por el principio de informalismo que rige la administración pública, debe remitir la solicitud a la autoridad competente o indicar a la parte accionante quien es el titular del deber constitucional o legal omitido; y,

3) Otorga la oportunidad al servidor público accionado de cumplir el deber legal o constitucional omitido, o en su caso, explicar a la parte accionante las razones de su omisión o inactividad, lo que no implica el agotamiento de la vía administrativa.

Con relación a lo anterior, la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia C-1194/01, sostuvo: “…la constitución en renuencia es un paso conducente dentro del proceso encaminado a exigir a una autoridad el cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o administrativas), pues ésta es la manera, no sólo de constatar el incumplimiento de la administración, sino de delimitar el ámbito del deber omitido, es decir, de identificar los elementos específicos y determinados, así como sus modalidades respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que pudo haber empleado la norma incumplida, para precisar sus alcances (…)

En segundo lugar, la configuración de la renuencia asegura el efectivo acceso de los particulares a la justicia, sobre la base de un hecho cierto – el incumplimiento de una solicitud concreta – que el juez debe valorar para tomar la decisión que efectivamente conduzca a que la administración haga lo necesario para cumplir el mandato específico y determinado que se ha negado a realizar. La eficacia y pertinencia de la orden judicial será mayor cuando se haya predeterminado qué es lo que la administración se niega a hacer para cumplir el deber omitido. 

Finalmente, este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la administración para que acate el deber hasta ese momento omitido, o para que exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad. Aunque no se trata del agotamiento previo de una vía administrativa, ya esta Corte ya ha declarado exequible este requisito de procedibilidad de algunas acciones contenciosas, sin duda, más gravoso que la constitución en renuencia” (las negrillas fueron agregadas).

Por su parte, el Tribunal Constitucional peruano en el Exp. 191-2003 -AC/TC sostuvo que: “…mediante la acción de cumplimiento no se controla la mera o simple inactividad administrativa, sino aquella que asume la condición de 'renuente' (…)

Con la satisfacción de dicho presupuesto procesal, se persigue que se demuestre que no se trata de un simple letargo administrativo, sino que la autoridad responsable persiste en la inacción, pese a que el afectado en sus intereses legítimos le ha recordado que existe un mandato contenido en la ley o en un acto administrativo que aún no se ha cumplido".

III.3.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes de la presente acción tutelar por la cual los accionantes demandan el incumplimiento del art. 155 de la CPE, por parte de la autoridad ahora accionada, quien a momento de interpuesta la acción de defensa -30 de julio de 2021- no respondió a las solicitudes para que se agende la Sesión de Inauguración de la Asamblea Legislativa Plurinacional en la Capital del Estado Plurinacional de Bolivia para el 6 de agosto de ese año; debe mencionarse que del relato de su demanda y su intervención en audiencia, los mismos hacen referencia a varias solicitudes presentadas; sin embargo, solo se especifica la Nota de Atención CNPIOCI-SSF 667/2020-2021 de 22 de julio, supuestamente presentada ante la autoridad hoy accionada, misma que a pesar de señalarse reiteradamente como adjunta al memorial de demanda, no cursa en obrados.

Con relación a dicha documental extrañada, la autoridad ahora accionada no hizo mención a la misma ni a ninguna otra análoga; únicamente a “la nota” de solicitud de licencia presentada por los accionantes para ausentarse de la Sesión de Inauguración de la Asamblea Legislativa Plurinacional de 6 de agosto que a momento de resuelta esta acción tutelar por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, ya se efectuó en la ciudad Nuestra Señora de La Paz, lo cual no permite acreditar que los accionantes hubieran constituido el estado de renuencia de la autoridad hoy accionada, en el marco del entendimiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, misma que consiste en la acreditación documentada de haber efectuado una solicitud expresa y previa al servidor público competente para efectivizar el deber jurídico plasmado en una norma constitucional en este caso, y la consiguiente ratificación de dicha renuencia ya sea de forma expresa o tácita.

En ese sentido, la presente acción de cumplimiento se torna en improcedente; ya que, como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional, la constitución del estado de renuencia de la autoridad ahora accionada permite, entre otros aspectos, la delimitación del objeto procesal a analizar permitiendo a esta jurisdicción constitucional asumir una convicción razonable del deber cuyo cumplimiento se exige a través de esta acción tutelar, mismo que como se evidencia de antecedentes y particularmente del debate de la presente acción tutelar ante la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, no pudo ser plenamente identificado; puesto que, por un lado, no se identificó con claridad el presupuesto normativo contenido en la norma constitucional alegada que se hubiera incumplido, y por otro lado, se modificaron los argumentos y pretensiones considerando las fechas en que fue interpuesta la respectiva demanda y su resolución por parte de la referida Sala Constitucional, aquello sin mencionar la incongruencia entre la causa de pedir y el petitorio de tutela, expresado tanto en su memorial de acción de cumplimiento como en audiencia de consideración de la citada acción tutelar.

Pero la dificultad en la identificación del objeto procesal demandado por los accionantes a través de la presente acción de cumplimiento también se debe a una confusión propia de estos últimos en los argumentos presentados, entre los cuales se advierte una alusión a la falta de respuesta a sus solicitudes presentadas como parte del deber omitido por la autoridad ahora accionada, refiriendo incluso al agotamiento de la vía administrativa como si la acción de cumplimiento se equipararía a una de amparo constitucional, más aun considerando que la jurisprudencia constitucional fue enfática en establecer que el reclamo a la autoridad ahora accionada no implica el ejercicio del derecho de petición, conforme estableció la SCP 0548/2013, al señalar que: “…cuando un ciudadano acude a la administración pública y efectúa una petición y procede el silencio positivo o negativo (inactividad administrativa formal), resulta en su caso agotar la vía administrativa y luego acudir a la justicia constitucional mediante el amparo constitucional por encontrarse en debate un derecho subjetivo en entredicho pero cuando la diligencia de una ciudadana o un ciudadano aunque tenga la forma de una solicitud se dirija a recordar a la autoridad pública el deber de realizar y/u omitir una conducta impuesta por la Constitución y la ley y no proceda el silencio positivo ni el negativo (inactividad administrativa material), se activa entonces la acción de cumplimiento por no existir un derecho subjetivo debatido sino únicamente el cumplimiento de la Constitución y la ley”.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.