SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1083/2022-S2

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la salud, a la alimentación y a la vida; alegando que, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra -demandado-, se rehúsa a dar cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación por Estabilidad Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 88/2021 de 15 de julio, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo Santa Cruz; decisión confirmada mediante la RA JDTSC/JCCHS/R.R. 106/21 de 1 de septiembre de 2021.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación, y su cumplimiento integral

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, señaló que: “…la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el   art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada”.

Por su parte, la SCP 1372/2015-S2 de 16 de diciembre, respecto a la abstracción del principio de subsidiariedad para estos casos, manifestó que: “…en los casos en los que una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; resultando necesario reiterar que, en todo caso será la instancia laboral la que producto de la acción social planteada por la parte empleadora, si lo considerare correspondiente, determine en definitiva si el despido fue o no justificado; por cuanto la justicia constitucional únicamente viabiliza la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo; no compeliendo por ende, efectuar pronunciamiento de fondo al respecto” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, sobre el acatamiento integral de las conminatorias de reincorporación, la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, estableció que: «Respecto al pago de salarios devengados y derechos sociales, la       SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, sostuvo: “Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: 'IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…'; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria”»    (las negrillas y subrayado son nuestros).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

La SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que: «Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional’”» (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

Se colige de antecedentes que, la entonces Alcaldesa a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, mediante Memorándum 166i/2021 de marzo, comunicó a Gilka Yenifer Iguain Rojas -accionante-que fue designada como servidora pública municipal en el cargo de Auxiliar B con el Ítem 2825, nivel 19, dependiente del Departamento de Mantenimiento de Drenaje y Saneamiento Básico de la Subdirección Administrativa perteneciente a la Secretaría Municipal de Obras Públicas (Conclusión II.1); empero, fue desvinculada de su fuente laboral; situación que, denunció a la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, instancia que a través de su titular expidió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 88/2021 de 15 de julio, disponiendo que el empleador proceda a su reincorporación inmediata, reponiendo sueldos devengados desde el despido injustificado en aplicación del DS 0495, manteniendo su antigüedad y demás derechos que le corresponden por ley (Conclusión II.4); contra esa decisión, el ente edil interpuso recurso de revocatoria, resuelto mediante  RA JDTSC/JCCHS/R.R. 106/21 de 1 de septiembre de 2021, que confirmó totalmente la determinación impugnada (Conclusión II.5).

Ahora bien, establecidos como están los antecedentes, se advierte que el demandado en su informe escrito presentado en esta acción tutelar, reclamó que existirían hechos controvertidos; debido a que, el ítem por el cual se le habría designado a la impetrante de tutela, surge como emergencia de un acto nulo de pleno derecho que fue abrogado por otro Decreto Edil -318/2021 de 23 de julio-, señalando que al respecto, se habrían instaurado procesos penales contra las anteriores autoridades que gestionaron esas circunstancias; sin embargo, estas cuestiones no fueron planteadas ante la mencionada Jefatura Departamental de Trabajo, que fue la vía activada por la peticionante de tutela, a la cual también se sometió al Alcalde demandado; ello se evidencia en la RA JDTSC/JCCHS/R.R. 106/21, que resolvió el recurso de revocatoria del prenombrado, desarrollando en su primer considerando los agravios del mismo, en los que no consta los extremos alegados en el escrito de esta acción tutelar; ya en el cuarto considerando, efectuó el análisis de la problemática manifestando que: “…el empleador no desvirtuó lo aseverado por la denunciante respecto a la suscripción de más de cuatro contrataciones consecutivas, situación que se puede evidenciar mediante la certificación laboral extendida por la institución en donde se denotan un total de trece contratos suscritos con la misma y de acuerdo a lo señalado las tareas que esta realizaba son propias y permanentes de la institución (…) no se han adjuntado los contratos a objeto de constatar el supuesto plazo aludido, e independientemente de ello por el cargo que la misma desempeñaba se encuentra bajo el amparo de la Ley General del Trabajo, por cuanto al encontrarse el cargo que la trabajadora desempeñaba dentro de los alcances establecidos por el artículo 1 de la Ley N° 321 de 20 de diciembre de 2012…

…en el caso que nos ocupa es precisamente la falta de documentación idónea que acredite la calidad de funcionaria eventual señalada de la denunciante ya que el empleador tampoco presenta el resto de los contratos suscritos con la trabajadora en los que se pueda constatar las clausulas y disposiciones a las que estaría sujeta, incumpliendo de esta manera con la carga de la prueba…” (sic); concluyendo que: “...no se puede alegar una falta de razonabilidad en la resolución objeto de la presente impugnación, más aun cuando se ha incumplido con la presentación de documentos de descargo y es tal situación por la que no se logró desvirtuar que el despido acaecido ha sido injustificado y enmarcado en las causales establecidas en la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario…” (sic).

Bajo ese contexto, amerita referirse al razonamiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuyo contenido hace referencia al impedimento de este Tribunal de pronunciarse sobre la labor efectuada por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo en cuanto al fondo de lo resuelto en una conminatoria de reincorporación laboral; mismo que, deberá ser conocido y resuelto necesariamente en la vía administrativa o judicial laboral, por mandato del art. 10.IV del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 -modificado por el DS 0495-, tal cual estableció la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 (unificación) sobre la materia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; sin embargo, una vez emitida la misma y ante el incumplimiento por los obligados a acatarla, se puede activar la acción de amparo constitucional con la única finalidad de hacerla cumplir, en resguardo de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, debido a la emergencia que reviste su efectividad, en cuya razón se sustenta su provisionalidad en la tutela.

De igual forma, es menester incidir que su acatamiento debe ser integral, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas; lo que, implica además de la restitución, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales -siempre que se hayan determinado en la conminatoria de reincorporación-; empero, teniendo claro que no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral del trabajador, sino la otorgación de la tutela provisional, en atención a que son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral, las idóneas según su competencia para resolver el fondo de la problemática y con carácter definitivo; lo cual, no quiere decir que su acatamiento no sea inmediato, pese a que fueran planteados los recursos de revocatoria o jerárquico, o aún si estos se encontraran pendientes de resolverse, e incluso se hubiera interpuesto cualquier otro mecanismo en la vía judicial o administrativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional se halla reatado a verificar si el empleador dio o no cumplimiento a la determinación administrativa mencionada.

En razón a lo expuesto, siendo evidente que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra -demandado-, tiene conocimiento efectivo de lo dispuesto en la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 88/2021, confirmada mediante RA JDTSC/JCCHS/R.R. 106/21, se rehúsa a dar cumplimiento de la misma; en consecuencia, el pedido de la accionante resulta ejecutable vía acción de amparo constitucional; por lo que, corresponde conceder la tutela impetrada, en lo que concierne a los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, debiendo ser acatada en su totalidad la precitada decisión administrativa, que alcanza también a los salarios y otros derechos sociales; al respecto la jurisprudencia constitucional se pronunció en la SCP 0987/2017-S2 de 18 de septiembre, que sostuvo: “…cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria” (las negrillas son nuestras); razonamiento que fue objeto de unificación a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, la cual estableció que el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación debe ser integral; lo que, conlleva -además de la reincorporación- el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales (Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional); consecuentemente, la entidad edil demandada se encuentra compelida a cumplir la totalidad de lo dispuesto en la aludida determinación laboral; en razón a que, fue emanada previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, para finalmente ser emitida por autoridad administrativa competente; cuyo fundamento tiene sustento en los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario.

Respecto a los derechos a la salud, a la alimentación y a la vida, no se advirtió la expresión de argumentos suficientes que hagan posible su consideración y tutela; por lo que, no amerita mayor pronunciamiento.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.