SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1138/2022-S3

Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.

Dentro de esa lógica jurídica, el art. 57 de la LPA, establece que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere firmeza, o causa estado, y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de autotutela, reglado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad” (las negrillas son nuestras).

III.3.  La impugnación de los actos administrativos constituidos en el procedimiento administrativo tributario

La SCP 0254/2016-S2 de 21 de marzo, estableció que: “‘El art. 143 del CTB, señala: ‘(Recurso de Alzada). El Recurso de Alzada será admisible sólo contra los siguientes actos definitivos:

1.   Las resoluciones determinativas.

2.   Las resoluciones sancionatorias.

3.   Las resoluciones que denieguen solicitudes de exención, compensación, repetición o devolución de impuestos.

4.   Las resoluciones que exijan restitución de lo indebidamente devuelto en los casos de devoluciones impositivas.

5.   Los actos que declaren la responsabilidad de terceras personas en el pago de obligaciones tributarias en defecto o en lugar del sujeto pasivo.

Este Recurso deberá interponerse dentro del plazo perentorio de veinte (20) días improrrogables, computables a partir de la notificación con el acto a ser impugnado’.

Asimismo, el art. 4 de la Ley 3092 [de 7 de julio de 2005], dispone: ‘Además de lo dispuesto por el Artículo 143 de Código Tributario Boliviano, el Recurso de Alzada ante la Superintendencia Tributaria será admisible también contra:

1.   Acto administrativo que rechaza la solicitud de presentación de
Declaraciones Juradas Rectificatorias.

2.   Acto administrativo que rechaza la solicitud de planes de facilidades de pago.

3. Acto administrativo que rechaza la extinción de la obligación tributaria por prescripción, pago o condonación.

4. Todo otro acto administrativo definitivo de carácter particular emitido por la Administración Tributaria’.

Asimismo; el art. 144 del CTB, refiere: ‘(Recurso Jerárquico). Quien
considere que la resolución que resuelve el Recurso de Alzada lesione sus derechos, podrá interponer de manera fundamentada, Recurso Jerárquico ante el Superintendente Tributario Regional que resolvió el Recurso de Alzada, dentro del plazo de veinte (20) días improrrogables, computables a partir de la notificación con la respectiva Resolución. El Recurso Jerárquico será sustanciado por el Superintendente Tributario General conforme dispone el Artículo 139° inciso b) de este Código’.

Por otra parte el art. 195 del citado Código, refiere: ‘(Recursos Admisibles).

I.   Ante la Superintendencia Tributaria son admisibles únicamente los siguientes Recursos Administrativos:

a)  Recurso de Alzada; y,

b)  Recurso Jerárquico.

II.  El Recurso de Alzada no es admisible contra medidas internas, preparatorias de decisiones administrativas, incluyendo informes y Vistas de Cargo u otras actuaciones administrativas previas incluidas las Medidas Precautorias que se adoptaren a la Ejecución Tributaria ni contra ninguno de los títulos señalados en el Artículo 108 del presente Código ni contra los autos que se dicten a consecuencia de las oposiciones previstas en el parágrafo II del Artículo 109 de este mismo Código, salvo en los casos en que se deniegue la compensación opuesta por el deudor.

III. El Recurso Jerárquico solamente es admisible contra la Resolución que resuelve el Recurso de Alzada.

IV. La interposición del Recurso de Alzada, así como el del Jerárquico,
tienen efecto suspensivo’.

Por su parte el DS 27350 [de 2 de febrero de 2004] respecto de los recursos ante la Superintendencia Tributaria ahora Autoridad de Impugnación Tributaria determina:

‘Artículo 5.- (Recursos Admisibles).

I.   Ante la Superintendencia Tributaria son admisibles únicamente los siguientes Recursos Administrativos:

1.     Recurso de Alzada.

2.   Recurso Jerárquico.

II.  El Recurso de Alzada es admisible sólo contra los siguientes actos definitivos de la Administración Tributaria de alcance particular:

a)  Las resoluciones determinativas.

b)  Las resoluciones sancionatorias.

c)   Las resoluciones que denieguen total o parcialmente solicitudes de
exención, compensación, repetición o devolución de impuestos.

d) Las resoluciones que exijan restitución de lo indebidamente devuelto en los casos de devoluciones impositivas.

e)  Los actos que declaren la responsabilidad de terceras personas en el pago de obligaciones tributarias en defecto o en lugar del sujeto pasivo.

f)   Los actos definitivos emitidos por la administración tributaria de alcance particular no previstos en los literales precedentes se tramitarán conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo y su reglamento.

g)  El Recurso de Alzada no es admisible contra medidas internas,
preparatorias de decisiones administrativas, incluyendo informes y Vistas de Cargo u otras actuaciones administrativas previas -incluidas las Medidas Precautorias que se adoptaren- a la Ejecución Tributaria ni contra ninguno de los títulos señalados en el Artículo 108 del Código Tributario Boliviano ni contra los autos que se dicten a consecuencia de las oposiciones previstas en el Parágrafo II del Artículo 109 del citado Código, salvo en los casos en que se deniegue la Compensación opuesta por el deudor.

III. El Recurso Jerárquico solamente es admisible contra la resolución que resuelve el Recurso de Alzada’” (las negrillas nos pertenecen).

III.4.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al salario y a una remuneración justa e inembargable; puesto que, ante el dictamen pericial elaborado por el Perito del IITCUP, a requerimiento de la Fiscalía Corporativa de Delitos Patrimoniales dentro de las investigaciones en el proceso penal seguido por el Ministerio Público a denuncia de la Gerencia Distrital Santa Cruz del SIN contra su persona por la presunta comisión del delito de defraudación tributaria; por lo que, al establecer dicho estudio y peritaje la falsedad de las firmas estampadas en los formularios presentados en esa institución, con la finalidad de obtener un RUC, el 30 de mayo de 2018, se rechazó la denuncia; motivo por el que de manera reiterativa requirió al Gerente ahora accionado, el levantamiento y/o suspensión de la retención de fondos y salarios de su caja de ahorro individual en atención a la Nota con Cite: CJN-GOS-DO-615/2020 de 14 de marzo, quien emitió el Proveído 242170000017 de 20 de enero de 2021, por el que suspendió la medida coactiva respecto de sus haberes o sueldos desde el 6 de agosto de 2015, manteniéndola firme y subsistente sobre el 20% de su salario y otros ingresos ante cualquier otra deuda tributaria que pudiera tener.

De la revisión de antecedentes se advierte que por Nota con CITE: SIN/GDSC/DJCC/UCC/NOT/1740/2009 de 6 de octubre, la Gerencia Distrital Santa Cruz del SIN, solicitó a la ASFI retener fondos en los bancos y entidades financiera de las cuentas embargables que tuvieren los contribuyentes de la lista adjunta, en la que se consigna el nombre de la accionante (Conclusión II.1.); sin embargo, ante el dictamen pericial elaborado por el perito del IITCUP, designado a solicitud de la Fiscalía Corporativa de Delitos Patrimoniales dentro de las investigaciones del caso “46/17” que sigue el Ministerio Público a denuncia del SIN contra la accionante por la presunta comisión del delito de defraudación tributaria, que concluyó que las firmas estampadas en los documentos eran falsas, el Ministerio Público pronunció la Resolución de Rechazo de Denuncia de 30 de mayo de 2018, la cual se informó al Juez de la causa, en igual data, a efectos del art. 54.1 del CPP, siendo notificada la accionante con dicha Resolución, el 8 de junio de ese año; por lo que, al no ser objetada dicha Resolución, el Juez de Instrucción Penal Cuarto de la Capital del departamento de Santa Cruz, mediante decreto de 20 de julio del citado año, dispuso la conclusión del proceso (Conclusión II.2.), motivo por el que la accionante en razón a las Notas con Cites: CJN-GOS-DO-615/2020 de 14 de marzo y CJN-GOS-DO-726/2020 de 12 de junio, que certificaron que la cuenta de caja de ahorro en moneda nacional 10000003229453 a nombre de la misma, cursaba una orden de retención de fondos efectuada por la Autoridad Administrativa, como emergencia de un proceso de ejecución tributaria por Bs143 294.-, PIET 408/2006 de 18 de abril; encontrándose al 16 de marzo de 2020, con un saldo de Bs82 751,87.- (Conclusión II.3.), mediante memorial presentado el 25 de mayo de ese año, solicitó al Gerente ahora accionado, el levantamiento y/o suspensión de la retención de fondos y salarios; asimismo, dicha solicitud reiteró por memoriales recepcionados el 18 de junio y 22 de diciembre de igual año (Conclusión II.4.), emitiéndose el Proveído 242170000017 de 20 de enero de 2021, por el que se resolvió suspender la medida coactiva respecto de los haberes o sueldo de la nombrada, desde el 6 de agosto de 2015; empero, mantener la retención del 20% del salario de esta, de acuerdo al art. 179 del CPC, dejando firme y subsistente la medida sobre los demás ingresos por cualquier otra deuda tributaria que tuviera la accionante (Conclusión II.6.), a ese efecto el Gerente hoy accionado, por Nota con CITE: SIN/GDSCZ I/DJCC/UCC/NOT/62/2021 de 25 de enero, el Gerente ahora accionado, solicitó al Director General Ejecutivo a.i. de la ASFI, que proceda a levantar la retención de fondos únicamente en lo que se refiere al pago de haberes abonados en la caja de ahorro en moneda nacional 10000003229453, a nombre de la accionante, en la Cooperativa Jesús Nazareno (Conclusión II.7.).

En ese sentido, en concordancia con lo desarrollado en los Fundamentos Jurídicos III.2. y III.3. de este fallo constitucional, resulta necesario aclarar a la accionante, de acuerdo a lo manifestado en la demanda de la acción tutelar, que si bien es cierto que “…la medida de retención de fondos contra la accionante, se constituye en el obstáculo cierto y real que vulnera el derecho a percibir una remuneración, que es inembargable” (sic [fs. 78 vta.]), no es evidente que el Proveído 242170000017, como la misma señaló, “…no admiten recurso ulterior alguno, hecho que conlleva a la interposición del recurso de acción de constitucional (…), o sea, que ya no existen vías o recursos para solicitar su tutela” (sic [fs. 79]); por cuanto, la nombrada tenía a su alcance y conforme a las disposiciones legales en vigencia, la posibilidad de impugnar la decisión de continuar con la retención del 20% de su salario de acuerdo al art. 179 de la “ley 1760”, y de dejar “…firme y subsistente la medida de retención de fondos sobre los demás ingresos existentes que no correspondan al concepto antes mencionado y por cualquier otra deuda tributaria que pudiera tener el contribuyente” (sic [fs. 58]), planteando los recursos administrativos de alzada y jerárquico dentro de los plazos establecidos, al existir mecanismos de impugnación o recursos legales de defensa previstos en el orden jurídico para que las autoridades administrativas pertinentes conozcan y se pronuncien sobre las ilegalidades y transgresiones ahora denunciadas y recién, después de agotada dicha vía, de considerar que sus derechos estaban siendo vulnerados acudir a la jurisdicción constitucional para solicitar su restablecimiento; empero, al no activar los mecanismos de defensa previstos, impidió que las autoridades administrativas competentes emitan un pronunciamiento respecto de la determinación de retención ilegal de su sueldo y de dejar “…firme y subsistente la media de retención de fondos sobre los demás ingresos existentes, con la cual fui notificado en fecha 29 de enero de 2021” (sic [fs. 78]); por lo que, no correspondía acudir directamente ante la jurisdicción constitucional a través de la interposición de la acción de amparo constitucional, sin antes haber agotado los recursos establecidos en la instancia administrativa, ya que, dicha jurisdicción no constituye una vía supletoria ordinaria a las previstas por ley, al no corresponder al Tribunal Constitucional Plurinacional conocer y pronunciarse en el fondo de la acción tutelar planteada al existir otra instancia y/o mecanismo de defensa de los derechos alegados como vulnerados, aspecto que constituye en un óbice para ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

De lo expuesto, se concluye que al no activar la accionante con carácter previo a la interposición de la acción tutelar los recursos administrativos previstos, resulta aplicable al presente caso el principio de subsidiariedad mencionado en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, enmarcándose la problemática analizada a la subregla de improcedencia por subsidiariedad, de acuerdo al entendimiento desarrollado en la SC 1337/2003-R, la cual prevé que la acción de amparo constitucional será improcedente cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; es decir, esta jurisdicción constitucional se encuentra impedida de ingresar a considerar el fondo de la problemática expuesta por la accionante, en virtud a la inobservancia a dicho principio que rige la acción de amparo constitucional, tal cual se explicó precedentemente, al no agotarse la vía administrativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 111/2021 de 12 de agosto, cursante de fs. 104 a 108, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia: DENEGAR la tutela solicitada, conforme los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA