SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0880/2022-S1

El peticionante de tutela, considera lesionado su derecho a la petición; toda vez que en su calidad de servidor policial, se encuentra destinado en el Comando de la Policía Rural y Fronteriza, dependiente del Comando Departamental de Policía de Pando; a efectos de poder estar con su esposa embarazada y sus dos hijos pequeños menores de edad, ha solicitado por medio de un memorial presentado el 18 de marzo de 2021 el cambio de destino al Comando Departamental de Cochabamba, solicitud que ha sido reiterada en tres oportunidades, siendo la última el  10 de agosto de 2021, pero después de cinco meses, hasta el momento de la presentación de la presente acción de tutela, no ha obtenido una respuesta formal; por lo previamente referido, solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia se disponga que el Director Nacional de Personal de la Policía Boliviana emita respuesta formal y de solución a su petición de cambio de destino al Comando Departamental de Policía de Cochabamba.

En consecuencia, con carácter previo, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) Sobre el derecho de petición: a.1) Contenido esencial,                      a.2) Requisitos de Procedencia, a.3) Legitimación activa, a.4) Legitimación pasiva,                 a.5) Plazo para emitir respuesta; b) Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición; y, c) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el derecho de petición

El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.

III.1.1. Contenido esencial

   La Sentencia Constitucional (SC) 0218/01-R de 20 de marzo de 2001[1], establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna[2] ; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material[4] , porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada[5] ; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.1.2. Requisitos de procedencia

La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente;           c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente:                a) La existencia de una petición oral o escrita; y, b) La omisión indistintamente de  cualquiera  de  sus componentes, vale  decir,  ante

una: 1) Ausencia de respuesta formal; 2) Falta de respuesta material; 3) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación en la respuesta; y, 4) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.1.3. Legitimación activa

Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la Sentencia Plurinacional Constitucional (SCP) 0470/2014 de 25 de febrero[6].

III.1.4. Legitimación pasiva

En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

La referida SC 0218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la              SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las                        SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la  SC 1995/2010-R[7], precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la                             SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[8] , determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 de 25 de febrero y 0083/2015-S3 de 10 de igual mes, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales (SCC) 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando que: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares.

III.1.5.     Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: a) En el término establecido por ley[9]; y, b) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[10] .

Razonamiento reiterado por distintas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, entre las cuales se encuentra la SCP 0827/2021 S1 de 20 de diciembre.

III.2.  Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1906/2014 de  25 de septiembre, sobre el valor de los informes legales y el derecho a la petición, en el Fundamento Jurídico III.2 señaló lo siguiente:

En este punto, es menester hacer referencia a la Nota 174/2013 de 18 de diciembre, enviada por la Directora Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, a Pedro Ledezma Salinas, a través de la cual adjunta el informe legal 1620/2013 de la misma fecha, emitido por Asesoría Legal con relación a la solicitud de reposición del Bono al cargo (fs. 67 a 68). Sin embargo, es necesario aclarar al respecto que un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir que, sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud. Por consiguiente, en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto.

Consiguientemente, ante esas omisiones, se concluye que las autoridades policiales demandadas, no respetaron el núcleo esencial del derecho de petición; el cual, según se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1, consiste en la obligación de dar respuesta a una solicitud expresamente formulada dentro de un plazo razonable y de manera motivada, lo que no ocurrió en el caso concreto, siendo evidente la vulneración del derecho de petición.

Entendimiento asumido en la SCP 0827/2021-S1 de 20 de diciembre entre otras.

III.3.  Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela considera lesionado su derecho a la petición; toda vez que, en su calidad de servidor policial, se encuentra destinado en el Comando de la Policía Rural y Fronteriza, dependiente del Comando Departamental de Policía de Pando; a efectos de poder estar con su esposa embarazada y sus dos hijos pequeños menores de edad, ha requerido por medio de un memorial presentado el 18 de marzo de 2021 el cambio de destino al Comando Departamental de Cochabamba, pretensión que ha sido reiterada en tres oportunidades, siendo la última el  10 de agosto de 2021, pero después de cinco meses, hasta el momento de la presentación de la presente acción de tutela, no ha obtenido una respuesta formal; por lo previamente referido, solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia se disponga que el Director Nacional de Personal de la Policía Boliviana emita respuesta formal y de solución a su petición de cambio de destino al Comando Departamental de Policía de Cochabamba.

De los antecedentes remitidos a este Tribunal, lo expresado por el solicitante de tutela en su memorial, y en la audiencia de consideración de la presente acción de tutela que se revisa, así como lo descrito en conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; se tiene que, en efecto, José Miguel Martínez Becerra -impetrante de tutela-, solicitó al Comandante General de la Policía Boliviana, mediante memorial presentado el 18 de marzo en el Comando Departamental de Pando; su cambio de destino del Comando Departamental de Pando al Comando Departamental de Cochabamba, por motivos familiares (Conclusión II.1) posteriormente, esta solicitud fue reiterada mediante memoriales presentados el 19 de mayo, 7 de julio y 10 de agosto de 2021 (Conclusión II.2); es decir, que dicha solicitud fue reiterada en tres oportunidades.

Después de cumplida la notificación con la presente acción de tutela a la autoridad demandada, y previo a la audiencia de acción de amparo constitucional, el peticionante de tutela y la autoridad demandada advierten que se remitió al primero vía wasap, dos oficios suscritos por el Jefe del Departamento Nacional de Movimiento de Personal de la Policía, mediante los cuales se pone a conocimiento del peticionante de tutela, dos informes a efectos de que su solicitud, pase a Asesoría Legal para criterio jurídico; los Informes Legales 2836/2021 de 5 de octubre y 2871/2021 de 7 de octubre, en los cuales se tiene como sugerencia que no es viable la solicitud del impetrante de tutela (Conclusiones II.3 y II.4).

La autoridad demandada, alegó que, con los informes puestos a conocimiento del demandante de tutela, se hubiera cumplido con  dar  respuesta  a  dichas  solicitudes y por su parte el accionante señaló que si bien habría recepcionado los oficios vía wasap, por el lugar donde se encuentra cumpliendo funciones, no tuvo la oportunidad de imprimir los documentos que le enviaron y tampoco había vehículo para que pueda constituirse al Comando Departamental de Policía de Pando y notificarse con los informes.

Ahora bien, conforme lo  citado  en  el  Fundamento  Jurídico III.1 de  este Fallo

Constitucional, toda persona tiene derecho a la petición y a la consecuente obtención de una respuesta ya sea positiva o negativa, de manera formal, material, argumentada y oportuna; así también como se tiene señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en el caso de los informes legales o jurídicos, sólo contienen la opinión de quien los labra; es decir, de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no es vinculante para la autoridad que la solicitó y por lo mismo, no se constituye en una decisión que repercute en la decisión final; en todo caso, sirve para dar mayores luces en la resolución que se deba emitir.

En ese sentido, los Informes Legales 2836/2021 y 2871/2021 presentados como descargo por la parte demandada, no constituyen respuestas a la solicitud                del impetrante de tutela, pues no expresan la decisión de la autoridad demandada -que es el Comandante General de la Policía ni tampoco del tercero interesado apersonado que sería el Director Nacional de Personal-; los informes citados se traducen en una opinión del Asesor Jurídico de la Dirección Nacional de la Policía, además que se encuentran dirigidos al Director Nacional de Personal de la Policía, por lo que, pretender que con dichos Informes Legales se hubiera dado respuesta a sus peticiones, no resulta razonable por los motivos expresados.

Si bien se alegó, por parte de la autoridad demandada, que las solicitudes de cambio de destino las tramita la Dirección Nacional de Personal de la Policía, conforme el art. 32.a) del Reglamento Interno de Funciones para Suboficiales Clases y Policías, los requerimientos de cambio de destino como el efectuado por el peticionante de tutela, se las presenta ante el Comandante General de la Policía, siendo esta autoridad, la responsable de la respuesta al solicitante de tutela, más allá de los trámites internos previos que se efectúan en la Dirección Nacional de Personal de la Policía, en consecuencia, la autoridad demandada fue la que no dio una respuesta oportuna, formal, escrita y fundamentada al impetrante de tutela, cuando tenía la obligación inexcusable de responder la misma, de forma negativa o positiva, pero además de manera motivada y fundamentada, explicando las razones de su decisión, al no haberse cumplido de esa forma implica una lesión al derecho a la petición del impetrante de tutela; motivo por el cual, se debe otorgar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.