SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0908/2022-S1
Fecha: 06-Sep-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante, alega la vulneración de su derecho a la petición; toda vez que, mediante Nota Cite: CDEP 149/2021 de 15 de septiembre dirigida a la “MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro” (sic), solicitó el pago de bono de antigüedad y respuesta formal a la misma, conforme al art. 24 de la CPE; empero, a la “fecha” –se entiende a la presentación de la acción tutelar– no obtuvo respuesta alguna.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: 1) Cambio de razonamiento de la suscrita Magistrada respecto a la protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; y, 2) Análisis del caso concreto.
En relación al derecho a la petición, la suscrita Magistrada en la SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio asumió un razonamiento progresivo en cuanto a la protección de la tutela vía acción de amparo constitucional al haber decidido aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0276/2019-S2 de 24 de mayo, que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.
En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.
En mérito a la asunción del razonamiento más progresivo, señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la CPE, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la CPE que establece: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.
A partir de dicha previsión, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión esta la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas[1]; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidos en la Norma Suprema, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la CPE; en ese comprendido, dentro de ese catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.
No obstante, ha manifestado también, independientemente estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, el derecho a la petición, para ser protegido por la acción de amparo constitucional, deben cumplir con los siguientes contenidos temáticos: i) Contenido esencial; ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.
En referencia al contenido esencial, haciendo referencia a la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[2], una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser: 1) Emitida de forma pronta y oportuna[3], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; 2) Formal[4]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; 3) Material[5], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, 4) Argumentada[6]; vale decir, la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
En relación a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición, señaló que la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de su tutela, en ese mérito sólo debe cumplir con tres requisitos: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto precisó:
“Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito”.
En relación a la legitimación activa, haciendo referencia a la SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito, cual es de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales: 0083/2015-S3 de 10 de febrero; 0449/2017-S3 de 26 de mayo; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.
En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la SC 0275/2003-R de 11 de marzo[7], luego haciendo referencia a las SSCC 0310/2004-R[8], SSCC 0560/2010-R[9], SC 1995/2010-R[10]; las Sentencias Constitucionales Plurinacionales SCP 0085/2012 de 16 de abril[11], SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[12], 1064/2019-S2 de 3 de diciembre[13], entre otras; concluyó que, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela por derecho de petición: a) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.
Respecto al plazo para responder a la petición efectuada por el impetrante, la jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: 1) En el término establecido por ley[14]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[15].
De los argumentos descritos la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que, ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: i) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; ii) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; iii) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, iv) Argumentada, relacionada a que, la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.
Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para dicha finalidad, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercida dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).
III.2. Análisis del caso concreto
La accionante, alega la vulneración de su derecho a la petición; toda vez que, mediante Nota Cite: CDEP 149/2021 de 15 de septiembre dirigida a la “MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro” (sic), solicitó el pago de bono de antigüedad y respuesta formal a la misma, conforme al art. 24 de la CPE; empero, a la “fecha” –se entiende a la presentación de la acción tutelar– no obtuvo respuesta alguna.
De la relación de antecedentes y conclusiones que informan el presente fallo constitucional, se tiene que Edmee Mireya Catillo Rojas, en su condición de Concejal Municipal del departamento de Oruro –ahora accionante-, el 20 de mayo de 2021 mediante Nota con CITE: CDEP 057/2021 adjuntó e hizo conocer al Secretario General de la MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro -ahora demandado- la calificación de años servicio que acredita el ejercicio de sus funciones públicas en el sector público por más de catorce años, correspondiendo incluir en su papeleta de pago del mes de mayo (Conclusión II.1); en ese entendido, mediante Informe Legal C.M.O./D.A.J./J.A.A.F. 0189/2021 de 31 de mayo, el Asesor Legal de la Dirección de Asuntos Jurídicos del aludido Concejo Municipal, informó al Secretario General de la MAE del citado Concejo Municipal, en la Conclusión 3. refiriendo que: “Al ser el Concejo Municipal quienes aprueban el POA, así como el Salario de los Concejales y las modificaciones a este son realizadas por Resolución Concejal, no es posible atender la solicitud de la Concejal Lic. Edmee Mireya Castillo Rojas, en cuanto al incremento Salarial” (sic), recomendando en consecuencia se remita el presente informe al Licenciado Nelson Vinaya Arevillca, Asistente de Recurso Humanos de la MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro, a los fines de que se tome en cuenta el presente informe (Conclusión II.2); posteriormente, la ahora impetrante de tutela el 4 de junio de 2021 por Nota con Cite: CDEP 069/2021, reiteró y puso a conocimiento de la Presidenta del referido Concejo Municipal, su solicitud para el pago de bono de antigüedad, aclarando que en ninguna parte de la nota se solicitó la calificación de años de servicio, al contrario se pidió la inserción de dicho bono a partir del mes de mayo, además adjuntó certificación de calificación de años de servicio otorgada por la Unidad de Calificación de Años de Servicio, en ese entendido lo que se solicitó es la cancelación del bono de antigüedad conforme establece el art. 58 del DS 21060 (Conclusión II.3); en ese entendido por Informe Legal Complementario D.A.J./C.M.O./R.C.C. 213/2021 de 23 de junio, el Director de Asuntos Jurídicos del Concejo Municipal del GAM de Oruro, en relación a la solicitud de aclaración solicitada por la ahora peticionante de tutela, concluyó alegando: 1. Que resulta imperioso establecer las clases de servidores públicos reconocidos por la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–, y es en este entendido que el art. 5 de la indicada Ley reconoce a los funcionarios electos, designados, de libre nombramiento, de carrera y los interinos, bajo este parámetro los concejales se encuentran dentro de los funcionarios electos y es precisamente éste articulo el que delimita el actuar de éstas autoridades bajo e siguiente texto: LOS SERVIDORES PÚBLICOS ELECTOS NO ESTAN SUJETOS A LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y RÉGIMEN LABORAL. 2. El art. 2 del DS 20060, establece que los años de servicio prestados por los trabajadores públicos, deberán ser reconocidos en cualquier entidad de carácter público en las cuales vayan a desempeñarse, solamente a efectos del pago del bono de antigüedad y del periodo de vacación que les corresponda, es decir que la norma se refiere claramente a trabajadores públicos y la condición que ostenta la Concejal Edmée Mireya Castillo Rojas es la de servidora pública electa, consiguientemente no procede el pago del bono de antigüedad y recomienda proceder conforme a las conclusiones del presente informe, dejando constancia que la Concejal tiene expedita la vía legal que creyere conveniente para hacer valer sus derechos (Conclusión II.4).
De la misma manera, mediante Nota de 28 de junio de 2021 la ahora accionante denunció el pago del bono de antigüedad ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, instancia que por decreto de 2 de agosto del mismo año, recomendó que a objeto de no causar daño económico al Estado, así como al GAM de Oruro y evitar posteriores responsabilidades a la suscrita abogada, denunciante y entidad denunciada, a través de esta Jefatura Departamental de Oruro emítase carta de consulta a las siguientes entidades: Contraloría Departamental del Estado; y, Unidad de Calificación de Años de Servicio a objeto de que emitan opinión y pertinencia respecto a la solicitud presentada (Conclusión II.5); razón por la cual, solicitó a la citada Jefatura Departamental, emita una respuesta inmediata a su solicitud sobre pago de bono de antigüedad, misma que mereció respuesta mediante la emisión del Auto MTEPS-JDT-OR/RERC/ 016/2021 de 6 de septiembre, en la cual DECLINA COMPETENCIA de la presente denuncia ante la instancia administrativa pertinente a objeto de que la misma emita pronunciamiento respecto a los derechos de pago del bono de antigüedad a efecto de que la misma active los recursos administrativos legales y pertinentes en caso de negativa (Conclusión II.6); finalmente, por Nota Cite: CDEP 149/2021 de 15 de septiembre, dirigida a la “MAE del GAM de Oruro” (sic), en virtud a reiteradas solicitudes presentadas con anterioridad en relación al pago de bono de antigüedad y posterior al pronunciamiento de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro después de cincuenta y dos días donde declino competencia para conocer este tema, solicitó activando la vía administrativa, una respuesta como autoridad, con una resolución administrativa fundamentada o validando el informe de Dirección Jurídica, denegando o aceptando la solicitud de pago de bono de antigüedad; misma que mereció respuesta por Informe Legal D.A.J./C.M.O./R.M.CH./447/2021 de 27 de septiembre, que concluyó y recomendó a la MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro, NO PROCEDER con el pago de bono de antigüedad solicitado por la ahora peticionante de tutela (Conclusión II.7).
En virtud a lo señalado, tomando en cuenta que el Tribunal Constitucional Plurinacional debe asumir en su verdadera dimensión, el rol de precautelar el respeto y la vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; aspecto por el cual, corresponde a continuación verificar si los extremos denunciados por la accionante son evidentes y si en efecto la autoridad demandada actuó apartándose de la normativa vigente, respecto a la falta de respuesta formal y pronta a sus peticiones; por ello, se compulsará el mismo conforme a los datos del proceso.
En ese antecedente, esta instancia constitucional, ingresará a verificar si es evidente o no, la alegada denuncia respecto a la falta de respuesta formal y pronta a sus peticiones; por ello, se compulsará el mismo conforme a los datos del proceso.
Ahora bien, respecto al objeto procesal, la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, señaló que el ejercicio del derecho a la petición es una facultad o potestad de toda persona de acudir ante cualquier autoridad o servidor público en busca de una resolución pronta y oportuna a sus peticiones cualquiera sea el motivo de esta; asimismo, en el nuevo modelo constitucional el derecho de petición es concebido como un derecho civil vinculado a la dignidad de la persona, en tanto, el mismo no puede ser limitado, restringido ni evadido por ninguna autoridad o persona particular; en ese fin, el núcleo esencial de dicho derecho constituye la obtención de una respuesta formal, pronta y oportuna, configurándose a partir de allí su contenido y alcance; a tal efecto, para su procedencia y consideración de parte de la justicia constitucional, debe verificarse esencialmente, la existencia de una petición oral o escrita; y, de manera indistinta, la ausencia de respuesta formal, falta de respuesta material e inexistencia de argumentación; es decir, que la respuesta no este motivada y/o fundamentada.
Bajo ese contexto, en relación con la lesión del derecho a la petición que denuncia la impetrante de tutela, del Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; se tiene que, los presupuestos para ingresar al análisis de fondo de la presunta lesión de dicho derecho son: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo.
En el caso concreto, conforme se tiene expuesto en antecedentes, la peticionante de tutela presentó oficios de petición escrita como las Notas con Cite: CDEP 057/2021 de 20 de mayo; CDEP 069/2021 de 4 de junio; y, CDEP 149/2021 de 15 de septiembre, a través de estos solicitó de forma concreta se dé respuesta sobre su solicitud de pago de bono de antigüedad, advirtiéndose que la petición escrita efectuada el 15 de septiembre de 2021, mereció respuesta por Informe Legal D.A.J./C.M.O./R.M.CH./447/2021 de 27 de septiembre, emitido por la Asesora Legal, concluyendo y recomendando a la MAE del Concejo Municipal del GAM de Oruro, NO PROCEDER con el pago de bono de antigüedad solicitado por la ahora impetrante de tutela. Ahora bien, es necesario resaltar que si bien al respecto existe un Informe Legal, cabe resaltar que no se evidencia que este haya sido notificado a la ahora impetrante de tutela, considerando además que este criterio legal no se encontraba dirigido a la prenombrada, sino al Secretario General de la MAE del aludido Concejo Municipal, es así que lo manifestado por la autoridad demandada en el Informe Legal no absuelve verdaderamente su petición, ya que simplemente remite un informe emitido por la referida Asesora Legal de 27 de septiembre de 2021; por lo que, el aludido informe no absuelve el fondo de la petición.
En cuanto al tercer presupuesto, siendo una petición formal, cuya respuesta trasladaba la responsabilidad de su cumplimiento a la parte demandada, tampoco se prueba, que pudiera existir algún medio de impugnación.
Corresponde afirmar que el art. 24 de la CPE, prevé que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta…”; en el presente caso después de haber presentado su última solicitud mediante Nota con Cite: CDEP 149/2021, éste no obtuvo respuesta pronta y oportuna; de manera que debe considerarse si mediante el Informe Legal D.A.J./C.M.O./R.M.CH./447/2021, se hubiere cumplido con las condiciones de satisfacción del derecho a la petición y a la respuesta conforme a la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que refiere que no se satisface el derecho de petición con la sola existencia de una respuesta, sino que ella debe ser atendida de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado, de manera tal que efectivamente cuente con una respuesta fundamentada y concreta a su petición sea esta favorable o desfavorable a sus intereses.
Al respecto, la jurisprudencia citada en el precitado Fundamento Jurídico III.1, desarrollando el contenido esencial del derecho de petición, señaló que: cuando se hace referencia a una respuesta formal y pronta, debe entenderse que la respuesta otorgada debe hacerse en forma escrita, dando una respuesta material a lo solicitado, además debe ser otorgada dentro de plazos previstos en las normas aplicables al caso, y ante la falta de éstas, en términos breves y razonables, puesto que la consideración del plazo razonable opera en defecto de la inexistencia de plazo legal.
De lo descrito se infiere, que las peticiones escritas efectuadas en tres ocasiones por la impetrante de tutela, no fueron respondidas conforme a la jurisprudencia constitucional por la autoridad demandada, a donde las derivó para su atención, denotándose, que inobservó los presupuestos que hacen al respeto del derecho a la petición que, conforme se estableció en el Fundamento Jurídico precedente, se traducen en dar a conocer la respuesta al peticionante; otorgar respuesta en un plazo razonable; y, atender la solicitud de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado; presupuestos que no fueron cumplidos por la autoridad demandada, haciendo evidente la lesión del derecho reclamado, al no haberse acreditado la existencia de una respuesta a lo solicitado, o que tal contestación, hubiese sido fundamentada y concreta, en tal mérito, la falta de respuesta que atienda el fondo de las notas presentadas por la accionante ante la autoridad demandada, ocasionó en el caso en análisis la lesión de su derecho de petición.
Por consiguiente, se torna evidente la vulneración del derecho a la petición consagrado en el art. 24 de la Norma Suprema, y el deber de otorgar respuesta sin demora; es decir, oportuna, clara, completa, formal, material y argumentada; más aún cuando el ejercicio de este derecho supone que una vez planteada la solicitud, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener una pronta resolución y en su caso utilizar los medios recursivos previstos en la ley, lo que significa a su vez que, el Estado está obligado a resolver la petición en un plazo razonable, cuya respuesta, tal como se tiene precisado supra, debió ser puesta en conocimiento de la interesada de forma oportuna y de manera formal, aspecto por el que, corresponde la concesión de la tutela invocada.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.