SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0986/2022-S1

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: a) La fuerza vinculante del precedente constitucional con relación al estándar jurisprudencial más alto; b) Aplicación del estándar más alto, ante la existencia de dos líneas jurisprudenciales contradictorias; c) El estándar jurisprudencial más alto en cuanto al derecho al derecho de las personas con discapacidad, independientemente a ser funcionarios de libre nombramiento con cargo jerárquico; d)  De la excepción del principio de subsidiariedad en acciones de amparo constitucional en casos de personas con discapacidad; e) Del cumplimiento y ejecución de las resoluciones constitucionales en resguardo del derecho de acceso a la justicia y su tutela judicial efectiva en acciones constitucionales y; f) Análisis del caso concreto. 

III.1. La fuerza vinculante del precedente constitucional con relación al estándar jurisprudencial más alto

El art. 196.I de la Constitución Política del Estado (CPE) establece que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”; conforme a ello, una de las funciones que tiene mayor incidencia sobre los ciudadanos, es la tutela vinculada a la protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales a través de la resolución de las acciones de defensa; por ende, este Tribunal está obligado a maximizar el acceso a la justicia constitucional, efectuando una interpretación favorable de las causales de procedencia de las diferentes acciones tutelares, a partir de las normas constitucionales previstas en los arts. 13 y 256 de la CPE, que exigen que, entre varias interpretaciones o normas jurídicas aplicables a un caso concreto, se debe elegir aquella que resulte más favorable al derecho o garantía constitucional.

Este criterio de interpretación está contenido en el art. 2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que reitera los criterios de interpretación que deben ser utilizados por el Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor jurisdiccional descritos en el art. 196.II de la CPE, referidos a la voluntad del constituyente, de acuerdo a sus actas y resoluciones -interpretación histórica- al tenor literal del texto de la Constitución Política del Estado-interpretación gramatical-; haciendo además referencia a otros criterios, como la aplicación de la interpretación sistemática de la Norma Suprema; y, de la interpretación según los fines establecidos en los principios constitucionales -interpretación teleológica-.

El art. 2.II.2 del CPCo, reitera los criterios específicos de interpretación de los derechos humanos que están señalados expresamente en los arts. 13 y 256 de la CPE, conforme quedó indicado precedentemente; el Tribunal Constitucional Plurinacional podrá aplicar:

“Los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, de acuerdo con los Tratados y Convenios Internacionales de Derechos Humanos ratificados por el país, cuando éstos prevean normas más favorables. En caso de que esos tratados declaren derechos no contemplados en la Constitución Política del Estado se considerarán como parte del ordenamiento constitucional”.

Por otra parte, el art. 3.5 del citado cuerpo legal, hace referencia a los principios procesales de la justicia constitucional, entre los que se encuentra el principio de no formalismo, por el cual “…sólo podrán exigirse aquellas formalidades estrictamente necesarias para la consecución de los fines del proceso”; siendo los fines del proceso, en armonía con las funciones del Tribunal Constitucional Plurinacional que fueron detalladas en el art. 196 de la CPE, antes referido, precautelar el respeto y vigencia de los derechos fundamentales y de las garantías constitucionales; consecuentemente, haciendo efectivos los principios constitucionales, procesales y la finalidad de la justicia constitucional, corresponde que este Tribunal propugne una protección efectiva de los derechos y garantías, exigiendo las mínimas formalidades para impartir una justicia constitucional pronta, efectiva y sin obstáculos, que respondan a las necesidades de la o el ciudadano.

Lo anotado cobra mayor relevancia en las acciones de libertad, que dada su naturaleza jurídica, tienen entre sus características al informalismo, que supone la carencia de requisitos formales para su interposición y se manifiesta en la posibilidad de presentar esta acción de manera escrita u oral, sin requerir de la concurrencia de un abogado; la permisión de interponerla a nombre de otra persona, sin necesidad de mandato; la posibilidad de proteger hechos conexos no expresamente denunciados; y, de salvar los aspectos de derecho que fueron omitidos por la o el accionante, entre otros aspectos, conforme lo establece reiteradamente la propia jurisprudencia constitucional^[1].

Ahora bien, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en el marco de los principios de favorabilidad y progresividad, pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, en las que se estableció que el precedente constitucional en vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva, a través de una interpretación que tienda a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Constitución Política del Estado y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar, que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.

Consiguientemente, a partir de las Sentencias anotadas, el Tribunal Constitucional Plurinacional está obligado a elegir los precedentes que contengan el estándar jurisprudencial más alto en los diferentes temas que analice, vinculados a derechos fundamentales o garantías constitucionales. Así, tratándose de acciones de libertad en las que se denuncie un supuesto procesamiento indebido, corresponde la aplicación del entendimiento más favorable para el acceso a la justicia constitucional desarrollado por este Tribunal.

El presente Fundamento Jurídico fue desarrollado en el Voto Aclaratorio de la SCP 0373/2019-S2 de 14 de junio.

III.2. Aplicación del estándar más alto, ante la existencia de dos líneas jurisprudenciales contradictorias

En cuanto a la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional y sus efectos, la SCP 2233/2013 de 16 de diciembre, en su Fundamento Jurídico III.3, expresa lo siguiente:

“Nos referimos, con la expresión estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, para resaltar aquélla o aquéllas decisiones del Tribunal Constitucional que hubieran resuelto un problema jurídico recurrente y uniforme, pero de manera progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Constitución y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad. El método de identificación del estándar más alto en la jurisprudencia constitucional, es a través de un examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, de tal forma que el precedente constitucional en vigor se constituirá en aquél que resulte de dicha comparación.

Sobre el análisis dinámico de la jurisprudencia constitucional a través de las líneas jurisprudenciales, se tiene la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, que estableció: ’No es suficiente la identificación del precedente constitucional, a través del análisis estático de la jurisprudencia, se debe analizar la jurisprudencia constitucional también a través de un análisis dinámico, es decir, se debe apreciar de manera sistemática el desarrollo de la jurisprudencia, para ubicar el precedente constitucional en vigor en la línea jurisprudencial.

Las líneas jurisprudenciales, son la técnica para hacer el análisis dinámico de la jurisprudencia constitucional. Son las respuestas o soluciones que la jurisprudencia ha dado a determinado problema jurídico, está conformada por un conjunto de sentencias que abordaron determinada temática.

La jurisprudencia constitucional al ser en esencia evolutiva, se van modulando, ya sea extendiendo, o en su caso, restringiendo sus alcances, de ahí que es preciso hacer un recorrido entre las sentencias básicas o creadoras de líneas, sentencias moduladoras de líneas, sentencias confirmadoras o reiteradoras de línea, sentencias mutadoras o cambiadoras de línea y sentencias reconductoras de línea, porque sólo con este análisis dinámico de las sentencias que conforman la línea jurisprudencia se identifica el precedente constitucional en vigor’.

En este sentido, el uso del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional al menos tiene dos consecuencias prácticas:

i)     Provoca que un juez o tribunal en caso de contar con dos sentencias constitucionales contradictorias elija de acuerdo a las particularidades de cada caso el entendimiento que tutele de manera más adecuada los derechos fundamentales que llega a ser el estándar más alto.

ii)    Asimismo, de existir diversos entendimientos jurisprudenciales no antagónicos sino progresivos los mismos deben armonizarse para la resolución más adecuada del caso en atención a los derechos fundamentales obteniéndose vía integración de jurisprudencia el estándar más alto.

Este entendimiento tiene su fundamento en lo establecido por los arts. 13.IV y 256 de la CPE, que configuran la obligación de interpretación más favorable en materia de Derechos Humanos, teniendo como parámetros las cláusulas de interpretación contenidas en los Tratados y Convenios Internacionales sobre la materia, entre ellas, el principio pro homine, que establece que el juzgador debe aplicar aquellas normas y criterios de interpretación que resulten más favorables al respeto y goce de los derechos constitucionales de las personas” (las negrillas nos corresponden). 

De lo desarrollado por la jurisprudencia descrita, se infiere que, esta instancia constitucional, con el propósito de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado y el respeto de la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, efectúa una labor hermenéutica que genera una amplia jurisprudencia, que luego de su análisis dinámico e integral se identifica aquellas que resolvieron un problema jurídico recurrente y uniforme con razones e interpretaciones consideradas progresivas y favorables en cuanto a la protección de los derechos fundamentales, mismas que, según sus particularidades se constituyen en el estándar más alto.

Ahora bien, en lo que respecta a la aplicación de los precedentes que pertenecen a la doctrina del estándar más alto, según lo descrito por la antedicha jurisprudencia constitucional, su uso conlleva dos consecuencias prácticas; una de ellas, referida a que el juzgador al momento de resolver un caso concreto y después de corroborar la existencia de dos razonamientos contrarios al interior de la jurisprudencia constitucional, puede optar por vincularse a la que responde al estándar más alto, que otorga tutela de manera más progresiva y favorable; lo cual, dentro la dinámica hermenéutica constitucional, así como el carácter progresivo y el principio de favorabilidad de los derechos fundamentales previsto en los arts. 13.I y 256.I de la CPE, resulta constitucionalmente permisible y se constituye en una obligación conforme a los tratados internacionales que prevén derechos más favorables a las contenidas en la misma Norma Suprema e impele a nuestro Estado a su aplicación como parte suscribiente de dichos tratados.

III.3. El estándar jurisprudencial más alto en cuanto al derecho al derecho de las personas con discapacidad, independientemente a ser funcionarios de libre nombramiento con cargo jerárquico

En el marco de lo desarrollado en los Fundamentos Jurídicos que preceden, con relación al derecho al derecho de las personas con discapacidad, independientemente a ser funcionarios de libre nombramiento con cargo jerárquico, corresponde señalar que el mismo mereció un amplio desarrollo jurisprudencial desde su ideación; encontrando como base a la                           SC 0051/2002-R de 18 de enero, que respecto a los funcionarios de libre nombramiento estableció:

“Que,  en su condición de funcionario público provisorio, el recurrente no goza del derecho a la estabilidad laboral, prevista sólo para los funcionarios de carrera, de acuerdo al  art. 7-II, inc. a) del Estatuto del Funcionario Público,  y tampoco  es aplicable el caso de retiro por la vía de la destitución, previo proceso disciplinario, pues éste también es un derecho exclusivo de aquellos funcionarios incorporados a la carrera administrativa,  según determina el art. 41 de dicho Estatuto.”

Posteriormente, a través de la SCP 0579/2015-S3 de 10 de junio, se estableció de forma precisa, el cómo debe analizarse la estabilidad laboral de las personas con discapacidad, cuando estos sean funcionarios de libre nombramiento en cargos jerárquicos señalándose al respecto que:

“…la SCP 1044/2013 de 27 junio, estableció que: ‘…por el principio de universalidad la garantía de la inamovilidad laboral alcanza tanto al sector privado como al sector público (SCP 1417/2012 de 20 de septiembre); sin embargo, debe reconocerse que tampoco es absoluto de forma que puede verse limitado por las necesidades instituciones que atañen al correcto funcionamiento del aparto público y el bienestar de la colectividad…’ (…) aspecto que debe resultar de una ponderación de los supuestos y bienes en conflicto en cada caso concreto.

(…)

Es decir, que la jurisprudencia de este Tribunal si bien reconoció que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que el derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo, no es transversal a todos los servidores públicos, pues puede verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, pues éstos, son reclutados sin procesos previos sino de manera directa por invitación personal del máximo ejecutivo de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las característica de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral, ya sea esta producto de embarazo o de discapacidad. La carencia de inamovilidad laboral en servidores públicos de libre nombramiento, tiene por finalidad garantizar la eficacia y eficiencia del servicio público, ya que las labores que desempeñan este tipo de funcionarios son de iniciativa, decisión y mando, por ello su duración en el cargo es temporal, y su retiro discrecional, aceptar lo contrario significaría afectar la gestión pública, pues se obligaría a una autoridad ejecutiva a reconocer en un puesto de libre nombramiento a personal que no cuenta con confianza o condiciones técnicas requeridas por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), obligándole a asignar funciones de iniciativa, decisión y mando a personas que no cumplen con estas condiciones.

Es por los motivos descritos de manera precedente que el Tribunal Constitucional en la SC 1068/2011-R de 11 de julio, expresó de manera clara que las funciones que desempeñan los funcionarios de libre nombramiento son temporales y provisionales, entendiendo que: “…los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…” (las negrillas fueron añadidas).

A partir de dicho razonamiento jurisprudencial, esta instancia contralora de garantías, en la resolución de los casos, de manera uniforme y reiterada siguió la referida reflexión mediante las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0526/2016-S3^[2], 0776/2016-S3^[3], 0049/2019-S1^[4], 0521/2019-S4^[5]; estableciendo que no corresponde la inamovilidad laboral de personas con discapacidad que cuenten con cargos jerárquicos por ser funcionarios públicos de libre nombramiento.

Sin embargo, se identifica que dentro de dicho desarrollo jurisprudencial se emitió también la SCP 0951/2017-S2 de 18 de septiembre, que en un caso semejante, es decir, en el cual se destituyó a una persona con discapacidad designada a un cargo jerárquico y de libre nombramiento, se dispuso conceder la tutela solicitada “por vulneración al derecho a la inamovilidad laboral que goza la accionante como persona con discapacidad, disponiendo su reincorporación y el pago de sueldos devengados por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral” (sic) en base a los siguientes argumentos:

“Así, desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y Justicia Social, cuando se trata de personas que requieren de una protección reforzada de sus derechos derivados de una discapacidad, como sucede en el caso de análisis, acudiendo a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, nuestra propia Constitución Política del Estado que en sus arts. 70 y siguientes, establece la priorización y protección de los derechos de las personas con capacidades diferentes; la Ley General para Personas con Discapacidad, que en su art. 1 establece como objeto principal garantizar el ejercicio pleno de sus derechos y deberes en igualdad de condiciones y equiparación de oportunidades, otorgando especialmente un trato preferente bajo un sistema de protección integral; en tal contexto, de la compulsa de los antecedentes cursantes en el expediente y los argumentos expresados por las partes, se advierte que la accionante efectivamente ingresó a trabajar al SENASAG-MRDyT, el 4 de agosto de 2014, con el cargo de Jefa Nacional de Auditoría Interna por libre designación; asimismo, fue promovida a Jefa de la Unidad Nacional de Administración de Finanzas de dicha institución; sin embargo de ello, cuando se designó a un nuevo Director General Ejecutivo mediante Resolución Ministerial (RM) 039 de 8 de febrero de 2017, el 15 de febrero del año en curso, se emitió el memorándum de agradecimiento de servicios de Cecilia Liliana Pinedo Romero, pese a que un día previo presentó su carnet de discapacidad otorgado por CONALPEDIS; tampoco realizaron algún esfuerzo por conversar a la accionante y procurar algún tipo de movimiento o cambio a efecto de evitar su despido por las características especiales que revestía su caso, puesto que, como se tiene expresados precedentemente, ya que la desvinculación laboral por tratarse de una persona de libre nombramiento tiene un carácter excepcional que deviene de una estabilidad laboral reforzada, en virtud de su especial condición física o laboral, o por encontrarse dentro de grupos poblacionales tradicionalmente marginados o discriminados, mereciendo la protección de sus derechos, por cuanto la determinación de agradecer los servicios de la accionante, no respetó los derechos en su condición de persona con capacidades diferentes, lesionándose su derecho a la estabilidad laboral, derecho fundamental que se configuran como reforzado, debido a que son las concreciones específicas del derecho genérico a un trato desigual de los sectores en condiciones de vulnerabilidad -último derecho fundamental reconstruido a partir de la concepción de la igualdad en sus dos vertientes compatibilizadas, complementadas y conciliadas: la igualdad formal y la igualdad material- reconocidos en la Constitución Política del Estado, en las normas del Bloque de constitucionalidad, en la ley y en disposiciones reglamentarias, por cuanto como se señaló en el precitado Fundamento Jurídico III.1, en ningún caso una persona con capacidades diferentes, podrá ser sujeto de desvinculación laboral en el ámbito público o privado (derecho a la estabilidad laboral reforzada) así no sea por su condición de especial vulnerabilidad, salvo se demuestre que dicha decisión es consecuencia de un previo debido proceso interno (derecho al debido proceso reforzado en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado), aspectos que en el caso en examen no fueron considerados justamente con la finalidad de cumplir los mandatos establecidos en la Constitución, la ley y los convenios internacionales aprobados en materia de no discriminación, conforme se indicó en el precedente antes citado, al perseguirse potenciar el derecho al trabajo de un grupo que tradicionalmente ha estado en condición de vulnerabilidad con relación a otros sectores de la sociedad” (las negrillas son adicionadas).

Entonces, como se observa, existen dos razonamientos constitucionales diferentes y opuestos entre sí, referidos puntualmente a la estabilidad laboral de las personas con discapacidad cuando estos ejercen cargos jerárquicos y de libre nombramiento; así la primera reflexión refiere que las personas con discapacidad no cuentan con estabilidad laboral, cuando los mismos ejercen cargos jerárquicos de libre nombramiento; mientras que, la segunda reflexión, refiere, que a este grupo poblacional vulnerable, aun cuando sea funcionario de libre nombramiento en cargo jerárquico corresponde su estabilidad laboral; en ese contexto, el Tribunal Constitucional, incluida esta Magistratura, de manera uniforme, fue aplicando la primera reflexión constitucional para la resolución de los casos concretos donde se invocaba vulneración al debido proceso en acciones de libertad; no obstante, la suscrita Magistrada, en atención a lo desarrollado en el Fundamento     Jurídico III.2 de este fallo, considera que, en un Estado constitucional de derecho, como lo asumido por el nuestro, que por voluntad del constituyente, se incorporaron en la Constitución Política del Estado, un conjunto de derechos y garantías constitucionales en favor de las personas, que constituyen al Estado Plurinacional de Bolivia, en un Estado garantista; lo cual, implica que, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme al         art. 196 de la CPE en su misión de precautelar por la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, debe ajustar sus razonamientos al carácter progresivo y al principio de favorabilidad de los derechos fundamentales (arts. 13.I y 256.I de la CPE); en ese entender, es imperioso aplicar entendimientos y razonamientos más favorables y menos restrictivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a su invocación de tutela vía acción de libertad por indebido procesamiento; razón por la cual, respecto a la estabilidad laboral de personas con discapacidad que fungen como funcionarios en cargo jerárquico y de libre nombramiento, esta Magistratura, en apego a la jurisprudencia constitucional desarrollada en el citado Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, opta por seguir y aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0951/2017-S2 de 18 de septiembre , que se constituyen en el estándar más alto conforme lo desplegado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo. 

Bajo esa comprensión, lo precedentemente descrito, se constituye en un cambio de razonamiento para la suscrita Magistrada, que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se adhiere a la reflexión constitucional desarrollada en la mencionada SCP 0951/2017-S2 de                18 de septiembre; por considerar que, esta desarrolla entendimientos más progresivos para tutelar la estabilidad laboral de las personas con discapacidad.

En consecuencia, se establece que, cuando se trate de analizar la inamovilidad laboral de personas con discapacidad, no se debe realizar una diferenciación entre si este se encuentra en un cargo de carrera o uno de libre nombramiento, puesto que a este grupo de personas se debe garantizar la estabilidad laboral en todo momento y ante cualquier circunstancia; esto, en virtud de su especial condición física o laboral, o por encontrarse dentro de grupos poblacionales tradicionalmente marginados o discriminados; correspondiendo la desvinculación de este grupo de personas únicamente cuando se demuestre que dicha decisión es consecuencia de un proceso interno.

Finalmente, considerando la naturaleza de los cargos de libre nombramiento o provisorios en los que se ejecutan funciones de confianza o asesoramiento técnico con características jerárquicas, que se admite únicamente la movilidad de funcionarios con capacidades diferentes, a cargos con el mismo nivel y rango salarial; es decir, que en caso de que se quiera prescindir de las funciones de la persona con discapacidad en el cargo jerárquico que ejecutaba este debe ser removido a un cargo del mismo nivel y rango salarial y en caso de no existir tal cargo, se le deberá restituir al último cargo que ejerció en la institución antes de ser promovido al cargo del cual se busca su movilidad.     

III.4 De la excepción del principio de subsidiariedad en acciones de amparo constitucional en casos de personas con discapacidad

La Constitución Política del Estado, en su art. 128, establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley”; asimismo, en su art. 129.I, señala:

“La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas son nuestras). 

En coherencia con la última disposición, el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), respecto a la subsidiariedad dispone:

I.   “La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.

II. Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando:

1. La protección pueda resultar tardía.

2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional a través de la SC 1337/2003-R de    15 de septiembre, sostuvo que la acción de amparo constitucional, constituye un instrumento subsidiario, porque no es posible utilizarlo si previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa, y supletorio, pues viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. Es así, que en el Fundamento Jurídico III.1, estableció reglas y sub reglas de improcedencia por subsidiariedad:

“…cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” (las negrillas son incorporadas).

Asimismo, el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional supone que ésta no podrá activarse mientras no se agoten otros medios o recursos legales que permitan la protección del o los derechos de la persona interesada; así lo establecen los arts. 129.I de la CPE y 54 del CPCo. 

Ahora bien, a pesar del carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, se fue siguiendo una línea de razonamiento estableciendo que siempre debe buscarse el entendimiento que más optimice un derecho constitucional, basándose para ello en principios constitucionales como el pro homine, interpretación progresiva, favor libertatis y favor debilis, en tal sentido, la SC 0989/2011-R de 22 de junio, sostuvo que:

“Siguiendo este razonamiento, la Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, teniendo en cuenta que estas normas fundamentales no solamente rigen las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los ostensiblemente más débiles -mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables- por lo que el Estado, mediante “acciones afirmativas” busca la materialización de la igualdad (que goza de un reconocimiento formal reconocida en los textos constitucionales y legales pero que en la realidad no se materializa) y la equidad, por lo que se establecen políticas que dan a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas discapacitadas, mujeres, menores de edad, adultos mayores) un trato preferencial en el acceso a determinados derechos -generalmente de naturaleza laboral- o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensarles, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación y exclusión de las que fueron víctimas en el pasado” (las negrillas fueron adicionadas).

En esa línea, en la ingente jurisprudencia constitucional se fue desarrollando algunas excepciones que se constituyen en situaciones que posibilitan ingresar directamente el análisis de fondo de la causa sin necesidad de agotar los medios idóneos previstos en la normativa; estableciendo la excepción a la subsidiariedad cuando se demandan derechos de personas pertenecientes a grupos de prioritaria atención, como lo son las personas con discapacidad; en tal sentido, la SC 1483/2011-R de 10 de octubre, reiterada por la  SCP 1052/2012  de 5 de septiembre, entre otras, sostuvo que:

“…en determinados casos, que involucren a personas discapacitadas, debe aplicarse la excepción al principio de subsidiariedad, toda vez que la Constitución Política del Estado establece un marco de protección para los derechos fundamentales de las personas discapacitadas, que al ser un grupo vulnerable merece un trato especial por parte del Estado (…)Esta excepción a la subsidiariedad excepcional del recurso de amparo constitucional, es también aplicable a los trabajadores que tengan bajo su dependencia a personas con discapacidad y que de manera directa puedan lesionar los derechos y garantías de la persona discapacitada”  (las negrillas son agregadas).

En ese marco, cuando una persona con discapacidad o quien tenga bajo su dependencia a personas con discapacidad que planteen una acción de amparo constitucional, dada la protección reforzada que gozan por pertenecer a grupos denominados vulnerables cuando se vulneran derechos fundamentales vinculadas a un inminente daño irreparable, es previsible la aplicación de una excepción al principio de subsidiariedad.

III.5.  Del cumplimiento y ejecución de las resoluciones constitucionales en resguardo del derecho de acceso a la justicia y su tutela judicial efectiva en acciones constitucionales.

Previamente, es necesario dejar en claro que, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad sobre las diferentes modalidades de acciones constitucionales y de defensa conforme prevé el art. 202 de la CPE, emitiendo resoluciones con un conjunto de razonamientos relacionados al estudio sobre los supuestos que son de su conocimiento que, en muchos de los casos se constituyen en precedentes en materia de derechos fundamentales y garantías constitucionales; bajo esa comprensión, el constituyente ha previsto que toda persona, grupo social o autoridad con legitimación activa reconocida que se sientan perjudicadas en el ejercicio material de sus derechos, pueden interponer las acciones constitucionales contra los actos u omisiones que consideren lesivas buscando la tutela constitucional en resguardo de sus derechos, ejerciendo de esta forma su pleno derecho de acceso a la justicia conforme prevé el art. 115.I de la Norma Suprema, arts. 8.1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y, art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

Bajo ese entender, y en cuanto a la comprensión sobre el derecho al acceso a la justicia, la SC 600/2003-R de 6 de mayo, manifestó lo siguiente

“…según la norma prevista por el art. 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica, ‘toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecidas con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter´, como podrá advertirse la norma transcrita consagra dos derechos humanos de la persona: 1) el derecho de acceso a la justicia; y 2) el derecho al debido proceso, entendiéndose por aquélla la potestad, capacidad y facultad que tiene toda persona para acudir ante la autoridad jurisdiccional competente para demandar que se preserve o restablezca una situación jurídica perturbada o violada que lesiona o desconoce sus derechos e intereses, a objeto de lograr, previo proceso, una decisión judicial que modifique dicha situación jurídica. Conocido también en la legislación comparada como ´derecho a la jurisdicción´ (art. 24 de la Constitución Española), es un derecho de prestación que se lo ejerce conforme a los procedimientos jurisdiccionales previstos por el legislador, en los que se establecen los requisitos, condiciones y consecuencias del acceso a la justicia; por lo mismo, tiene como contenido esencial el libre acceso al proceso, el derecho de defensa, el derecho al pronunciamiento judicial sobre el fondo de la pretensión planteada en la demanda, el derecho a la ejecución de las sentencias y resoluciones ejecutoriadas, el derecho de acceso a los recursos previstos por ley. Finalmente, este derecho está íntimamente relacionado con el derecho al debido proceso y la igualdad procesal” (el resaltado es nuestro).

Por su parte, la SCP 1388/2010-R de 21 de septiembre, en su Fundamento Jurídico III.3.4 epigrafiado como “Derechos a la tutela judicial efectiva”, manifestó que:

“La tutela judicial efectiva comprende la posibilidad de activar o iniciar ante los órganos jurisdiccionales un proceso, en el que obtenga una sentencia fundamentada que declare el derecho de cada una de las partes conforme corresponda en justicia, además implica la posibilidad de poder interponer los recursos que la ley establezca y la eventualidad de obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia, con el objeto de garantizar el restablecimiento de una situación jurídica vulnerada, evitando la indefensión, involucrando el acceso a los tribunales; la efectividad de las decisiones judiciales; y el ejercicio del recurso previsto en la ley” (el resaltado nos corresponde” (las negrillas son añadidas).

De dicha jurisprudencia, se extrae que, el acceso a la justicia no solamente gravita en acudir a las instancias jurisdiccionales o administrativas competentes invocando se resguarden sus derechos mediante una resolución, sino que estas decisiones a ser emitidas deben ser ejecutadas y cumplidas en su verdadera dimensión y precisión; toda vez que, al no materializarse dicha ejecución y cumplimiento efectivo de lo dispuesto se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, generando contrariamente incertidumbre y desamparo en las personas que obtuvieron resguardo de sus derechos mediante resoluciones que en muchas ocasiones son cumplidas parcialmente o en definitiva no son cumplidas totalmente, o en la tarea de cumplirlas otorgan un alcance diferente desfigurando lo establecido en el fallo conforme lo señaló la SCP 1206/2010-R de 6 se septiembre^[6]; así, en el caso de las demandadas constitucionales emergentes de las diferentes acciones constitucionales, el art. 203 de la CPE prevé que “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario alguno” (las negrillas y subrayado son adicionados), al respecto la SCP 1787/2014 de 19 de septiembre^[7], indicó que las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, revisten una gran importancia por su carácter vinculante para la jurisdicción ordinaria, uso profesional y estudio general, que luego recogiendo estos entendimientos, la SCP 1032/2015-S3 de 29 de octubre^[8], concluyó que, la parte vinculante de una Resolución Constitucional es la ratio decidendi, constituyéndose en la parte más relevante de toda la fundamentación dentro de la sentencia, generando precedentes obligatorios.

En ese marco, incumbe precisar respecto a lo previsto por el mencionado art. 203 de la Norma Suprema, ya que de ella se extrae dos principios o características elementales relacionados a la vinculatoriedad y la obligatoriedad que si bien a primera vista supondría un alcance similar; sin embargo, las mismas difieren conforme se verá seguidamente, pero antes incumbe señalar que toda resolución constitucional, se funda en razones o reflexiones (ratio decidendi) desarrolladas que sirven de sustento para la decisión final expresada en la parte resolutiva -por tanto-.

Bajo esa comprensión: 1) El carácter vinculante de las decisiones constitucionales, se encuentra en los razonamientos desarrollados, que deben ser aplicados por los jueces y tribunales a casos análogos; esto implica que, las reflexiones o razones desplegadas en las resoluciones deben ser aplicadas a otros casos con hechos similares o análogos, otorgando de esta forma certeza y seguridad jurídica a los justiciables en el entendido que al tener conocimiento que el Tribunal Constitucional dio una determinada solución a un caso parecido al suyo, con seguridad acudirá a la misma instancia constitucional para obtener similar solución (pretensión que posteriormente deberá ser compulsada por la instancia constitucional a objeto de verificar la analogía o no del caso concreto). En ese marco, el carácter vinculante de las decisiones constitucionales se constituye en un principio relevante dentro la justicia constitucional y debe ser entendida desde dos dimensiones, la dimensión horizontal y la vertical; en tal sentido, la primera se refiere a que las sentencias y decisiones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional son también vinculantes para ella misma u otras instancias de igual jerarquía; la segunda, referida a que dichas decisiones pronunciadas por la máxima instancia de control constitucional son vinculantes para los jueces y tribunales ordinarios de menor jerarquía; y, por su parte,      2) El carácter obligatorio de las decisiones constitucionales, se encuentra en la parte dispositiva -por tanto- de las resoluciones, misma que debe ser cumplida por las partes procesales de forma obligatoria; es decir, en este caso, la obligatoriedad del cumplimiento de la decisión asumida está prevista para las partes intervinientes dentro los procesos constitucionales o excepcionalmente para aquellas no intervinientes que la instancia constitucional así lo justifique en cada caso concreto; extremo, que cobra mayor relevancia en amparos constitucionales y acciones de libertad como muestras, donde se dilucidan derechos subjetivos que merecen tutela inmediata que conlleva a la obligatoriedad del cumplimiento de la resolución constitucional conforme prevén los arts. 125.IV y 129.IV de la CPE.

Consecuentemente, y a efectos de ahondar en el verdadero acceso a la justicia y su tutela efectiva, incumbe focalizar sobre el carácter obligatorio de las resoluciones constitucionales y su ejecución, que conllevan un cumplimiento inmediato, conforme prevé el art. 15. del Código Procesal Constitucional (CPCo), que bajo el epígrafe (CARACTER OBLIGATORIO, VINCULANTE Y VALOR JURISPRUDENCIAL DE LAS SENTENCIAS), en su parágrafo I, prevé que: “Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional; excepto las dictadas en las acciones de inconstitucionalidad y recurso contra tributos que tienen efecto general”, contenido legal que tiene su sustento constitucional en el citado art. 203 de la CPE que dice: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario alguno” (resaltado añadido); en tal sentido, como se vio la obligatoriedad como característica esencial de las resoluciones constitucionales radica en que las partes procesales cumplan inmediatamente con lo dispuesto en las resoluciones emergentes de las acciones constitucionales como amparos constitucionales, acciones de libertad, acción de protección de privacidad, acción de cumplimiento o acciones populares.

No obstante, ante el incumplimiento de las decisiones constitucionales, el legislador ordinario mediante los arts. 16 y 17 del CPCo ha previsto la ejecución y cumplimiento de las resoluciones bajo los siguientes términos:

“Artículo 16.- (Ejecución)

I.       La ejecución de una Resolución Constitucional con calidad de cosa juzgada, corresponde al juzgado o tribunal que inicialmente conoció la acción.

II.     Corresponderá al Tribunal Constitucional Plurinacional conocer y resolver las quejas por demora o incumplimiento en la ejecución antes referida; asimismo el corresponde la ejecución en los procesos que directamente se presenten ante el mismo.

Artículo 17.- (Cumplimiento de resoluciones)

I.       El Tribunal Constitucional Plurinacional y las Juezas, Jueces y Tribunales de garantías constitucionales adoptarán las medidas que sean necesarias para el cumplimiento de sus resoluciones.

II.     Podrán requerir la intervención de la fuerza pública o la remisión de antecedentes ante la autoridad administrativa a fin de la sanción disciplinaria que corresponda.

III.   Podrán imponer multas progresivas a la autoridad o persona individual o colectiva, que incumpla sus decisiones, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieran emerger.”

De las normas procesales constitucionales descritas, se extrae inicialmente que, la ejecución de toda resolución constitucional con calidad de cosa juzgada corresponde al juzgado o tribunal que conoció la acción y en casos de demora o incumplimiento en la ejecución, el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene la atribución de conocer y resolver las mismas a través del instituto procesal denominado “queja”; empero, en esta parte incumbe precisar dos aspectos que tienen relación con el cumplimiento y ejecución inmediata de las resoluciones constitucionales emergentes de aquellas que previamente son resueltas por los jueces y tribunales de garantías; primero, una resolución constitucional adquiere la calidad de cosa juzgada cuando en revisión es emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional ratificando o revocando la inicial decisión asumida por el juez o tribunal de garantías, sólo despues de este acto procesal emerge el tratamiento del instituto procesal de la “queja” para verificar la demora o su incumplimiento; y, segundo, cuando una resolución emerge del desarrollo de la audiencia efectuada ante el juez o tribunal de garantías, su ejecución es inmediata conforme lo prevén los arts. 126.IV (acción de libertad), 129.V (amparo constitucional), 131.III y IV (acción de protección y privacidad), 134.IV y V (acción de cumplimiento), y 136 (acción popular), todos de la CPE, ello supone que no es exigible la remisión previa de la resolución al Tribunal Constitucional Plurinacional para ejecutar las decisiones emitidas por los jueces y tribunales de garantías.

Ahora bien, con referencia al cumplimiento (art. 17 CPCo), la disposición procesal refiere que, tanto los jueces, tribunales y el Tribunal Constitucional Plurinacional, adoptaran las medidas necesarias para el cumplimiento de sus resoluciones, pudiendo requerir la intervención de la fuerza pública o remitir antecedentes ante la autoridad administrativa con la finalidad de imponer las sanciones que correspondan; asimismo, tienen la potestad de aplicar multas progresivas a la autoridad o persona (individual o colectiva), sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran emerger; regulación, que encuentra sustento constitucional en el carácter inmediato de las acciones de defensa que por su naturaleza protectiva de las garantías y derechos fundamentales, merecen atención prioritaria y reparación inmediata de los derechos vulnerados. Consecuentemente, está claro que los jueces, tribunales y el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, tienen las amplias prerrogativas para ejercer las acciones necesarias a efectos de hacer cumplir sus decisiones acudiendo a la fuerza pública e imponer multas progresivas o inclusive remitir antecedentes al Ministerio Público para su procesamiento por atentado a las garantías constitucionales, conforme dispone el art. art. 127 de la Norma Suprema, que señala: “I. Los servidores públicos o personas particulares que resistan las decisiones judiciales en los casos previstos por esta acción, serán remitidos por orden de la autoridad que conoció de la acción ante el Ministerio Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales. II. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a sanción, de acuerdo con la Constitución y la ley.” (resaltado ilustrativo); previsión constitucional, que es aplicable para todas las acciones de defensa por mandato de la misma Norma Suprema.

De lo ampliamente descrito, es posible concluir en que, se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y a razón de ello, el derecho a la eficacia jurídica de los fallos constitucionales, cuando los mismos: i) No son acatados,                                ii) Son cumplidos parcialmente, iii) Se les da un alcance diferente al establecido en el fallo, al no ser concretados en la medida de lo determinado; y, iv) Cuando su cumplimiento es tardío (SC 1206/2010-R de 6 de septiembre); consecuentemente, una vez puestas en conocimiento de los jueces, tribunales y el Tribunal Constitucional Plurinacional, estas instancias, se encuentran facultadas para adoptar las medidas necesarias que sean requeridas para el cumplimiento efectivo de las resoluciones, pudiendo asumir las siguientes acciones: a) Requerir la intervención de la fuerza pública, b) Remitir antecedentes ante la autoridad administrativa en busca de la sanción disciplinaria que corresponda, c) Imponer multas progresivas a la autoridad o persona individual o colectiva, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieran emerger; y,                   d) Remitir antecedentes al Ministerio Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales, precisando que la autoridad judicial que no proceda conforme a lo dispuesto estará sujeta a sanción conforme la Norma Suprema y la ley (art. 127 de la CPE)^[9].

Consecuentemente, tratándose de resoluciones emergentes de procesos constitucionales en las cuales se compulsan denuncias sobre conculcaciones a derechos y garantías constitucionales, su cumplimiento por parte de los demandados o accionados debe ser inmediato conforme a la naturaleza de las acciones de defensa; toda vez que, al no efectivizar o materializar dicho cumplimiento se vulnera el derecho al acceso a la justicia y su tutela efectiva conforme prevé el art. 115.I de la CPE, concordante con los arts. 8.1 y 25 de la CADH, y el art. 14.1 del PIDCP. En ese orden, conforme a lo ampliamente desarrollado y en estrecha relación con el art. 9.4 de la Norma Suprema, que prevé como uno de los fines y funciones esenciales del Estado: “Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”, las autoridades constitucionales (jueces y tribunales) al ser parte integrante del Estado como operadores de la justicia constitucional, tienen el deber constitucional y legal de ejercer todas las acciones necesarias destinadas a garantizar la ejecución y cumplimiento inmediato de sus resoluciones en resguardo de los accionantes que acudieron a la justicia constitucional en busca de tutela, so pena de ser sancionados conforme a la Norma Suprema y disposiciones legales.

III.6. Análisis del caso concreto

La accionante considera vulnerados sus derechos al trabajo, a la inamovilidad laboral, al derecho a vivir bien, al debido proceso, a la vida, a la salud integral, a no ser discriminada por discapacidad y al “derecho a la seguridad jurídica”, debido a que las Máximas Autoridades Ejecutivas del Concejo Municipal del GAM de El Alto, le agradecieron sus servicios prestados, injustificadamente, además no existió previo proceso administrativo interno y, averiguadas las razones del despido, simplemente le dijeron que su cargo era de libre nombramiento y por tanto también de libre remoción, sin tomar en cuenta que tiene carnet de discapacitada que afecta a su movilidad físico-motora en un 35%; por lo que, cuenta con inamovilidad laboral por discapacidad, habiendo agotado todos los recursos tales como la revocatoria y el recurso jerárquico; sin embargo, ratificaron su despido en todas las instancias.

De las conclusiones arribadas en la presente acción de amparo constitucional, se constata que mediante Memorándum                    CMEA/DG-MAEAF/DAF/UTH/R-085/2021 de 4 de enero, donde se le reasigna a la accionante al cargo de Coordinador dependiente de la Comisión Jurídica del Concejo Municipal del GAM de El Alto (fs. 23); posteriormente, la peticionante de tutela el 23 de marzo de 2021, presenta ante el citado Concejo la solicitud de inamovilidad laboral por discapacidad; la misma es respondida por el Memorándum CMEA/DG-MAEAF/DAF/UTH/B-142/2021 de 13 de mayo, donde se le agradece los servicios; por el que, se prescinde de del cargo de Coordinador de la Comisión Jurídica del referido Concejo; por lo que interpone Recurso de Revocatoria el 24 de mayo de citado año, en contra del memorándum de agradecimiento de servicios, haciendo constar su condición de discapacitada; por lo que, solicita que se deje sin efecto predicho Memorándum y se proceda a su inmediata reincorporación, ante dicho recurso, Amilkar Wenceslao Quiróz Salvatierra, Jefe de Unidad de Talento Humano -ahora demandado- mediante Auto Motivado 001/2021 de 4 de junio, resuelve el Recurso de Revocatoria y dentro de su fundamentación jurídica toma en cuenta las SCP 1044/2013 de 27 de junio y SCP 0019/2017-S3 de 8 de febrero, y señala que la impetrante de tutela, se encuentra en el nivel salarial ejecutivo con un monto de Bs12 434.-(doce mil cuatrocientos treinta y cuatro), siendo funcionaria de libre nombramiento y de asesoramiento especializado; por lo que, rechaza el recurso planteado; ante tal acto administrativo la accionante plantea Recurso de Jerárquico interpuesto el 25 de junio de 2021, contra el Auto Motivado 001/2021, que resuelve el Recurso de Revocatoria, haciendo constar su condición de discapacitada y que la jurisprudencia señalada en el citado Auto Motivado no debe ser aplicado en su caso; dicho recurso es resuelto por Freddy Alejandro Gómez Balboa, Director General MAE Administrativo y Financiero del Concejo Municipal de El Alto, emite la Resolución Jerárquica 001/2021 de 5 de julio, confirmando el Auto Motivado 001/2021; la impetrante de tutela recurre a la jurisdicción laboral en la cual se emite la Conminatoria de Reincorporación Laboral                              MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/025/2021 de 30 de junio; por la que, la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, que dispone conminar a la Máxima Autoridad Ejecutiva Administrativa y Financiera del Concejo Municipal del GAM de prenombrada ciudad, para la respectiva reincorporación por inamovilidad laboral de Jhoana Magaly Rodríguez Carranza, al cargo de Coordinador dependiente de la Comisión Jurídica del Concejo Municipal de predicho municipio, con el mismo nivel salarial, debiendo pagar sus sueldos devengados hasta el día de su reincorporación, dentro del plazo improrrogable de tres días hábiles a partir de su legal notificación; por lo que, los demandados plantean Recurso de Revocatoria ante la jurisdicción laboral y mediante Resolución Administrativa JRTEA/VMML/012/2021 de 13 de agosto, emitida por precitada Jefatura de Trabajo; por el que, resolvió el Recurso de Revocatoria y sin ingresar al fondo ni considerar la discapacidad de la accionante, y dentro de sus fundamentos solo observa el incumplimiento de plazos de notificaciones a las partes, ante lo cual revoca totalmente la Conminatoria de Reincorporación Laboral MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/025/2021, deja sin efecto alguno la Conminatoria de Reincorporación de la ahora peticionante de tutela a su puesto laboral; en audiencia los demandados presentan la Planilla de “Escala salarial Gobierno Autónomo Municipal de El Alto 2021”, la impetrante de tutela se encuentra en la categoría ejecutiva cuarto nivel como Coordinador y existen veintitrés cargos de Coordinadores con el haber mensual Bs12 434.-(doce mil cuatrocientos treinta y cuatro bolivianos), cada uno mismos que pertenecen al GAM de El Alto, además presentan el Contrato de Prestación de Servicios (Eventual) CMEA-DJ-CPS-132-2011 de 11 de octubre, suscrita y firmada por Amilkar Wenceslao Quiróz Salvatierra, Jefe de Unidad de Talento Humano y Aldo Montaño Bravo, Director Jurídico del Concejo Municipal de predicho municipio (Conclusiones II.1, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 y II.7)

Con esos antecedentes corresponde verificar si los extremos denunciados por la ahora accionante son evidentes, así que de conformidad a la problemática planteada, se tiene que:

Partiendo del análisis del subsidiariedad observado por los ahora demandados, se debe considerar lo desarrollado por el Fundamento   Jurídico III.4 del presente fallo constitucional, que determinó que en casos donde se involucren a personas discapacitadas, debe aplicarse la excepción a este principio; toda vez que, la Constitución Política del Estado, determina un marco de protección para los derechos fundamentales de las personas discapacitadas, que al ser un grupo vulnerable merece un trato especial por parte del Estado; por lo que, siendo evidente que en el presente caso, la ahora peticionante de tutela forma parte de este grupo de personas con discapacidad, que corresponde ingresar al fondo de lo impetrado.

Del análisis, en relación a que la impetrante de tutela no contaría con estabilidad laboral, al ser funcionaria de libre nombramiento conforme alegan los ahora accionados citando al respecto a las                   SCP 0526/2016-S3 y SCP 0579/2015-S3 -las cuales evidentemente marcaron esa línea jurisprudencial- se debe tener presente, que la evolución de los derechos fundamentales responde al principio de progresividad, mismo que supone que las conquistas alcanzadas respecto a un derecho, ya sea a nivel normativo o jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas conforme se desglosó en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; teniendo así, que conforme a lo desarrollado también por el Fundamento Jurídico III.3, se establece que este Tribunal, acogió el entendimiento vertido por la SCP 0951/2017-S2 de                          18 de septiembre, en relación al estándar jurisprudencial más alto respecto a los derechos laborales de las personas con discapacidad, entendiendo que dicho fallo superó los límites establecidos a la inamovilidad laboral de las personas con discapacidad, estableciendo que cuando se analiza la situación de inamovilidad laboral de este grupo vulnerable, no corresponde ejecutar una diferenciación entre funcionarios de carrera o de libre nombramiento, puesto que se otorga a los mismos protección especial, garantizándose tal derecho en consideración a su necesidad de atención prioritaria e igualdad; correspondiendo la desvinculación de las personas con capacidades diferentes únicamente cuando se demuestre que dicha decisión sea consecuencia de un proceso sancionatorio interno.

Es así, que en el presente caso, evidentemente la emisión del Memorándum CMEA/DG-MAEAF/DAF/UTH/B-142/2021 de 13 de mayo, de agradecimiento de servicios, por el Jefe de Unidad de Talento Humano del Concejo Municipal del GAM de El Alto -ahora demandado-; además la desvinculación laboral ocurrió de manera repentina sin que exista proceso sancionatorio previo, ni resolución ejecutoriada de proceso interno en su contra, lo que se constituye en un acto lesivo a los derechos fundamentales de la ahora accionante, puesto que el mismo se funda, en que la misma sería funcionaria de libre nombramiento y que no aplica para tal circunstancia el régimen de inamovilidad laboral, sin considerar la evolución de los derechos fundamentales de este grupo de personas en relación a la garantía de estabilidad laboral, aspecto que se desarrolló adecuadamente en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, donde se señaló que la inamovilidad también corresponde a los funcionarios de libre nombramiento, así estos estén en cargos jerárquicos, debiendo disponerse su restitución al mismo cargo o a otro de similares características y jerarquía, de no existir tal, restituirle al cargo del cual fue promovido.

La impetrante de tutela al interponer Recurso de Revocatoria contra el Memorándum de agradecimiento de servicios, la autoridad demandada emitió el Auto Motivado 001/2021 de 4 de junio, en el cual rechaza el recurso planteado, ante ello la peticionante de tutela formulo Recurso Jerárquico, siendo resuelto por el Director General MAE Administrativo y Financiero del Concejo Municipal de El Alto emitiendo la Resolución Jerárquica 001/2021 de 5 de julio; en ambas resoluciones, no se consideró la inamovilidad laboral de la accionante como persona con discapacidad y que de acuerdo al Fundamento Jurídico III.3, no se debe realizar una diferenciación entre si este se encuentra en un cargo de carrera o uno de libre nombramiento, puesto que a este grupo de personas se debe garantizar la estabilidad laboral en todo momento y ante cualquier circunstancia.

Por lo referido, corresponde en consecuencia conceder la tutela solicitada, ya que si bien la peticionante de tutela ocupo el cargo de Coordinador dependiente de la Comisión Jurídica del Concejo Municipal del GAM de         El Alto (cargo jerárquico de libre nombramiento), corresponde su protección por su condición de persona con discapacidad.

Determinada la concesión de tutela, en el marco de lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se debe tener en cuenta que las resoluciones asumidas dentro las acciones constitucionales conforme al art. 203 de la CPE y arts. 16 y 17 del CPCo, son de cumplimiento obligatorio por las partes procesales y su ejecución es inmediata; lo cual, conlleva a que en el caso presente, la parte accionada, este impelida a dar cumplimiento total, efectivo, cabal e inmediato a lo dispuesto en la presente resolución constitucional pudiendo el Tribunal de Garantías, conforme dispone el indicado art. 17 del CPCo, ejecutar las siguientes acciones a efectos de garantizar el cumplimiento de la presente: i) Requerir la intervención de la fuerza pública,                              ii) Remitir antecedentes ante la autoridad administrativa en busca de la sanción disciplinaria que corresponda, iii) Imponer multas progresivas a la autoridad o persona individual o colectiva, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieran emerger; y, finalmente    iv) Remitir antecedentes al Ministerio Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales, precisando que la autoridad judicial que no proceda conforme a lo dispuesto estará sujeta a sanción conforme la Norma Suprema y la ley conforme determina el           art. 127 de la CPE.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder parcialmente la tutela solicitada, obró de cierta forma de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la

CORRESPONDE A LA SCP 0986/2022-S1 (viene de la pág. 27).

autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 140/2021 de 29 de septiembre, cursante de fs. 262 a 267, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del departamento de La Paz; y, en consecuencia,

CONCEDER la tutela impetrada, conforme los Fundamentos Jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, disponiéndose:

1°     Dejar sin efecto el Memorándum CMEA/DG-MAEAF/DAF/UTH/B-142/2021 de 13 de mayo, el Auto Motivado 001/2021 de 4 de junio y la Resolución Jerárquica 001/2021 de 5 de julio.

2°      Se proceda a la restitución de la accionante al cargo de Coordinador dependiente de la Comisión Jurídica del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo de El Alto, o en su caso pueda ser movida o reincorporada a otro cargo sin que se afecte su nivel salarial.

3°     Se realice el pago de sus sueldos devengados que no fueron cancelados durante la cesación de su cargo hasta su reincorporación.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo es de Voto Aclaratorio.

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

[1] La línea jurisprudencial sobre el principio de informalismo que rige a la acción de libertad, desarrollada en diferentes tópicos, puede ser encontrada en la sistematización de la jurisprudencial 2012-2015, efectuada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; disponible en: https://jurisprudencia.tcpbolivia.bo/Fichas/fichaResultado/3954.

[2] En su Fundamento Jurídico III.2 señaló que: “De lo señalado se constata que la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es aplicable al caso concreto, toda vez que, de conformidad a la planilla de pago de haberes del personal de la administración central del Gobierno Autónomo del citado departamento, el cargo de Director de Coordinación Procesal, es de libre nombramiento, reservado a personas de confianza de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE). Si bien es cierto que la accionante tiene a su cargo una hija con discapacidad, el art. 233 de la CPE, establece claramente que: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento” (las negrillas nos corresponden), por lo que la accionante no goza de inamovilidad laboral.” (sic).  

[3] En su Fundamento Jurídico III.3 señaló: “El contexto referido precedentemente, permite advertir que la emisión del memorando ATT-DAF-M LP 694/2015, por el cual la autoridad ahora demandada agradeció por los servicios que la hoy accionante desempeñaba en la ATT, no vulneró los derechos fundamentales invocados en la presente acción de control tutelar; toda vez que, no se materializa la inamovilidad laboral para los servidores públicos de libre nombramiento, al ser las funciones que desempeñan de confianza.” (sic)

[4] En su Fundamento Jurídico III.3 señaló: “Por todo lo expuesto, esta Sala concluye que la hoy accionante desempeñó el cargo de Gerente Departamental de Tarija, dependiente de la CGE, considerado como un cargo de libre nombramiento y/o remoción, hecho que fue de conocimiento de la misma desde su designación mediante Resolución CGE/009/2009, en la que la parte considerativa luego de hacer referencia a la normativa que otorga al Contralor General del Estado facultades para emitir reglamentación referente a la organización administrativa interna de la institución; invoca los arts. 5 inc. c) del EFP, 12 inc. c) del Reglamento del EFP, y 6 inc. b) del “…Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General de la República…” (sic), referidos ut supra; por ello, al ser una funcionaria de libre nombramiento y remoción, conforme lo desarrollado en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 del presente fallo constitucional, no goza de inamovilidad laboral tal como reclama a través de la presente acción tutelar; toda vez que, su ingreso al cargo de Gerente Departamental de Tarija, no responde a los procedimientos establecidos para el ingreso a la carrera administrativa; razón por la que la jurisprudencia constitucional invocada, estableció que los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción, no gozan de estabilidad e inamovilidad funcionaria, no obstante su condición de discapacidad; por lo cual, no se advierte la vulneración de los derechos invocados y consiguientemente, corresponde denegar la tutela solicitada. 

[5] De lo que se colige, que si bien el accionante prestó sus servicios de manera continua en la Asamblea Legislativa Departamental de Beni; sin embargo, no se hallaba dentro de la carrera administrativa, en virtud a que su reincorporación no fue efecto de una convocatoria pública, requisito ineludible para adquirir la calidad de funcionario de carrera; en razón a ello, el accionante, de conformidad a lo previsto por el art. 7.II inc. a) del EFP, no goza de los derechos que se encuentran previstos únicamente para aquellos funcionarios; bajo esa previsión, las autoridades demandadas, en uso de sus atribuciones y facultades de remover al personal que no tiene la calidad de un funcionario de carrera puede tomar la decisión de prescindir de los servicios de aquellos funcionarios provisorios o de libre nombramiento, no existiendo vulneración a los derechos al trabajo y estabilidad laboral puesto que, como ya se dijo anteriormente, los trabajadores que tienen esa condición cumplen funciones de confianza y asesoramiento. En ese sentido, el accionante a tiempo de ser notificado, el 8 de mayo de 2018, con el CITE: ALDB-RR.HH.N 028/2018, no se le rescindió o despidió de forma injustificada de su fuente laboral, por el contrario, se le comunicó el cumplimiento del plazo previsto en el Memorándum de designación 003/2018, consiguientemente, no le asiste el derecho a reclamar inamovilidad laboral por tener bajo su dependencia a personas con discapacidad según lo alegado, al tener el impetrante de tutela la calidad de servidor público provisorio de libre nombramiento…”(sic).

[6] “En consecuencia, se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y a razón de ello, el derecho a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada consagrados en el art. 115.I de la CPE, cuando los mismos no son acatados, y si son cumplidos parcialmente, se les da un alcance diferente al establecido en el fallo, es decir, no son concretados en la medida de lo determinado, o cuando su cumplimiento es tardío; esto, en razón a que el acceso a la justicia no implica sólo la posibilidad de presentar una causa ante un tribunal y que éste emita una sentencia definitiva sobre el asunto planteado sino que, además, tal acceso debe ser efectivo. Es por eso, que la CIDH, determinó que el Estado, tiene la obligación de implementar todas las medidas para dar pleno cumplimiento a las sentencias de sus órganos judiciales y no puede apartarse del cumplimiento de éstas, so pena de incurrir en violación a la protección judicial prevista en el art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al deber derivado del art. 2 del mismo instrumento internacional. Es decir, la inejecución de sentencias, su ejecución parcial, distorsionada o tardía, acarrea la violación del derecho fundamental de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, y dentro de éste a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada y la protección judicial por parte del Estado”.

[7] El FJ III.1 señala que: “El carácter vinculante y obligatorio de las Resoluciones pronunciadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, según lo previsto por el art. 203 de la CPE, de forma taxativa, determina lo siguiente ‘Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno’; así también el art. 15.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), refiere que: ‘Las razones jurídicas de la decisión, en las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, constituyen jurisprudencia y tienen carácter vinculante para los Órganos del poder público, legisladores, autoridades, tribunales y particulares’, y en concordancia con el art. 19 del citado código, establece: ‘Las Sentencias, declaraciones y autos constitucionales se publicaran en la Gaceta Constitucional Plurinacional, cuya periodicidad será mensual. El Tribunal Constitucional Plurinacional difundirá sus resoluciones, además de los mecanismos electrónicos, a través de los medios que vea conveniente’, cuyo entendimiento permite especificar que la publicación de las Resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, revisten importancia ya que no sólo son de carácter ilustrativo o de información, sino por su carácter vinculante el conocimiento oportuno de las mismas es imprescindible, especialmente para la jurisdicción ordinaria, para el uso profesional y el estudio en genera”.

[8] El Fundamento Jurídico III.1 indicó que: “Así, podemos advertir que la parte vinculante de una Sentencia Constitucional Plurinacional es la ratio decidendi, que en otras palabras es la parte relevante de la fundamentación de la sentencia, que tiene la capacidad de generar precedentes obligatorios, los cuales deben ser aplicables por los Jueces y Tribunales que forman parte del Órgano Judicial en la resolución de todos los casos que presenten supuestos fácticos análogos, además de todos los administradores de justicia, conforme la línea jurisprudencial que se encuentre vigente a momento de su aplicación.”

[9] Constitución Política del Estado “Artículo 127. I. Los servidores públicos o personas particulares que resistan las decisiones judiciales en los casos previstos por esta acción, serán remitidos por orden de la autoridad que conoció de la acción ante el Ministerio Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales. II. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a sanción, de acuerdo con la Constitución y la ley”.