SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1116/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 19 de mayo de 2021, cursante de 121 a 128, y el de subsanación de 16 de junio de igual año (fs. 130 a 135 vta.), la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Se inició un proceso disciplinario en su contra, sin fundamentación ni criterio jurídico alguno, ya que nunca transgredió norma alguna en su carrera como profesora de música y posteriormente como directora académica de la Escuela Superior de Formación de Maestros “Simón Bolívar”.

Dentro del indicado proceso, se dictó el Auto Inicial de Proceso Administrativo 02/2020 de 26 de mayo, en el que no se contempló el hecho por el que se subsumió su conducta a las faltas establecidas en los arts. 24 incs. b), d), h); 25 inc. a) y 52 inc. m) de la Resolución Ministerial (RM) 062/2020 de 17 de febrero, que claramente establece que el plazo probatorio tendría una duración máxima de diez días computables a partir de la notificación a su persona, lo cual ocurrió el 31 de diciembre de 2020, entendiéndose en aquel mérito que el mismo fenecía el 15 de enero de 2021.

Los antecedentes demostraron que su persona inicialmente presentó síntomas de COVID-19, que hicieron imposible que prestase su declaración indagatoria en aplicación de lo señalado por la Resolución Biministerial 001/2020, posteriormente y realizada la prueba “PCR”, se evidenció que efectivamente padecía aquella enfermedad, motivo por el cual impetró la suspensión del proceso por ser materialmente imposible defenderse en aquel; empero, aquella pretensión jamás fue atendida de forma alguna. Posteriormente, fue dada de alta el 21 de enero de 2021, motivo por el cual el Tribunal fuera de plazo –ya que jamás suspendió los plazos procesales pese a su específica solicitud– señaló una nueva fecha de audiencia indagatoria para el 18 de febrero de 2021, vale decir con más de treinta días del vencimiento del término establecido inicialmente en al Auto de Apertura de Sumario.

De manera posterior e indebida y fuera de toda posibilidad jurídica, Hilaria Aida Vela Mamani, Coordinadora de IEPC-PEC de la Escuela Superior de Formación de Maestros “Simón Bolívar”, solicitó al Tribunal Disciplinario la nulidad de obrados, arguyendo principalmente el incumplimiento de plazos procesales, incoherencia entre las faltas atribuidas, supuestas conductas prevaricadoras, y la pretensión de emitirse un nuevo auto de proceso disciplinario con reapertura de términos procesales, de cuyo efecto se procedió a la emisión del Auto de 30 de marzo de 2021; por el que, aplicando los arts. 36.11 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y 56.1 del Reglamento, las autoridades demandadas procedieron de oficio a anular obrados hasta el inicio de la demanda, manifestando que el plazo señalado inicialmente no fue cumplido, acto ilegal e indebido que, una vez le fue notificado, generó la interposición fundada del recurso de revocatoria en el que, entre otras cosas cuestionó que el art. 32 de la LPA, claramente señala las causales de nulidad o anulabilidad del acto administrativo y se declara que aquellas posibilidades solo pueden ser invocadas mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, estando prohibida la nulidad oficiosa del proceso incluso cuando se alegue indefensión o errores de la propia administración; sin embargo, dicha impugnación fue rechazada mediante Auto de 14 de abril de 2021, sin resolver los puntos que expresó. Decisión contra la cual interpuso recurso jerárquico, empero y demostrando nuevamente desconocimiento procesal absoluto, violando las regulaciones claras y precisas del art. 66 de la LPA, los ahora demandados, sin competencia alguna, emitieron el Auto de 3 de mayo de 2021; por el que, rechazaron su recurso, pese a que ello no era de su atribución. Ante tales ilícitos, formuló recurso de compulsa conforme las previsiones del art. 279 del CPC, impetrando se remitiesen antecedentes a la autoridad superior para que ella corrija el rechazo a su recurso jerárquico, sin embargo, las autoridades demandadas, en un nuevo acto lesivo al orden procesal, rechazaron el recurso de compulsa indicando que no lesionan ningún derecho al disponer nulidades de oficio.

A ese efecto, el Auto de 30 de marzo de 2021, carece de fundamentación y de lícito objeto, ya que se basó en concepciones indeterminadas y en criterios subjetivos no demostrados, lo cual determino a la fecha su nuevo procesamiento disciplinario pese a la conclusión de plazos y preclusión de términos, generándose incongruencia que se provocó con una primera válida y licita aprobación, y la indebida nulidad que devino en una reprobación sin justa causa, activando el sistema de quejas previstos en la ley, mismos que jamás fueron resueltos de forma afirmativa o negativa, dejándole con ello en manifiesta indefensión.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación y motivación, a la defensa, al acceso a la justicia y a los principios de legalidad, y pro actione, citando al efecto los arts. 14, 23, 115 y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo: a) Se deje sin efecto el Auto de 30 de marzo de 2021 y todos los antecedentes posteriores al mismo, y; se ordene a las autoridades demandadas a dictar un nuevo fallo, “resolviendo sobre lo estrictamente recurrido en las apelaciones del Ministerio Público y del Querellante” (sic), y, b) Se remitan antecedentes al Ministerio Público por la existencia de gravísimos delitos de orden público. Y sea con las formalidades de ley.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 5 de julio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 336 a 347, presentes la accionante, los demandados Rose Mary Valda Vásquez, Wascar Ubaldo Castañeta Cadena y la tercera interesada, todos asistidos de sus abogados, y ausente el codemandado Gualberto Mamani; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La impetrante de tutela, ratificó in extenso su demanda de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de los demandados

Rose Mary Valda Vásquez, Presidente y Wascar Ubaldo Castañeta Cadena, Secretario, ambos del Tribunal Administrativo Disciplinario de la Escuela Superior de Formación de Maestros “Simón Bolívar”, mediante informe presentado el 5 de julio de 2021, cursante de fs. 328 a 335 vta., y en audiencia, señalaron lo que sigue: a) La legislación vigente, establece mediante la disposición abrogatoria única prevista en la Ley de Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez”, que en tanto se apruebe la reglamentación para cada ámbito específico del Sistema Educativo Plurinacional, se sujetarán al marco normativo anterior a la promulgación de la referida ley, precepto normativo a partir del cual se dispone la vigencia del Régimen Disciplinario existente en el Servicio de Educación Pública, que en su tramitación se constituye en un régimen especial; esto a partir de lo previsto por el art. 12.II del DS 23318-A de 3 de noviembre, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, al estipular la autoridad legal competente y el procedimiento a seguir para el procesamiento administrativo de los funcionarios públicos, disponiendo que: “En los casos de los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del Poder Judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, Fuerzas Armadas y Policía Nacional, la autoridad legal competente así como el procedimiento para la determinación de la responsabilidad administrativa, se regirá por su legislación especial aplicable”, a ese efecto se tiene al DS 23968 de 24 de febrero de 1995, que respecto a la constitución del Servicio de Educación Pública, establece en su art. 2, que: “El presente Decreto Supremo norma la creación de las carreras docente y administrativa del Servicio de Educación Pública en todos los establecimientos educativos no autónomos del mismo Servicio; y en sus estructuras de Administración Curricular y de Servicios Técnico Pedagógicos y de Administración de Recursos”, es en ese marco, que en el Régimen Disciplinario del Servicio de Educación Pública, se regenta a dos tipos de servidores: b) Los servidores administrativos que forman parte de la Administración Educativa, y que según lo previsto por el art. 34 del DS 23968, pertenecen a la Carrera Administrativa del Servicio de Educación Pública, como funcionarios públicos: 1. El Director General, los Directores Departamentales, Distritales y Subdistritales, los Directores de Institutos Superiores, Directores Académicos y Administrativos, y los Directores de Carrera. 2. Los funcionarios de Servicios Técnico-Pedagógicos y Asesores Pedagógicos, así como los funcionarios de Administración de Recursos de todos los niveles. 3. El personal de apoyo y de servicio de la Secretaría Nacional de Educación, de las Direcciones Departamentales y de las Direcciones Distritales y Subdistritales. 4. El personal de apoyo y de servicio de las unidades educativas y de núcleo; y, c) Los servidores educativos o docentes que se encuentren en el área de gestión pedagógica, y que según lo establecido por el art. 7 del DS 23968 “Pertenecen a la Carrera Docente los docentes o maestros de aula y los directores de unidad educativa o de núcleo, en los establecimientos educativos no autónomos de cualquier área, nivel o modalidad del Servicio de Educación Pública”. El mismo Decreto, en su art. 36, señala que: “La administración del personal y los casos de sanción o retiro para tales funcionarios se regirán por las disposiciones emanadas de la Secretaría Nacional de Educación, de acuerdo al Reglamento del Funcionario Público”, disposición normativa que conlleva la emisión del Reglamento de la Carrera Administrativa del Servicio de Educación Pública aprobado por RM 062/2000 (a fin de regular el Estatuto del Funcionario Público (EFP), la Ley de Reforma Educativa y el DS 23968), el cual de acuerdo a su art. 4, alcanza a todo el personal de la carrera administrativa del servicio de educación pública que tiene relación de dependencia con sus organizaciones educativas; alcance éste que fue desarrollado en la SCP 0237/2018-S4 de 21 de mayo; d) El régimen normativo aplicable para el procesamiento disciplinario administrativo en contra de Yaneth Apaza Tambo, se sujeta a lo dispuesto por el Reglamento de la Carrera Administrativa del Servicio de Educación Pública aprobado por RM 062/2000, como servidora pública de carrera, toda vez que es Directora Académica de la Escuela Superior de Formación de Maestros “Simón Bolívar”, normativa específica que establece en su Título II, Capítulo V: “Responsabilidad y Régimen Disciplinario” y Título III, Capítulo III: “Régimen Disciplinario”, un conjunto de disposiciones que regulan la conducta del servidor público de la carrera administrativa en cuanto a la transgresión de las disposiciones establecidas en el aludido Reglamento, contemplando las faltas disciplinarias insertas en los arts. 50 al 52, que regulan el trabajo del personal de la carrera administrativa, y sus correspondientes sanciones contenidas en los arts. 53 al 57, que serán aplicadas y ejecutadas a través de la tramitación de un proceso disciplinario por un Tribunal Administrativo incoado a denuncia o de oficio, y cuya sustanciación se rige por lo dispuesto en los arts. 58 al 70 de la norma reglamentaria antes citada; e) La RM 062/2000 en su art. 60, prevé dos fases: la sumarial a cargo de un Tribunal Administrativo y cuya tramitación se sujeta a los dispuesto por los arts. 61 al 64; y la fase de apelación, misma que se encuentra regulada por los arts. 65 al 67 del referido Reglamento. Al respecto, conforme lo dispone el art. 64, de la citada norma, la tramitación de la fase sumarial, desde el conocimiento de la denuncia hasta la emisión de la resolución o fallo, tendrá una duración máxima de veinte días hábiles, esto en consideración a que, el proceso sumario se caracteriza por la simplificación del debate, la reducción de los recursos, el plazo de los mismos y el número de instancias, en observancia del principio de economía procesal; f) De los antecedentes relativos al proceso disciplinario interno seguido por el Tribunal Administrativo Disciplinario de la Escuela Superior de Formación de Maestros “Simón Bolívar” en contra de Janeth Apaza Tambo, se tiene que el proceso sumario disciplinario de referencia, se encuentra en etapa de ejecución del Auto Final del Proceso Administrativo Disciplinario Resolución 02/2021 de 26 de mayo, que sanciona a Yaneth Apaza Tambo, ex Directora Académica de la Escuela Superior de Formación de Maestros “Simón Bolívar” con la destitución del cargo, en aplicación del art. 57 inc. c) in fine del Reglamento de la Carrera Administrativa del Servicio de Educación Pública, aprobada por RM 062/2000, por haber infringido los arts. 24 incs. b), d); y, h); 25 inc. a); y, f); y, 52 inc. m) del precitado Reglamento. Es decir que, el Auto de 30 de marzo de 2021, que dispuso anular obrados hasta el vicio más antiguo y que conllevó a la activación de la vía recursiva en contra del precitado Auto por parte de Yaneth Apaza Tambo a través de sus escritos de 14 y 27 de abril de igual año, tuvo su agotamiento administrativo a través de la notificación a la sumariada por el Tribunal Administrativo con el decreto de 3 de mayo del indicado año, que dio respuesta al recurso jerárquico planteado por la misma, aspecto que no involucró que el 15 de abril de 2021, le sea notificado el Auto Inicial de Proceso Administrativo Disciplinario Interno de fecha 14 del mismo mes y año, del cual emergió la apertura de término probatorio, etapa procesal que no mereció el ofrecimiento de prueba alguna por parte de la accionante hasta su vencimiento; y que conllevó a la emisión, por parte del Tribunal Administrativo, del Auto Final del Proceso Administrativo Disciplinario Resolución 02/2021, acto administrativo definitivo que desde la fecha de su notificación efectuada el 27 de mayo de 2021, a la presente fecha no mereció la activación del recurso de apelación en sujeción a lo dispuesto por el art. 65 de la RM 062/2000; empero que, sí involucró la interposición de una demanda recusatoria en contra de sus personas, en atención a que Gualberto Mamani, miembro del Tribunal Administrativo, no suscribió la Resolución 02/2021; g) El Auto de 30 de marzo de 2021, emitido por el Tribunal Administrativo por el cual se dispuso anular obrados hasta el vicio más antiguo, generó la activación de la vía recursiva en contra del referido acto administrativo por parte de Yaneth Apaza Tambo, a través de los recursos de revocatoria y jerárquico previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, norma adjetiva de carácter general que no era aplicable al proceso instaurado en su contra, no habiendo utilizado los medios de defensa previstos por la norma específica aplicable a su procesamiento disciplinario, misma que prevé un proceso sumarial que comprende la simplificación del procedimiento, y la imposibilidad de oponer todo tipo de excepciones, y cuya tramitación recursiva conforme lo dispone el art. 62 de la RM 062/00, no contempla como medios de impugnación los recursos de revocatoria y jerárquico; h) Ante el equívoco recurso jerárquico planteado por la ahora accionante, se emitió el Auto de 11 mayo de 2021, por parte del Tribunal Disciplinario, el que fue debidamente notificado en la misma fecha a la recurrente, y que no conllevó mayor acción de reclamo por su parte, por el contrario, ésta permitió la continuidad en la tramitación del proceso disciplinario seguido en su contra, sometiéndose a sus incidencias hasta la ejecución de la Resolución Final 02/2021 de 26 de mayo; hecho que implícitamente involucra la aceptación a las actuaciones procesales efectuadas por el Tribunal Administrativo Disciplinario, así como el otorgamiento tácito de consentimiento de someterse al mismo y a sus resultas; y, i) En conexidad con lo antes manifestado, en virtud a la inmediatez que caracteriza esta acción tutelar, se tiene que el art. 53.2 del CPCo, entre las causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional, señala la concurrencia de actos consentidos libre y expresamente, o cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado.

Gualberto Mamani, Fiscal Promotor del Tribunal Administrativo Disciplinario de la Escuela Superior de Formación de Maestros, no asistió a la audiencia de esta acción tutelar ni remitió informe alguno, pese a su legal citación cursante a fs. 139.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Hilaria Aida Vela Mamani, Coordinadora de IEPC-PEC de la Escuela Superior de Formación de Maestros “Simón Bolívar”; en audiencia manifestó lo siguiente: 1) Su persona conjuntamente con los estudiantes de la Escuela Superior de Formación de Maestros, hicieron conocer al Ministerio de Educación una serie de arbitrariedades, abusos inclusive una serie de faltas graves y gravísimas en contra de la ahora impetrante de tutela, y es así que se le inició el proceso disciplinario administrativo a instancia de la referida Cartera de Estado y su persona; 2) Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo y actos administrativos que tengan el carácter equivalente, en el presente caso, no se ha interpuesto contra el Auto Final del Proceso Administrativo, el recurso correspondiente, habiéndose interpuesto solo contra el Auto que declaró la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, advirtiendo que no se agotaron las instancias correspondientes para interponer el recurso de revocatoria, máxime si el Auto de 30 de marzo de 2021, es simplemente auto y no una resolución definitiva, por lo tanto no procede su impugnación; 3) Por otro lado, respecto al principio de subsidiariedad, se tiene que la accionante pudo haber realizado el reclamo correspondiente ante las instancias superiores de la Escuela Superior de Formación de Maestros, Dirección General de formación de maestros dependiente del Ministerio de Educación y en caso de no ser escuchada debió acudir directamente al Ministro de Educación, como máxima instancia, pero en este caso, no se agotaron esas instancias correspondientes conforme determina la normativa legal; 4) En su petitorio la accionante solicitó se deje sin efecto el Auto de 30 de marzo de 2021 y todos los antecedentes posteriores a la misma, condenándose a los demandados a cumplir los plazos establecidos, lo que no se encuentra dentro de las atribuciones del Tribunal de garantías, también se debe considerar que al no haber objetado procesalmente, la hoy impetrante de tutela consintió libre y expresamente todos los actos que ahora están siendo impugnados, advirtiéndose incluso la presentación de memoriales solicitando la postergación de un actuado administrativo.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 157/2021 de 5 de julio, cursante de fs. 348 a 353 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar deja sin efecto la Resolución de 3 de mayo de 2021, emitida por el Tribunal Disciplinario Administrativo de la Escuela Superior de Formación de Maestros “Simón Bolívar” y en consecuencia ordena que el mismo emita una nueva resolución, que corresponda al procedimiento para garantizar los derechos y las garantías postulados en la presente acción de amparo constitucional; fundando su fallo en los siguientes argumentos: i) En el presente caso se ha planteado una retrotracción de actos procesales contra el cual, la accionante formuló recurso de revocatoria, que independientemente a estar fundado en derecho, se decidió rechazarlo, contra ello se interpuso el recurso jerárquico administrativo, presentado el 3 de mayo de 2021, siendo éste en realidad el acto lesivo, resuelto por las autoridades demandadas, quienes a tiempo de realizar una relación de las normas del Procedimiento Administrativo General, en las dos últimas líneas, proceden a denegar el recurso jerárquico presentado por la impetrante de tutela; ii) Ante el cuestionamiento hecho por esta Sala Constitucional respecto al tipo resolutivo, a la forma en la que se resuelve el recurso jerárquico, la autoridad demandada comentó que efectivamente se procedió a la denegatoria; empero, que en su criterio, resulta ser una improcedencia, por eso ello, se efectuó una aclaración, sobre estos institutos ya que no son sinónimos; iii) El procedimiento activado en la causa, está plagado de yerros que desde luego, se comprende que las autoridades que resolvieron la situación jurídica pueden o no ser abogados; empero, es evidente que deben contar con el asesoramiento de un abogado forzosamente; iv) El recurso jerárquico no lo puede resolver la propia autoridad de revocatoria, ya que ante la interposición del recurso jerárquico lo único que corresponde es poner a consideración de la autoridad jerárquica, quien verá si declara la improcedencia o no de ese recurso, porque frente a un aparente Auto anulatorio, se desconoce si tendrá un resultado positivo o negativo; v) Se afectó el derecho de defensa de la accionante, ya que la misma tiene el derecho de exigir que la decisión sea resuelta, observada, ratificada y/o anulada por la autoridad superior, existiendo otros actos, que dieron continuidad que llevaron a una resolución; vi) No se cuestionará el Auto de 30 de marzo de 2021, como tampoco el rechazo del recurso de revocatoria, monopolio exclusivo de la misma autoridad, sin embargo, el recurso jerárquico no lo puede resolver la misma autoridad, lo que resulta insostenible jurídicamente; y, vii) El procedimiento administrativo sancionatorio es formal; sin embargo, se ha atenuado el principio de formalismo en favor del administrado que acude ante la autoridad administrativa, por lo que, la autoridad administrativa se encuentra obligada a manifestar sus actos a través de actos administrativos inmateriales y no solo formales, obedecer el circuito impugnaticio para que la autoridad que es competente decida si es que existe un mérito en la postulación hecha, no antes, no la misma Autoridad y no trastocando el derecho.