SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1122/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 25 y 28 de abril de 2022, cursantes de fs. 54 a 77 vta.; y, 86 a 88, los accionantes a través de sus representantes expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El art. 1 de la Ley 3613 de 12 de marzo de 2007, restituyó al régimen de la Ley General del Trabajo a las y los trabajadores del Servicio Departamental de Caminos (SEDECA) Tarija; a partir de ello, gozaban de todos los derechos laborales consagrados en la Constitución Política del Estado y la legislación laboral.

Mediante Decreto Departamental 003/2022 de 10 de febrero, suscrito por Oscar Gerardo Montes Barzón, Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, se dispuso el cierre de operaciones, supresión y liquidación del SEDECA Tarija; en consecuencia, se procedió al despido intempestivo y masivo de todos los trabajadores de la institución afectando sus derechos constitucionales y laborales.

A raíz de ello, el 14 de febrero de 2022, acudieron ante la Jefatura Departamental de Trabajo Tarija dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, con la finalidad de denunciar su despido injustificado e iniciar el trámite de reincorporación laboral; al no haberse llegado a ningún acuerdo sobre el conflicto obrero-patronal, se emitió la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT 026/2022 de 15 de marzo en favor de las y los trabajadores del SEDECA Tarija, ordenando: “La restitución de los Derechos Laborales de los Trabajadores Asalariados del Servicio Departamental de Caminos que se encuentran protegidos por el Régimen Laboral de la Ley General del Trabajo, más el Pago de Salarios Devengados dentro del plazo de los tres (3) días computables desde la notificación” (sic).

En este orden, pese a que se notificó legalmente con la indicada Conminatoria de Reincorporación al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, hasta el momento de la interposición de la presente demanda tutelar no se restituyeron los derechos laborales de los más de doscientos trabajadores y trabajadoras asalariados del SEDECA Tarija que optaron por su reincorporación laboral.

Manifestaron que en aplicación del art. 3.II de la Resolución Ministerial            (RM) 868/2010 de 26 de octubre, del Artículo Único del Decreto Supremo        (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010, que modificó el art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, correspondía interponer la acción de amparo constitucional a fin de ordenar al demandado el cumplimiento íntegro de la Conminatoria         MTEPS-JDTT-RPT 026/2022, tal cual prevé el marco jurisprudencial establecido en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionados sus derechos al trabajo, al empleo, a la salud, a la seguridad social, al salario y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 35, 37, 38, 45, 46, 48, 49.III, 50, 51, 54, 60, 70, 71 y 72 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: a) El cumplimiento íntegro de la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT 026/2022 de 15 de marzo, en el plazo de veinticuatro horas; b) Su inmediata reincorporación a los mismos puestos que ocupaban hasta antes del despido intempestivo; y, c) El pago de sueldos devengados hasta el momento de su reincorporación, así como sus demás derechos laborales, asignaciones familiares y otros que emergen de la Conminatoria emitida.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 4 de mayo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 404 a 417 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Los accionantes ratificaron in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar.

I.2.2. Informe del demandado

Oscar Gerardo Montes Barzón, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, mediante sus representantes legales remitió informe escrito el 3 de mayo de 2022, cursante de fs. 264 a 275 vta., asimismo, en audiencia solicitó se deniegue la tutela en mérito a lo siguiente: 1) No tenía legitimación pasiva para ser demandado a través de la presente acción tutelar, si bien suscribió el citado Decreto Departamental 003/2022 conjuntamente los Secretarios de la señalada Gobernación, en ningún momento se despidió a los impetrantes de tutela debido a que no mantenían relación laboral con la institución a su cargo; es decir, la Gobernación no era empleadora de los extrabajadores del SEDECA Tarija; 2) En el caso particular la desvinculación se produjo por haber desaparecido la entidad, hecho que hizo que las relaciones laborales que se encontraban vigentes terminen; 3) El art. 300.I.7 de la CPE, concordante con el art. 36 del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, disponen que es competencia exclusiva de los gobiernos autónomos departamentales, la planificación, diseño, construcción, conservación y administración de carreteras de la red departamental de acuerdo a las políticas estatales, incluyendo la red fundamental en defecto del nivel central, lo cual es concordante con lo establecido en el art. 32.11 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), que prevé los órganos ejecutivos adoptarán una estructura orgánica propia de acuerdo a las necesidades de cada departamento; extremos que demostraron que el Decreto emitido gozaba de plena legalidad; 4) La Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT 026/2022, no estableció la reincorporación laboral; sino, el restablecimiento de derechos; no es una Resolución de posible cumplimiento ante el cese y liquidación de la entidad empleadora; 5) El SEDECA liquidador, instancia encargada de garantizar los derechos de los extrabajadores, en todo momento pretendió el pago de los referidos beneficios sociales y el reconocimiento de los derechos laborales ante el cierre institucional; 6) Constitucionalmente la relación laboral puede terminar por justa causa o de manera injustificada, pero en ningún momento se podría obligar el empleador mantener la relación laboral, más si la continuidad del SEDECA según informes que recomendaron su cierre y liquidación, suponía ocasionar daño económico al Estado; 7) Los art. 14 y 15 de la Ley General del Trabajo (LGT), demostraron que el contrato de trabajo no es perpetuo, que la relación laboral no es obligatoria y las partes no están obligadas a mantenerse en esa condición; 8) La relación laboral de los impetrantes de tutela con su empleador no era extensiva al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, motivo por el cual, fue incongruente que se ordene que la MAE restituya los derechos laborales de los extrabajadores; 9) Contrariamente a casos anteriores se ordenó al SEDECA Tarija, la reincorporación laboral; en esta oportunidad, de manera infundada y desmotivada se dispuso la restitución de derechos laborales no la reincorporación en los cargos que venían ocupando en una institución que dejó de existir; lo cual supone que la decisión dictada por el Jefe Departamental de Trabajo de Tarija era de imposible cumplimiento; 10) La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, para el caso de reincorporación laboral ratificó el entendimiento asumido por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; lo cual debe ser aplicado al contexto actual; en ese orden, no podría ordenarse el cumplimiento de una Conminatoria atípica; 11) A fin de superar la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, debe existir una conminatoria dirigida al empleador, identificar quienes debieron ser restituidos y principalmente ser posible la reincorporación; y, 12) Quedó claro que la cesación de funciones y liquidación del ente empleador no eran aspectos cuestionables, sino que se presume su legalidad y vigor; razón por la cual, las autoridades de la jurisdicción constitucional no podían desconocer la verdad material de los hechos; es decir, que al momento de la interposición de la acción tutelar, no existía entidad empleadora a la que se podía conminar algún tipo de situación.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

La representante de la Defensoría del Pueblo, en audiencia manifestó lo siguiente: i) En relación a la legitimación pasiva de la autoridad hoy demandada, en materia administrativa prima el principio de unidad, en tal sentido la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT 026/2022 fue expresa al considerar que el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija fue el sujeto que transgredió el orden constitucional, legal y vulneró los derechos de los trabajadores solicitantes de tutela; motivo por el cual, fue incuestionable la legitimación pasiva del Gobernador para ser denunciado; ii) El demandado alegó que al haber desaparecido el empleador, la Conminatoria indicada era de imposible cumplimiento; sin embargo, no consideró precedentes existentes sobre el mismo el tema; por ejemplo, en oportunidad que el Ministerio de la Presidencia absorbió al de Autonomías, la Defensoría del Pueblo logró la tutela constitucional de trabajadoras y trabajadores que se encontraban en condición de inamovilidad laboral y cumplían funciones en esta última, obligando absorber a los precitados a su fuerza laboral. Así, bajo la teoría de subrogación de obligaciones y el principio que el Estado precautela los derechos de la ciudadanía, se logró la reincorporación; iii) Sobre la supuesta incongruencia y falta de fundamentación de la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT 026/2022, dicha cuestión no podía ser debatida en la jurisdicción constitucional; sino debió ser reclamada en la instancia correspondiente; iv) El Gobierno Autónomo Departamental de Tarija emitió el Decreto Departamental 003/2022 de forma irresponsable, sin haber adoptado las previsiones necesarias con el fin de no ocasionar conflictos laborales y lesión de los derechos humanos de los impetrantes de tutela; v) En el caso concreto la labor de la jurisdicción constitucional estaba limitada a verificar la existencia de una conminatoria incumplida emanada por la autoridad laboral competente y ordenar su cumplimiento; vi) La autoridad demandada manifestó que tenía competencia suficiente para restringir derechos mediante un Decreto Departamental, realizando un ejercicio de ponderación de derechos alegando un interés superior, lo cual transgredió la teoría sobre restricción de derechos conforme se puede revisar en el art. 31 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la Opinión Consultiva OC 6/86 de 9 de mayo de 1986 de la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH);     vii) Existen tres elementos a fin de considerar si la restricción de derechos es legítima, entre ellos el de reserva de ley; en ese orden, el referido Decreto suscrito por la autoridad demandada no era una ley nacional ni departamental, no fue emanado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, por tal motivo no cumplió criterios fijados en normas de derecho internacional; viii) Al identificarse de manera precisa el acto lesivo, que en el caso fue el incumplimiento de la señalada Conminatoria emitida, que por nexo de causalidad vulneró los derechos al trabajo, al debido proceso, a la inamovilidad laboral, al salario justo y a las vacaciones, conforme lo previsto en el art. 46 y ss. de la CPE; ix) La                    SCP 0795/2019-S3, establece que cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente por causas no contempladas en los arts. 16 de la LGT y 9 del Decreto Supremo (DS) 224 de 23 de agosto de 1943 -Reglamento-, puede optar por el pago de beneficios sociales o su reincorporación; en este último caso, emitida la respectiva conminatoria -que alcanza a la reincorporación, pago de sueldos devengados y otros derechos laborales-, corresponde al empleador el cumplimiento íntegro de la misma, aún si se hubieran planteado recursos administrativos o judiciales y estén pendientes de resolución; y, x) Los argumentos vertidos por la parte demandada no desvirtuaron la denuncia de incumplimiento de la Conminatoria; motivo por el cual, correspondía que se conceda la tutela y se ordene el cumplimiento integral de la misma.

El Ministerio Público, representado por Phamela Anabel Obando Loayza, Fiscal de Materia, expuso de manera oral lo siguiente: a) De los argumentos expuestos por la autoridad demandada, se evidenció que esta no cumplió la Conminatoria                  MTEPS-JDTT-RPT 026/2022, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo Tarija, incumpliendo de este modo la Constitución Política del Estado y los       arts. 14 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH) y 6 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"; y, b) Toda persona tiene derecho a un trabajo digno y seguridad laboral, siendo evidente el incumplimiento de lo ordenado por la entidad laboral, correspondiendo que se otorgue la tutela; en consecuencia, se ordene el cumplimiento inmediato de la Conminatoria citada.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 49/2022 de 4 de mayo, cursante de fs. 418 a 433 vta., concedió en parte la tutela, conforme los alcances de la Conminatoria       MTEPS-JDTT-RPT 026/2022, decisión asumida en atención a los siguientes fundamentos: 1) La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, unificó la línea jurisprudencial en relación a las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las jefaturas departamentales de trabajo, disponiendo que las mismas alcanzan a la reincorporación propiamente dicha, pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos laborales conforme lo establece la SCP 0795/2019-S3; 2) La citada Resolución de Doctrina Constitucional señaló que se debían observar los principios pro operario, de primacía de la relación de trabajo, de continuidad y estabilidad laboral, a fin de lograr estándares significativos en la protección de los derechos sociales de las y los trabajadores, lo cual constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y en el cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas por el Estado boliviano; a partir de ello, no era posible realizar un análisis de fondo de la citada Conminatoria de reincorporación, en todo caso correspondía ordenar su cumplimiento; 3) Se tomó en cuenta que la Ley 3613, que restituyó al régimen laboral de la Ley General del Trabajo a las y los trabajadores asalariados de los Servicios Departamentales de Caminos, se encontraba vigente al momento de la interposición de la presente demanda tutelar; y constituía una disposición legal parte del ordenamiento jurídico interno, en atención al principio de jerarquía normativa previsto por el art. 410 del CPE; y, 4) No siendo competencia de la Sala Constitucional considerar si la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT 026/2022 fue emitida dentro de los marcos de razonabilidad o debida fundamentación, correspondía otorgar una tutela provisional y no así definitiva. Exhortando que la Jefatura Departamental de Trabajo Tarija; que, en adelante considere lo establecido en el Fundamento Jurídico III.3 de la SCP 0929/2021-S3 de 18 de noviembre.

Al amparo de lo previsto en el art. 36.9 del Código Procesal Constitucional (CPCo), el Gobernador demandado presentó complementación y enmienda, solicitando que: Se aclare cuál fue la tutela dispuesta tomando en cuenta que se concedió la misma en parte; es decir, se emita un pronunciamiento expreso sobre el hecho que el empleador dejó de existir y fue liquidado, el alcance de la Resolución emitida, si era procedente restituir a los trabajadores bajo la condición de servidores públicos, el régimen jurídico sobre el cual deberían ser restituidos o reincorporados los extrabajadores del SEDECA Tarija, al haberse liquidado la institución; por último, se establezca con precisión a qué trabajadores beneficiaba la orden de reincorporación tomando en cuenta que “...cuando se presenta el recurso de amparo, los 130 trabajadores hubiesen sido desvinculados de forma anterior al Decreto Departamental 003/2022, y a través de sus representantes firman esta demanda de acción de amparo constitucional, sin embargo estos 130 trabajadores han presentado una reclamación administrativa anterior, que ha tenido como efecto la conminatoria 08/2022, entonces la aclaración concreta es, si por efecto de la Conminatoria 0026/2020, estos 130 trabajadores que han sido desvinculados antes del Decreto Departamental deben ser reincorporados o no…” (sic).

En respuesta a lo peticionado, la Sala Constitucional determinó que: Al momento de conceder en parte la tutela se tomó en cuenta que además de la reincorporación se solicitó otras cuestiones como el pago de daños y perjuicios, lo cual no fue considerado al ser una facultad del Tribunal Constitucional Plurinacional evaluar dicho aspecto; por otro lado, se dispuso que, como el Gobernador fue quien determinó la extinción del SEDECA correspondía que dicha autoridad se responsabilice por la decisión asumida; respecto a los alcances de la determinación, manifestaron que el fallo constitucional fue claro. Sobre el receso denunciado, señalaron que se difirió la hora a efectos de convocar al Vocal dirimidor, lo cual bajo ningún punto de vista podría considerarse un receso sujeto a responsabilidad alguna; aclararon también que, la Conminatoria emitida debía ser cumplida de manera íntegra sin que ello sea entendido como una decisión definitiva, al existir la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria en materia laboral en procura de un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión planteada; por último y en relación al alcance, señalaron que de manera textual la Conminatoria dispuso “‘...trabajadores asalariados del Servicio Departamental de Caminos que hubieran rechazado el pago de beneficios sociales, y que se encuentran protegidos por el régimen laboral de la Ley General de Trabajo, es decir aquellos que hubieran rechazado el pago de sus beneficios sociales…’” (sic)

De la misma manera y en ejercicio de lo previsto en el art. 36.9 del CPCo, el representante de la Defensoría del Pueblo solicitó se determine con precisión como era cierto que el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija tenía la obligación de cumplir íntegramente la Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT 026/2022. Sin embargo, no se dio curso a lo peticionado, en el entendido que la decisión emitida fue clara sobre el referido aspecto.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Por memorial presentado el 9 de junio de 2022, cursante de fs. 447 a 451 vta., la parte accionante solicitó la aplicación de medida cautelar para evitar el despido masivo de doscientos trabajadores por parte del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; en mérito a ello, la Comisión de Admisión de este Tribunal emitió el AC 131/2022-CA/S de 27 de junio, cursante de fs. 634 a 637, disponiendo RECHAZAR la citada solicitud; asimismo, el 8 de julio de igual año, cursante de fs. 641 a 642 vta., los accionantes solicitaron adelanto de sorteo y medida cautelar “(urgente)”, indicando ser numerosas familias las afectadas por el despido que sufrieron; ante lo cual, se pronunció el AC 149/2022-CA/S de 18 de julio, cursante de fs. 643 a 645, disponiendo NO HA LUGAR a su solicitud de adelanto de sorteo y respecto a la solicitud reiterada de medida cautelar se indicó el ya pronunciamiento anterior, el que fue notificado a las partes el 2 de agosto del mismo año (fs. 646 a 647).