SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1130/2022-S4

La parte accionante denunció la lesión de sus derechos a la defensa y de acceso a la justicia en sus componente del derecho a contar con una instancia de impugnación y ser oído a través de un recurso efectivo; así como el debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva del ordenamiento jurídico y fundamentación de la resoluciones, de donde deriva la infracción de los principios de legalidad, certeza, certidumbre, seguridad jurídica y pro hómine; toda vez que, la autoridad demandada, mediante carta MSyD/VGSS/DGGH/UGESPRO/PCAF/CE/27/2022, dejó sin efecto la Orden de Compra CD-010, sin considerar que la maquinaria fue debidamente entregada y la falta de funcionamiento de los equipos se debía a la falta de energía eléctrica trifásica requerida a dicho efecto, lo que constituía una causal ajena a la voluntad de la empresa; asimismo, se sobrepuso las disposiciones contenidas en el DS 4432 y RM 553 a la propia Constitución Política del Estado al no admitirse y tramitar su objeción al Informe de Disconformidad emitido por la Comisión de Recepción, impidiéndose acceder a un medio de impugnación o doble instancia, siendo que, finalmente, como efecto de lo decidido por el ahora demandado, se ejecutó su Póliza de garantía.

III.1.  Los límites de la jurisdicción constitucional para definir controversias emergentes de la ejecución de contratos

La SCP 0849/2018-S4 de 12 de diciembre, razonó sobre los límites de la acción de tutela, lo siguiente: “La acción de amparo constitucional se configura como una vía extraordinaria de defensa contra los actos ilegales o indebidos que restrinjan o amenacen derechos fundamentales y garantías constitucionales, imbuida de un carácter inmediato y subsidiario; en ese sentido, la jurisdicción constitucional se encuentra limitada en lo que concierne a definir hechos o derechos controvertidos. En ese sentido, la jurisprudencia emitida por este Tribunal, determinó que no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le concierne de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer obtener la reparación de sus derechos conculcados. En ese sentido refiriéndose, a imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, concluyó que: `…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…´.

Precisando ese razonamiento, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, sostuvo que: `Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia´.

Conforme a lo anotado, se concluye que los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino que debe acudirse a la instancia legal idónea, ya sea a través del proceso contencioso, o en su caso, mediante la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo las partes prescindir de la utilización de estos medios de solución de sus conflictos, pretendiendo activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él, ya que tal como se señaló precedentemente, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a esta jurisdicción sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hubieran vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para reestablecer su respeto y vigencia” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  El contrato administrativo, su regulación y vía de solución de controversias

El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB - SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB - SABS.

En cuanto a la definición del contrato administrativo, Alfonso Nava Negrete sostiene que: "El contrato administrativo, es el contrato que celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por procedimientos de derecho público"; razonamiento que armoniza con el contenido normativo del art. 85 del DS 0181 que dispone: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”; normativa que determina que existe un contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es un Órgano de la administración pública, siendo que el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial.

En este contexto, queda claro que los contratos administrativos por su naturaleza se diferencian de los contratos privados y en mérito a ello se encuentran sujetos a un régimen de regulación especial y por ende corresponde a la jurisdicción contenciosa-administrativa, reconocida como jurisdicción especializada, conocer las controversias que de su suscripción emerjan.

A dicho efecto, la Ley 620 –Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo de 29 de diciembre de 2014–, tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los tribunales departamentales de justicia, salas especializadas en materia contenciosa y contenciosa administrativa, a cuyo efecto establece con claridad sus atribuciones específicas y determina que para la tramitación de los procesos contenciosos y contencioso administrativos se aplicarán los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg.), hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley 439 de 19 de noviembre de 2013, que aprobó el nuevo Código Procesal Civil.

Al respecto, la referida Ley establece lo siguiente:

“Artículo 1. (OBJETO). La presente Ley tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones.

Artículo 2. (SALA ESPECIALIZADA EN MATERIA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA). Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, con las siguientes atribuciones:

1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado.

(…)

Artículo 4. (PROCEDIMIENTO). Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, ‘Código Procesal Civil”.

En el marco de la normativa antes glosada, en cuanto a la regulación del proceso contencioso, queda establecido que la competencia para resolver causas que devengan de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, corresponde a la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, estableciéndose en el art. 4 precitado, que el procedimiento a seguir en ese tipo de procesos será el previsto en los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil hoy abrogado (CPCabrg), como jurisdicción especializada, según dispone la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC); en ese antecedente, y a efectos de tener una comprensión clara respecto a esa norma, corresponde citar de manera textual su contenido: “De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada”.

En cuanto a las contrataciones directas, la Procuraduría General del Estado emitió el DICTAMEN 001/2016 que señaló: “…en muchos casos se ha evidenciado que a pesar de existir previsiones legales específicas que regulan las etapas precontractual y contractual, las entidades públicas no cumplen con las normas desarrolladas, particularmente, para la modalidad de Contrataciones Directas de Bienes y Servicios. De igual forma, en las Contrataciones Directas exentas del cumplimiento de las NB-SABS y su reglamentación, que son autorizadas excepcionalmente mediante decreto supremo, otorgando a su vez la atribución de reglamentación a la MAE de la entidad; se pudo evidenciar que algunos reglamentos son emitidos sin contemplar las previsiones legales fundamentales contenidas en la Ley N° 1178, Ley Financial en vigencia, y Ley N° 2042, sin considerar que el decreto que autoriza la contratación directa únicamente les exime del cumplimiento de las NB-SABS y sus reglamentos, pero no del cumplimiento de las leyes antes nombradas y disposiciones legales conexas”, entendimiento del cual se advierte que, aun tratándose de contrataciones directas, estas constituyen relaciones contractuales con el Estado y, por consiguiente, se hallan sometidas a la jurisdicción especializada contencioso administrativa; toda vez que, se trata de contratos administrativos (entendidos estos como los suscritos por la administración pública) que tienen por objeto la entrega de bienes; por lo que, la controversia debe ser resuelta por el órgano jurisdiccional que conoce los procesos contenciosos y contenciosos administrativos; así, tratándose de controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con el nivel central del Estado, corresponde que estas sean conocidas, tramitadas y resueltas por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a través del proceso contencioso.

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denunció la lesión de sus derechos a la defensa y de acceso a la justicia en sus componente del derecho a contar con una instancia de impugnación y ser oído a través de un recurso efectivo; así como el debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva del ordenamiento jurídico y fundamentación de la resoluciones, de donde deriva la infracción de los principios de legalidad, certeza, certidumbre, seguridad jurídica y pro hómine; toda vez que, la autoridad demandada, mediante carta MSyD/VGSS/DGGH/UGESPRO/PCAF/CE/27/2022, dejó sin efecto la Orden de Compra CD-010, sin considerar que la maquinaria fue debidamente entregada y que la falta de funcionamiento de los equipos, se debía a la falta de energía eléctrica trifásica requerida a dicho efecto, lo que constituía una causal ajena a la voluntad de la empresa; asimismo, se sobrepuso las disposiciones contenidas en el DS 4432 y RM 553 a la propia Constitución Política del Estado, al no admitirse y tramitar su objeción al Informe de Disconformidad emitido por la Comisión de Recepción, impidiéndosele acceder a un medio de impugnación o doble instancia, siendo que, finalmente, como efecto de lo decidido por el ahora demandado, se ejecutó su Póliza de garantía.

De lo expuesto y argumentado por la parte impetrante de tutela, se establece que la problemática sometida a revisión, conforme a los antecedes analizados, tiene como precedente fáctico la suscripción con el Ministerio de Salud y Deportes, de la Orden de Compra por contratación directa CD-010 de 20 de diciembre de 2021, para la adquisición de 16 plantas generadoras de oxígeno destinadas a la atención de COVID-19 Gestión 2021; equipos sujetos a especificaciones técnicas y propuesta presentadas por la empresa HARDTRONIC TECNOLOGÍA E INGENIERÍA, de la marca MINNUO de origen chino, conforme a la descripción contenida en el anexo que forma parte de la indicada Orden de Compra, otorgándose a efectos del cumplimiento, un plazo cuarenta días calendario, computables a partir de la suscripción de la misma, estableciéndose además, que la recepción de los bienes debe realizarse con instalación, pruebas, puesta en funcionamiento y capacitación.

Conforme el avance del plazo, la mencionada empresa dirigió varias notas a la parte contratante –hoy demandada– solicitando información sobre las locaciones donde serían emplazados los equipos; impetrando contestación al cronograma propuesto para verificación de cumplimiento de contrato e informando que la maquinaria adquirida había sido desplazada a sus lugares de funcionamiento.

Posteriormente, la Comisión de Recepción, mediante Nota Interna MSyD/VGSS/DGGH/UGESPRO/NI/95/2022, puso en conocimiento del ahora demandado el Informe Técnico MSyD/VGSS/DGGH/UGESPRO/IT/12/2022, mediante el cual se establecía la disconformidad con la entrega realizada por el proveedor (HARDTRONIC TECNOLOGÍA E INGENIERÍA), recomendando en consecuencia se proceda a la ejecución de la garantía de cumplimiento por el 7% del monto del contrato, en cuya consecuencia, este último, a través de nota MSyD/VGSS/DGGH/UGESPRO/PCAF/CE/27/2022, comunicó a la parte el Informe de Disconformidad emitido por la Comisión de Recepción, resolviendo y dejando sin efecto la Orden de Compra CD-010, por el incumplimiento en la entrega de los 16 items de plantas de oxígeno en los plazos y condiciones pactadas.

En tales circunstancias, el 15 de marzo de 2022, la empresa HARDTRONIC TECNOLOGÍA E INGENIERÍA presentó ante el Ministerio de Salud y Deportes, objeción al Informe de disconformidad y decisión de resolver y dejar sin efecto la Orden de Compra CD-010, recibiendo como respuesta la nota MSyD/VGSS/DGGH/UGESPRO/PCAF/CE/40/2022, por medio de la cual el demandado, desestimó la objeción formulada por HARDTRONIC TECNOLOGÍA E INGENIERÍA, bajo el argumento de que, el Reglamento para la Contratación Directa Nacional y Extranjera, en el marco del DS 4432 aprobado por RM 553, no prevé o dispone permisibilidad legal alguna que permita sustanciar o promover dicha objeción; por lo que, la nota objetada se mantiene incólume y vigente a los efectos administrativos del proceso de contratación.

Establecidos los antecedentes y contexto de la problemática a resolver en el presente caso, es preciso inicialmente recordar que los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión, no pueden ser analizados a través de la presente acción de defensa; debiendo para ello, acudirse a la instancia legal idónea, ya sea a través de proceso contencioso, o en su caso, mediante la vía que se hubiere acordado en el propio contrato, no pudiendo las partes prescindir de la utilización de estos medios de solución de sus conflictos, pretendiendo activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, así como los conflictos que deriven de él, ya que la acción tutelar no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a esta jurisdicción solo le incumbe otorgar la tutela cuando se hubieran vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para reestablecer su respeto y vigencia.

En este contexto, bajo la consideración de que la problemática en el caso concreto radica esencialmente en el hecho de que se dejó sin efecto la Orden de Compra DC-010, que dicho sea de paso, en el marco de los entendimientos expuestos supra, al configurarse en una contratación directa, constituye per sé un contrato, mismo que fue suscrito con el Ministerio de Salud y Deportes; es decir, con el nivel central del Estado, por lo que, en el marco de los Fundamentos Jurídicos del presente Fallo constitucional, todas las divergencias suscitadas entre las partes durante la ejecución de un contrato suscrito por una entidad pública para la provisión de bienes y servicios que deviene innegablemente en un contrato de naturaleza administrativa, deben ser sometidas a la jurisdicción ordinaria.

A los efectos de razonamiento anterior, la Ley 620, tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales de Justicia, las salas especializadas en materia contenciosa y contenciosa administrativa, estableciendo con claridad sus atribuciones específicas y determinando para la tramitación de los procesos contenciosos y contencioso administrativos, la aplicación de los arts. 775 al 781 del CPCabrog.

En el orden anterior, observando el marco fáctico, normativo y jurisprudencial precedentemente mencionado, queda claro que aquellas controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con el nivel central del Estado, corresponde sean conocidas, tramitadas y resueltas por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a través del proceso contencioso; lo que implica, la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución; de ahí que, en el presente caso, surge para esta jurisdicción la imposibilidad material de realizar el análisis de fondo del problema jurídico propuesto, circunscrito esencialmente a que se dejó sin efecto la Orden de Compra DC-010, en virtud a lo establecido por el Informe Técnico MSyD/VGSS/DGGH/UGESPRO/IT/12/2022, que estableció la disconformidad de la Comisión de Recepción con la entrega realizada por la empresa HARDTRONIC TECNOLOGÍA E INGENIERÍA, respecto a 16 plantas generadoras de oxígeno para la atención de la COVID-19 Gestión 2021; en tal sentido y teniendo comprendido que la Orden de Compra CD-010, constituye en esencia un contrato administrativo, corresponde a la parte impetrante de tutela, acudir en forma previa a la vía ordinaria indicada en el presente fallo constitucional, a efectos de denunciar los agravios que hoy postula, observado obligatoriamente la naturaleza de la acción tutelar, que es esencialmente la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.