SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1152/2022-S4

El derecho al agua se encuentra consagrado como derecho fundamental, en el art. 16.I de la CPE, en cuyo texto, dispone que `Toda persona tiene derecho al agua´. En ese orden normativo, de manera coherente, el art. 20 de la Norma Suprema, determina que toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones, constituyendo responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisión de los mismos en el marco de los principios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad, continuidad, calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas y cobertura necesaria.

A partir de estas dos disposiciones constitucionales y a la luz del principio de unidad constitucional enmarcado en la construcción colectiva del Estado y toda vez que el régimen constitucional imperante reconoce la categoría de derechos individuales y derechos con incidencia colectiva, se establece que los derechos fundamentales al agua y a la electricidad y también al acceso al servicio de agua potable y electricidad, en el Estado Plurinacional de Bolivia, tiene dos facetas: 1) Como derecho individual; y, 2) Como derecho con incidencia colectiva. Así se estableció, entre otras, en la SCP 0788/2012 de 13 de agosto.

(…).

El agua en particular, al ser un elemento indispensable y fundamental para la vida, se la concibe como una necesidad humana básica, correspondiendo señalar además, que las necesidades de las personas respecto del agua no se limitan únicamente a la posibilidad de acceder a la cantidad de agua suficiente para beber, pues dicho recurso vital se requiere también para preparar los alimentos, para mantener la higiene personal y para el funcionamiento de los servicios de saneamiento, de allí la importancia del acceso al agua suficiente y su continuidad en la prestación del servicio de agua potable, debiendo ser excepcional su discontinuidad, corte o suspensión.

En esa línea, refiriéndose a los motivos por los cuales es posible la restricción de los señalados derechos (agua potable y electricidad), la SC 0071/2010-R de 3 de mayo, de una interpretación sistemática del art. 20.I y II de la CPE, concluyó que: “…los servicios básicos como responsabilidad del Estado en todos los niveles de gobierno de manera directa o mediante contratos con empresas privadas como prevé el parágrafo II de la citada norma constitucional, no deben ser restringidos en el acceso por motivos o causas más allá de las previstas por las normas o procedimientos para tal efecto” (las negrillas son agregadas). La anotada jurisprudencia mantuvo la línea ya establecida con anterioridad por el extinto Tribunal Constitucional, cuando mediante SC 0517/2003-R de 22 de abril, refiriéndose a la facultad de corte de la energía eléctrica y el suministro de agua potable, al considerarse como esenciales para las personas, señaló que: `…sólo pueden ser suspendidos por los proveedores en los casos previstos por ley, conforme expresa el art. 24 inc. c) de la Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, modificada por la Ley 2066, y el art. 59 de la LEC´ (las negrillas nos corresponde).

Los derechos a la vida y a la salud, así como a la integridad física y psicológica, se encuentran directamente vinculados con el acceso al agua potable y a la energía eléctrica; pues el art. 15.I de la Norma Suprema, determina que toda persona tiene derecho a la vida y a la integridad física, psicológica y sexual; por su parte, el art. 18 de la misma Ley Fundamental, prevé que todas las personas tienen derecho a la salud y que el Estado debe garantizar la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna. Así, de una interpretación sistémica y acorde con el principio de unidad constitucional, se tiene que la función constituyente establece que el resguardo de los derechos a la vida y a la salud constituyen un límite y parámetro objetivo para el desarrollo y ejercicio de los demás derechos fundamentales; en consecuencia, toda decisión que sea arbitraria o irrazonable, asumida sin sustento o causa axiomática y que suprima, restrinja o limite el disfrute individual del agua y energía eléctrica, o su acceso, además, afectará también los derechos a la vida y a la salud, por la íntima conexión que existe entre estos derechos, máxime cuando estos son consustanciales al vivir bien en un marco de paz y armonía social”. (Las negrillas nos pertenecen)

Por otra parte en relación a la protección del derecho al agua en su dimensión individual y colectiva, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, citando a la SCP 0052/2012 de 5 de abril señaló que: “El derecho al agua tiene una doble dimensión constitucional, tanto como un derecho individual fundamental como un derecho colectivo comunitario fundamentalísimo, que está reconocido en el texto constitucional como en instrumentos internacionales, cuya tutela y protección no debe responder a una visión antropocentrista y excluyente; en este sentido por la naturaleza de este derecho en su ejercicio individual, no puede arbitrariamente ser restringido o suprimido mediante vías o medidas de hecho en su uso racional como bien escaso por grupo social alguno -sea una comunidad campesina o sea una colectividad diferente- ni tampoco por persona particular’

(…)

El derecho fundamental al agua se constituye en un derecho autónomo que vinculado al derecho de acceso a los servicios básicos, permite la configuración del derecho de acceso al agua potable (preámbulo y art. 20.I y III de la CPE), que puede vincularse o relacionarse de acuerdo al caso concreto por el principio de interdependencia (art. 13.I de la CPE) al derecho a la salud, a la vivienda, a una alimentación adecuados, entre otros derechos individuales que tengan que ver con un nivel de vida adecuado y digno, lo que la Constitución denomina el `vivir bien´ como finalidad del Estado (preámbulo y art. 8.II de la CPE), o lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos llama el derecho al acceso a una existencia digna.

Lo referido puede deducirse de la globalidad del texto constitucional y guarda relación con algunos instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos que al tenor del art. 410.II de la CPE, integra el bloque de constitucionalidad, esto es:

(…)

En este contexto, debe diferenciarse sobre las vías de protección del derecho al agua potable, así:

1) Cuando se busca la protección del derecho al agua potable como derecho subjetivo y por tanto depende del titular o titulares individualmente considerados su correspondiente exigibilidad; en estos casos, la tutela debe efectuarse necesariamente a través de la acción de amparo constitucional, así la SC 0014/2007-R de 11 de enero (corte de agua potable por sindicato campesino con el argumento de que no participó en las labores de la comunidad), SC 0562/2007-R de 5 de julio (corte de agua por propietario, con el argumento de que su inquilino no pago el alquiler), SC 0470/2003-R de 9 de abril (corte de agua por decisión de cabildo abierto para presionar a suscribir acuerdos) y SC 0797/2007-R de 2 de octubre (corte de agua por empresas de servicios proveedoras como mecanismo de presión), entre muchas otras.

2) Otro supuesto, podría darse cuando se busca la protección del derecho al agua potable en su dimensión colectiva, es decir, para una población o colectividad, en cuyo caso se activa la acción popular, este supuesto se sustenta en razón a que el agua y los servicios básicos de agua potable (art. 20.I de la CPE), deben ser accesibles a todos, con mayor razón a los sectores más vulnerables, marginados y desprotegidos de la población, sin discriminación alguna (art. 14.II de la CPE), como por ejemplo las poblaciones rurales, campesinas y zonas de naciones y pueblos indígena originario campesinos. En este ámbito, puede protegerse a las colectividades de la discriminación en el acceso al agua potable en su dimensión colectiva. Por discriminación se entiende toda distinción, exclusión o restricción hecha en razón de características específicas de la persona, como la raza, la religión, la edad o el sexo, y que tiene por efecto o finalidad menoscabar o anular el reconocimiento, disfrute o ejercicio de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales (art. 14.II de la CPE). La discriminación en el acceso al agua potable puede ser a través de políticas públicas o medidas y actos discriminatorios excluyentes”.

III.3.  Análisis del caso concreto

En el caso en análisis, los impetrantes de tutela acusan la lesión de sus derechos de acceso a los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, toda vez que, las autoridades demandadas, al disponer en un proceso de saneamiento medidas precautorias, ordenaron al sub alcalde de Chulchucani del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí , la paralización de los trabajos de ejecución del proyecto Construcción de Sistema de Alcantarillado Comunidad Samasa Baja, sección Azangaro D-14, cuando este, ya tenía un avance del 85%, sin tener en cuenta que tal determinación afectó a la población ocasionando la imposibilidad de acceder a los servicios básicos de agua y alcantarillado; puesto que, en el lugar en cuestión, existe un área poblada contigua a la urbanización Santa Rosa que tiene sus propias instalaciones e infraestructura, plaza, unidad educativa, centro de salud entre otros, encontrándose la provisión de agua potable interrumpida por la paralización en la instalación de alcantarillado, sobre todo en el centro de salud donde los pobladores reciben atención médica que quedó perjudicada por no tener alcantarillado, dado que, las calles están excavadas y con zanjas abiertas que cortaron la provisión de agua potable.

Identificada la problemática planteada, es preciso mencionar que conforme se tiene desarrollado en el fundamento jurídico II.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el derecho al agua tiene una doble dimensión constitucional, puesto que, es reconocido como un derecho individual fundamental, asimismo como un derecho colectivo comunitario fundamentalísimo; se constituye en un derecho autónomo que vinculado al derecho de acceso a los servicios básicos, permite la configuración del derecho de acceso al agua potable y que por su importancia y naturaleza tiene relación con los derecho a la salud, a la vivienda, a una alimentación adecuados, entre otros; en este contexto, en cuanto a las vías de protección del derecho al agua potable, para el caso de la acción defensa en análisis, este, puede darse cuando se busca la protección del referido derecho en su dimensión colectiva, es decir, para una población o colectividad, en cuyo caso se activa la acción popular; este supuesto se sustenta en razón a que el agua y los servicios básicos de agua potable (art. 20.I de la CPE), deben ser accesibles a todos sin discriminación alguna (art. 14.II de la Norma Suprema), como por ejemplo las poblaciones rurales, campesinas y zonas de naciones y pueblos indígena originario campesinos.

En este marco, se debe precisar que de la revisión y análisis de antecedentes que cursan en la presente acción popular, se advierte que, el Asesor Jurídico elevó al Director del INRA Chuquisaca, los Informes Jurídicos DDCH-INF 301/2021 y DDCH-INF 320/2021, respectivamente, sobre la inspección realizada el 28 de septiembre del mismo año, en la comunidad Samasa Baja, área 2 del municipio de Potosí, objeto del proceso de saneamiento, por el que, se sugirió emitir medidas precautorias para ambas partes en el predio objeto del proceso de saneamiento, informando sobre la existencia de conflicto de derechos propietarios en el área objeto de sentamiento, existiendo amenaza a la posesión y cumplimento de la funciona social y económica social; por los que, el Director Departamental del INRA Chuquisaca, emitió la Resolución Administrativa de Medidas Precautorias DDCH-RES 006/2021, en ejecución del proceso de saneamiento en el polígono 670 de la Comunidad Samasa Baja-área 2 del municipio de Potosí, disponiendo medidas precautorias de prohibición de asentamientos, paralización de trabajos, de innovar y de transferencias de los predios objeto de saneamiento; determinación notificada al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí el 15 de febrero de 2022.

Así también, se evidencia que el Alcalde del mencionado gobierno municipal y la empresa Constructora Consultora Urkobol, suscribieron el contrato Administrativo de obra 083/2021 de 10 de diciembre, para la ejecución del proyecto Construcción de Sistema de Alcantarillado Comunidad Samasa Baja sección Azangaro D-14; empero, los trabajos de ejecución de dicho contrato, quedaron paralizados por las medidas precautorias dispuestas por el Director del INRA Chuquisaca, según se evidencia, en el acta de Paralización Temporal de 12 de marzo de 2022, del referido proyecto, el Informe Técnico INF SUB/CH CITE 101/2022, elevado a las Autoridades de la Comunidad Samasa Baja, por el Supervisor de obra de la Sub alcaldía Chullchucani del citado ente municipal, en el que se concluyó que el proyecto se encuentra paralizado con un avance de obra del 85% por la Resolución Administrativa DDCH-RES 006/2021, dispuesta por el INRA Chuquisaca; hecho también acreditado por el Acta de Verificación Notarial de 13 de abril de 2022, por el que la Notaria de Fe Pública Dos del departamento de Potosí, certificó la paralización de trabajos de la obra del proyecto en cuestión, acompañando fotografías de apoyo a la verificación realizada; elementos probatorios descritos en el apartado de Conclusiones II.5, II.6 y II.7 del presente fallo constitucional.

En este marco, se debe precisar que, si bien el Director del INRA Chuquisaca como autoridad demandada que emitió la Resolución Administrativa de Medidas Precautorias DDCH-RES 006/2021, que dispuso las medidas precautorias antes mencionadas, señaló que emitió tal determinación cuando aún no se existía trabajos de ejecución del alcantarillado conforme refiere la parte accionante, refiriendo que el mismo contrato administrativo del proyecto de Construcción de Sistema de Alcantarillado Comunidad Samasa Baja sección Azangaro D-14, es de 10 de diciembre de 2021, vale decir, casi dos meses después de ordenadas las medidas precautorias; sobre tal observación, se debe tener en cuenta que conforme se tiene descrito en el apartado de Conclusiones II.3 del presente fallo constitucional, dicha determinación fue notificada al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, recién el 15 de febrero de 2022, fecha en que el referido proyecto ya se encontraba en ejecución; además de ello, es de considerar que si bien el INRA Chuquisaca impuso las medidas precautorias en octubre de 2021, aun cuando dicha determinación se notificó tardíamente, las obras de construcción del sistema de alcantarillado que ya estaban en ejecución, se hallan destinadas a satisfacer derechos de primer orden y además colectivos, como el acceso a los servicios básicos de alcantarillado y agua potable; por lo que, el argumento vertido por la autoridad demandada al respecto no puede ser acogido para deslindar responsabilidad y establecer que no existiese relación entre su determinación de medida precautoria de paralización de trabajos y la afectación a los derechos ahora denunciados en la presente acción popular.

Consiguientemente, se debe precisar que conforme la prueba identificada ut supra, es evidente que se contrató la ejecución del proyecto de Construcción de Sistema de Alcantarillado Comunidad Samasa Baja, sección Azangaro D-14, que quedó suspendido en su ejecución a partir de la determinación de medidas precautorias que paralizaron los trabajos de instalación de alcantarillado, quedando las excavaciones inconclusas según el acta de verificación notarial y muestrario fotográfico que acompaña a la misma, trabajos cuya ejecución llegaron a un 85% según el informe técnico elaborado por el Supervisor de obra de la Sub alcaldía Chullchucani del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí; quedando zanjas descubiertas que al margen de representar un peligro, representaron el corte del servicio de agua potable a los vecinos o pobladores de la comunidad en cuestión, con evidente afectación al Centro de Salud de referido lugar, que conforme la nota de 15 de abril de 2022, descrita en el apartado de conclusiones II.8 de la presenta Resolución constitucional, por la que, el médico cirujano del referido Centro de Salud, informó sobre las condiciones precarias que padecen en su servicio, puesto que, no cuentan con agua potable por el destrozo de las cañerías que alimentan sus tanques de almacenamiento, por la construcción del alcantarillado que se realizaba, señalando además, que por la paralización de los trabajos, tampoco cuentan con alcantarillado fluctuante para los pacientes que acuden a su servicio, asimismo, que al quedarse en sus turnos de veinticuatro horas, deben retirarse a sus domicilios a efecto de sus necesidades fisiológicas hecho que los obliga a abandonar el servicio.

Ahora, si bien la Resolución Administrativa de Medidas Precautorias DDCH-RES 006/2021, se emitió en un proceso de saneamiento, para determinar medidas precautorias cuya finalidad es la de garantizar la ejecución de un determinado procedimiento agrario a ser sustanciado por el INRA, en este caso el saneamiento de tierras, mismo que puede afectar a quienes consideren tener interés o derechos en conflicto sobre el área que pretende ser inmovilizada, prohibiéndoles efectuar determinadas acciones de disposición sobre los predios en cuestión y así garantizar la ejecución del proceso de saneamiento a efectos de definir el derecho propietario de las superficies saneadas; no obstante, se debe tener en cuenta que en el caso presente, la medida precautoria impuesta por el INRA, únicamente tiene como objetivo paralizar acciones de particulares sobre los terrenos del polígono 670 de la Comunidad Samasa Baja-área 2 del municipio de Potosí, hasta que concluya el proceso de saneamiento, para que se definan los derechos propietarios (individuales); situación que no puede incidir o afectar de manera alguna los derechos reclamados que son de carácter colectivo, puesto que, el acceso a los servicios básicos de agua potable y alcantarillado representa derechos de primera necesidad, con incidencia directa en el derecho al vida, salud y alimentación, vinculados directamente con el mejoramiento de las condiciones de vida de los bolivianos y bolivianas, tal determinación de medidas precautorias –que tienen un fin eminentemente particular, como lo es la definición del derecho propietario–, no puede afectar o coartar derechos de la colectividad que además representan una obligación estatal, en cuanto a su protección y cumplimiento.

Consiguientemente, si bien el INRA evidenció conflicto sobre el derecho propietario de los predios objeto del proceso de saneamiento, queda claro que la determinación de medidas precautorias asumidas por dicha entidad, obedece a un actuado propio del saneamiento por el que se pretende garantizar la transparencia y eficacia del mismo; empero, conforme ya se explicó, tal disposición no puede trascender y afectar derechos colectivos como el acceso a los servicios básicos, como el acceso al agua potable y alcantarillado, que conforme se expuso precedentemente, constituyen derechos colectivos cuya afectación conlleva inescindiblemente la amenaza de lesión de otros derechos vinculados a los mismos como la vida, alimentación y salud, que en el caso presente, se evidencia también fueron transgredidos, puesto que se advierte una clara restricción al servicio que brinda el Centro de salud antes mencionado, situación que además atenta contra la misma dignidad humana de los pobladores, quienes directa e indirectamente se ven afectados con la suspensión o/prohibición implícita de acceso a los servicios básicos antes mencionados, los cuales, como se tiene establecido, no pueden ser afectados bajo ninguna consideración y menos aún, bajo el justificativo de ejecutarse el proceso de saneamiento; pues se reitera, este tiene como único objetivo definir la titularidad del derecho propietario de las áreas objeto de saneamiento y nada tiene que ver con la provisión de servicios básicos, en tanto obligación del propio Estado; un razonamiento en contrario, llevaría a establecer que en todos los casos en los cuales se ejecute el proceso de saneamiento, quedaría proscrita la posibilidad del Estado –en sus diferentes niveles– de cumplir sus obligaciones con la población, en cuanto a la provisión de servicios básicos. De ahí que las medidas precautorias, no puedan afectar, paralizar y limitar las acciones estatales destinadas al mejoramiento de las mínimas condiciones de vida de la población, debiendo entendérselas únicamente como medidas previsoras frente a posibles actos de disposición de las tierras sujetas al saneamiento hasta que el derecho propietario sea definido.

En el contexto señalado, resulta evidente la lesión al derecho de acceso a los servicios básicos de agua potable y alcantarillado de los solicitantes de tutela y los pobladores de la comunidad de Samasa Baja, así como los demás derechos vinculados a los mismos, por parte de las autoridades del INRA Chuquisaca, quienes ante las peticiones de la parte accionante que dieron a conocer las evidentes restricciones a los servicios básicos en cuestión, debieron asumir las medidas y determinaciones necesarias para que se concluyan los trabajos de instalación del proyecto de alcantarillado y la consiguiente reinstalación y provisión del agua potable o en todo caso efectuar las acciones necesarias tendientes a esclarecer que las prohibiciones establecidas, no incluían la paralización de las construcciones y menos aún la suspensión de los servicios reclamados; sin que tal situación signifique reconocimiento alguno de derechos propietarios, puesto que, conforme ya se expuso, la concesión de la tutela en el presente caso, tiende a restablecer el acceso a los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, en favor de los demás pobladores y comunarios que no se encuentran en el proceso de saneamiento y también de aquellos incluso en favor de todos los involucrados en el mismo; en razón a que se trata de servicios básicos de vital importancia para dignificar y elevar la calidad de vida de los bolivianos e incluso con directa relación a los derechos a las vida y salud, razón por la que, al tratarse de una obligación estatal tiene un carácter evidentemente público y vinculado al máximo paradigma del vivir bien, reconocido en la Constitución Política del Estado.

Por todo lo expuesto, resulta evidente la lesión a los derechos colectivos de acceso a los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, a partir de la determinación de medidas precautorias por parte del Director del INRA Chuquisaca en el proceso de saneamiento del polígono 670 de la Comunidad Samasa Baja-área 2 del municipio de Potosí; que tuvo evidente afectación a derechos de los comunarios y pobladores de toda la comunidad de Samasa Baja, debiendo la autoridad demandada con facultad de decisión, asumir las medidas para la conclusión de los trabajaos de construcción de alcantarillado, expuestos anteriormente, sin que tal determinación implique reconocimiento de derecho propietario alguno, sino que simplemente se consolide la red de alcantarillado y se habilite la provisión de agua potable a los pobladores y el Centro de salud afectados.

Finalmente, en relación al Asesor Jurídico del INRA Chuquisaca codemandado en la presente acción tutelar, se debe señalar que de los antecedentes expuestos, no se advierte que el mismo hubiese suscrito o emitido la Resolución Administrativa de Medidas Precautorias DDCH-RES 006/2021 que dispuso las medidas precautorias que decantaron en la paralización de los trabajos del proyecto de construcción de alcantarillado, que generó la lesión de los derechos colectivos de los pobladores de la comunidad de Samasa Baja conforme ya se explicó; de donde se colige que este carece de legitimación pasiva en la presente acción de defensa, al no haber sido quien asumió la determinación que causó lesión de los derechos denunciados por los solicitantes de tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, efectuó una correcta compulsa de los antecedentes procesales y aplicación de los preceptos constitucionales.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 037/2022 de 17 de mayo, cursante de fs. 152 a 158, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada, únicamente en relación al Director departamental del INRA Chuquisaca, respecto a los derechos colectivos de acceso a los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, disponiendo que la referida autoridad, modifique y/o aclare la Resolución Administrativa de Medidas Precautorias DDCH-RES 006/2021 de 7 de octubre, asumiendo las medidas necesarias para que, se concluya con los trabajos de Construcción de Sistema de Alcantarillado Comunidad Samasa Baja sección Azangaro D-14 y consecuentemente, se restaure el servicio de acceso al agua potable y al alcantarillado; sin que esto conlleve reconocimiento de derecho propietario alguno; y,

2°  DENEGAR respecto al Asesor Jurídico de INRA Chuquisaca, por carecer este de legitimación pasiva en la presente acción de defensa.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO