SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1170/2022-S4

El accionante denunció la vulneración del debido proceso, derechos al trabajo, a la seguridad y a la estabilidad laboral y los principios de verdad material, certeza, seguridad jurídica, legalidad y legitimidad, en virtud de que una vez la AEVIVIENDA le notificó con Auto Inicial de Sumario Administrativo, que dispuso como medida provisional su suspensión temporal en sus funciones con goce de haberes en tanto dure la etapa sumarial, sin embargo, pese a ello, y sin que hubiera concluido el procedimiento administrativo seguido en su contra, de forma paralela, la autoridad ahora demandada sin haberse dispuesto su destitución dentro del proceso administrativo, emitió el memorándum de agradecimiento de sus funciones; con el cual, nunca fue notificado, no habiendo consecuentemente percibido su salario.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1.  De los derechos al debido proceso y a la defensa

El art. 115.II de la CPE, estableció que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

En el mismo sentido, el art. 117.I determina que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”.

Así también en su art. 119.II instituyó lo siguiente: “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.

Al respecto la SCP 0770/2017-S1 de 27 de julio, estableció que: “La jurisprudencia constitucional, ha entendido al debido proceso como: ‘«…el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también administrativo…»’ (SC 0180/2013 de 27 de febrero).

La SCP 1902/2012 de 12 de octubre, refiere que: ‘…este derecho consiste en la garantía de legalidad procesal para proteger la libertad, la seguridad jurídica, la racionalidad y la fundamentación de las resoluciones judiciales o administrativas; en las actuaciones judiciales o las actuaciones sancionadoras administrativas exige que los litigantes tengan el beneficio de un juicio imparcial ante los tribunales y que sus derechos se acomoden a lo establecido por las disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar…’”.

De igual manera, la SCP 0787/2018-S2 de 26 de noviembre, acotó que: “Complementando este entendimiento, la SC 1276/01-R de 5 de diciembre de 2001 señaló que el debido proceso comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin que las personas puedan defenderse ante cualquier tipo de acto emanado del Estado; en ese sentido, la SC 0119/2003-R de 28 de enero amplió el alcance, indicando que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata y vincula a todas las autoridades judiciales y administrativas. En ese marco, la SC 0026/2007-R de 22 de enero manifestó que el debido proceso no es únicamente aplicable en materia penal, sino en toda esfera sancionadora, en la que a una persona se le atribuya la comisión de una falta, que vulnere el ordenamiento administrativo. Posteriormente, la SC 0239/2010-R de 31 de mayo refirió que la Norma Suprema rige para todos los bolivianos; en ese entendido, el debido proceso en sus elementos constituidos por los derechos al juez natural, a la defensa y a la presunción de inocencia, son aplicables en los procesos administrativos y en todos aquellos que se presentan en la esfera privada de las instituciones, asociaciones o cooperativas, donde se tenga que determinar una situación con efectos jurídicos que repercuten en los derechos de las personas”.

Por otra parte, la 0770/2017-S1, reiterando el razonamiento de la SCP 2240/2012 de 8 de noviembre, indicó que: “‘…El debido proceso constitucional no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso’.

El derecho a la defensa ‘…está configurado como un derecho fundamental de las personas, a través del cual se exige que dentro de cualquier proceso en el que intervenga, tiene la facultad de exigir ser escuchada antes de que se establezca una determinación o se pronuncie un fallo; además, implica el cumplimiento de requisitos procesales que deben ser debidamente observados en cada instancia procesal dentro de los procesos ordinarios, administrativos y disciplinarios, donde se afecten sus derechos.

Así la SC 1821/2010-R de 25 de octubre, indicó que el derecho a la defensa es la «…potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.

Es decir, que el derecho a la defensa se extienda: i) Al derecho a ser escuchado en el proceso; ii) Al derecho a presentar prueba; iii) Al derecho a hacer uso de los recursos; y, iv) Al derecho a la observancia de los requisitos de cada instancia procesal…» (SCP 1881/2012 de 12 de octubre)’” (las negrillas nos corresponden).

Entendimientos emitidos por la jurisprudencia constitucional, que sin duda configuran que toda sanción, sea en el ámbito privado o público, debe ser impuesta previo proceso, en el cual se respeten derecho fundamentales y garantías constitucionales; además, de acuerdo al debido proceso, debe darse al justiciable la oportunidad de asumir defensa estando presente en el proceso, a ser informado de manera real, objetiva y efectiva, a ser juzgado o procesado sin dilaciones injustificadas, a recurrir el fallo ante el juez o tribunal superior, entre otros, a fin de que cuente con los medios necesarios y suficientes para defender sus derechos e intereses legítimos.

Por lo que, por mandato de la Constitución Política del Estado, el derecho a la defensa se constituye en un derecho inviolable inherente a toda persona que intervenga en un proceso, sea éste judicial o administrativo, a fin de defender sus intereses legítimos frente a los actos que vayan en menoscabo de los derechos fundamentales, ello implica indiscutiblemente a ser oído en todo momento, a impugnar decisiones, a presentar pruebas y otras, en forma previa a la emisión de un sentencia o determinación.

III.2.  La ejecutabilidad y firmeza del acto administrativo

La SCP 0249/2012 de 29 de mayo, precisó lo siguiente: “Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.

En coherencia con la doctrina, el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), señala que: ‘Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo’.

(…)

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere “firmeza”, o “causa estado”, y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de “autotutela”, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad.

(…)

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.

(…)

Una vez agotadas las vías de impugnación administrativas, la resolución definitiva adquiere firmeza en la vía administrativa o causa estado, quedando expedita la vía constitucional, en caso de que el administrado considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales no hubieren sido reparados en sede administrativa, o bien si así prefiere acudir a la vía jurisdiccional.

El acto administrativo definitivo adquirirá firmeza a todos los efectos, en caso que el afectado hubiere actuado negligentemente, dejando vencer el término para la presentación de los recursos y acciones correspondientes, caso en el que su derecho de impugnación queda precluido, y por lo tanto, no procede ningún recurso ulterior.

Cabe señalar que a la regla mencionada en el párrafo anterior, deberá excluirse aquellos casos en los que se constata que al administrado se lo colocó en un estado de indefensión, caso en el que no es posible exigirle el agotamiento de los medios idóneos de impugnación, previo a acudir a la jurisdicción constitucional, dado que no resultaría lógico establecer el canon de agotamiento previo de los mismos, cuando no tuvo conocimiento sobre el proceso administrativo iniciado y tramitado en su contra”. 

Asimismo, ya la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló lo siguiente: “Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad”.

De igual manera, sobre la fuerza ejecutiva de las resoluciones administrativas (actos administrativos) la SCP 0143/2019-S2 de 17 de abril, señaló que: “…el art. 69 de la LPA, señala que: ‘(Agotamiento de la vía Administrativa). La vía administrativa quedara agotada en los casos siguientes:

a)       Cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos;

b) Cuando se trate de actos administrativos contra los cuales no proceda ningún recurso en vía administrativa conforme a lo dispuesto en esta o en otras leyes;

c) Cuando se trate de resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario; y,

d) Cuando se trate de resoluciones distintas de las señaladas en los literales anteriores, siempre que una ley sí lo establezca’.

Por su parte, el art. 28 del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2001 establece ‘(Resolución del recurso jerárquico) La resolución de la máxima autoridad ejecutiva en los casos que corresponda, será confirmatoria, revocatoria o anulatoria. Esta resolución no es susceptible de recurso ulterior en la vía administrativa’.

Por consiguiente, la norma citada expresa que la resolución dictada en recurso jerárquico no es susceptible de recurso ulterior en la vía administrativa; significando, que el proceso administrativo concluye con la resolución del recurso jerárquico.

Con relación a la fuerza ejecutiva de las resoluciones administrativas, la SC 0446/2010-R de 28 de junio, señaló que: “…los preceptos contenidos en el art. 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que determinan que las resoluciones definitivas de la administración pública tienen fuerza ejecutiva, y la administración pública podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso, exceptuándose los casos de suspensión de dicha cualidad ejecutiva, conforme a lo previsto por las normas del art. 59 de la misma Ley, la cual señala que la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, asimismo estipula que el órgano administrativo competente para resolver el recurso, podrá suspender la ejecución del acto recurrido, de oficio o a solicitud del recurrente, excepto en dos casos: i) Por razones de interés público; y, ii) Para evitar grave perjuicio al solicitante; dichas normas tienen una naturaleza jurídica particular, por ello la doctrina las denomina discrecionales o conceptos indeterminados, porque conceden a la autoridad la posibilidad de aplicar las mismas en determinadas circunstancias calificadas por ellas mismas, vale decir que el supuesto fáctico en que deben ser aplicadas las normas, corresponde ser verificado por las autoridades encargadas del asunto particular. De donde se concluye que la suspensión de un acto administrativo firme es una potestad discrecional del administrador y su negativa solamente puede ser tutelada vía amparo constitucional siempre y cuando se demuestre que en el ejercicio de dicha potestad se vulneraron derechos fundamentales y/o garantías constitucionales”.

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denunció la vulneración del debido proceso, derechos al trabajo, a la seguridad y a la estabilidad laboral y los principios de verdad material, certeza, seguridad jurídica, legalidad y legitimidad, en virtud de que una vez la AEVIVIENDA le notificó con Auto Inicial de Sumario Administrativo, que dispuso como medida provisional la suspensión temporal de sus funciones con goce de haberes, en tanto dure la etapa sumarial; sin embargo, pese a ello, y sin que hubiera concluido el procedimiento administrativo seguido en su contra, de forma paralela, la autoridad ahora demandada sin haberse dispuesto su destitución dentro del proceso administrativo, emitió el memorándum de agradecimiento de sus funciones; con el cual, nunca fue notificado, no habiendo consecuentemente percibido su salario.

Una vez identificada la problemática planteada, corresponde a continuación analizar los antecedentes adjuntos al expediente, es así que se establece que el solicitante de tutela fue designado en el cargo de Director Departamental Santa Cruz (de libre nombramiento) con Ítem 100, bajo la dependencia de la Dirección General Ejecutiva en la AEVIVIENDA, no obstante ello, el 4 de junio de 2021, fue notificado con el Auto Inicial de Sumario Administrativo 11/2021 emitido por la AEVIVIENDA, por la presunta contravención e inobservancia de los incisos a), b) y e) de los arts. 8 incisos c), e), f) y g); 9 del EFP; incisos d), j), k) y o), 11 del Reglamento Interno de Personal (RIP) de la AEVIVIENDA, aprobado mediante RA 057/2019 de 22 de julio; incisos d) y g), del 11 del Reglamento de Custodia y Administración de Documentos de Garantía de la AEVIVIENDA, aprobado mediante RA 134/2017 de 18 de septiembre; y numerales 1, 4 y 5.v Funciones del Puesto del cargo de Director Departamental establecido en el Manual de Puestos de la AEVIVIENDA, aprobado por RA 080/2020 de 31 de diciembre; así como, tampoco dar cumplimiento al Contrato Administrativo DDSCZ/J/PVNA 001/2020 de 6 de enero en su calidad de RCD; resolviendo en el punto Quinto que se adoptó a título provisional la medida precautoria de SUPENSIÓN DEL CARGO CON GOCE DE HABERES, a partir del día siguiente hábil de su legal notificación, por el tiempo que dure la etapa sumarial, designando un funcionario interino por el mismo periodo.

Cuando se desarrollaba el mencionado proceso administrativo, el 14 de junio de 2021, de forma paralela, el Director General Ejecutivo de la AEVIVIENDA elaboró el memorándum de agradecimiento de servicios, el cual se pretendía entregar al procesado con la intervención de Notaria de Fe Pública 96; sin embargo, del Acta 79 se establece que el mismo no pudo ser habido en las direcciones proporcionadas por él mismo.

Cumplido el plazo para la Resolución del proceso administrativo el 28 de junio de 2021, se dictó un auto de ampliación al Auto Sumario 011/2021, sin que, se resolviera en este último, la cesación en sus funciones del solicitante de tutela; en tanto, en vigencia de su memorándum de designación, presentó su declaración jurada ante la Controlaría General del Estado por actualización en el cargo, haciendo constar que se encontraba suspendido con goce de haberes.

Así, el 20 de julio de 2021, se dictó la Resolución Final de Sumario Administrativo 029/2021, en la que tampoco se determinó el cese de sus funciones, contra el que, interpuso recurso de revocatoria contra el Auto Final Sumarial 031/2021, que ratificó la Resolución Final del Sumario Administrativo 029/2021, que lo motivó a interponer recurso jerárquico.

Mediante memorial de 27 de agosto de 2021, dirigido ante el Director Nacional Ejecutivo de AEVIVIENDA, el accionante, interpuso incidente de nulidad de acto administrativo, sosteniendo a que de acuerdo a lo determinado en el Auto Inicial de Sumario Administrativo 11/2021, se dispuso en su contra, la suspensión del ejercicio del cargo con goce de haberes mientras dure la tramitación el proceso sumario, el mismo que una vez que venció dentro del plazo de diez días, fue ampliado mediante Auto 011/2021 de 18 de junio, en el que se ratificó su condición de servidor público, tal como se estableció en su parte resolutiva cláusula segunda; resolución en la cual, no se evidencia referencia alguna sobre su destitución o agradecimiento de servicios con la que se le hubiera notificado. Por lo señalado, solicitó que se anule y deje sin efecto el memorándum de agradecimiento de servicios AEV/DGE/DNAF/UGTH/AS_106/2021, emitido en su contra y continúe con su condición de servidor público con todas las prerrogativas que la ley demanda, mientras no exista una resolución final debidamente fundamentada, motivada y congruente que disponga lo contrario.

Previo a ingresar a resolver la problemática planteada en la presente causa, resulta necesario revisar lo establecido por las normas y jurisprudencia constitucional, sobre el debido proceso y los principios que rigen a la actividad administrativa; pues el primero de los señalados, es el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en que se garantice al justiciable el conocimiento y participación en cada fase del mismo, dándole la oportunidad de defenderse adecuadamente, garantía que no solamente es aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo.

Asimismo, entre los componentes del debido proceso se encuentra, el derecho a la defensa, el mismo que implica la observancia del conjunto de requisitos en cada instancia procesal, y se extiende no solo al derecho a ser escuchado en el proceso, a presentar prueba, a hacer uso de los recursos; sino también a la observancia de los requisitos en cada instancia procesal; esta última implica que toda sanción impuesta deba serlo previo proceso.

Vinculado a dichos extremos, en materia administrativa, conforme determina el art. 27 de la LPA, el acto administrativo es toda declaración, disposición o decisión de la administración pública, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, y surtirá efectos jurídicos sobre el administrado solo si el mismo cumplió con los requisitos y formalidades establecidos en la citada ley, pues el mismo adquiere firmeza en sede administrativa o causa estado, una vez agotados los recursos de impugnación intraprocesal.

Así, en el caso presente, dentro del proceso sumario iniciado en contra del impetrante de tutela, se evidencia que la autoridad sumariante de la AEVIVIENDA dictó el Auto Inicial de Sumario Administrativo 11/2021, mediante el cual, determinó iniciar un proceso administrativo y en el punto Quinto se adoptó a título provisional, la medida precautoria de “SUPENSIÓN DEL CARGO CON GOCE DE HABERES”, al servidor público Boris Alexander Miranda Torrez –ahora accionante–, a partir del día siguiente hábil de su legal notificación, por el tiempo que dure la etapa sumarial, disponiendo además que se debería comunicar inmediata y simultáneamente a la Dirección General Ejecutiva y a la Dirección Nacional Administrativa Financiera de AEVIVIENDA, para que designe a un funcionario interino por el tiempo que dura le citada etapa; determinación que fue cumplida a través del Memorándum AEV-UGTH-MS-01-2021 de 4 de junio; por el que, se lo suspendió de sus funciones.

No obstante lo señalado, y sin que hubiera finalizado dicho proceso administrativo y no obstante la determinación primigenia asumida por la administración, el 14 de junio de ese mismo año, se emitió en su contra, el Memorándum AEV/DGE/DNAF/UGTH/AS_106/2021; por el que, se determinó agradecerle por sus servicios; no obstante, que dicha causa seguía su curso de tramitación.

El 18 de junio siguiente, mediante Auto de Sumario Administrativo 011/2021, se determinó ampliar el proceso sumario instaurado, hasta que se dictó la Resolución Final de Sumario Administrativo 029/2021; resolviendo establecer existencia de responsabilidad administrativa del entonces funcionario, ahora impetrante de tutela, decisión contra la cual, el precitado interpuso recurso de revocatoria, resuelto mediante Resolución de Recurso de Revocatoria 003/2021, que ratificó la decisión asumida anteriormente, dando lugar a la interposición de recurso jerárquico; este último que fue concedido el 27 de agosto de 2021 en el efecto suspensivo; el cual, a tiempo de la activación de la presente acción tutelar se encuentra pendiente de resolución.

Lo desarrollado precedentemente demuestra que el proceso aperturado contra el accionante, aún se encontraba tramitándose, y por lo mismo, la determinación asumida, traducida en un acto administrativo, aún no había adquirido firmeza en sede administrativa; porque pesaba en su contra el recurso jerárquico presentado por el ahora impetrante de tutela, el mismo que, conforme se manifestó se encuentra pendiente de resolución; por lo tanto, el debido proceso y el derecho a la defensa que le asisten al procesado, aún se encuentran latentes a su alcance, y no puede entenderse el mismo como obligatorio, exigible y ejecutable; cuando la administración se encontraba reatada al cumplimiento de su propia determinación; dado que el mismo, no había alcanzado a la fase de ejecución, y por lo mismo, la instancia estatal, tenía impedida la posibilidad de ejecutar la decisión asumida ante la falta de firmeza del acto administrativo; dado que, la fase jerárquica no se encontraba agotada, y por lo tanto, el acto administrativo no gozaba de fuerza ejecutiva, lo que hacía improcedente su ejecución forzosa; puesto que, a tiempo de aperturar el procedimiento sumario, si bien se determinó la suspensión del cargo, se lo hizo con goce de haberes, situación jurídica que persiste hasta el presente, habida cuenta que en ninguno de los fallos posteriores, dicha condición había sido modificada.