SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1232/2022-S2

La empresa accionante a través de su representante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa y al trabajo; por parte del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, entidad a la que instó mediante carta notariada con Cite: AG/DESCOM/CBBA/277/12-20 de 17 de diciembre de 2020, a dar por válida la intención de resolución de contrato y con el propósito de cumplir las formalidades establecidas en la Minuta de Contrato SDOS 011/2019 de 30 de julio, dieron a conocer a la entidad que la resolución del contrato se hizo efectiva el 1 de igual mes y año; contrariamente, el 9 de febrero de 2021, fue notificada por la entidad departamental mediante nota con CITE: CE/DESP/198/2021 de 26 de enero, en la cual escuetamente sin fundamentación ni motivación, le comunicaron la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, siendo un acto unilateral, ilegal y arbitrario, que prescindió del apego al Estado Constitucional de Derecho respecto a las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico y el contrato establecen.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Los límites de la jurisdicción constitucional para definir controversias emergentes de la ejecución de contratos

La SCP 0849/2018-S4 de 12 de diciembre, razonó sobre los límites de la acción de tutela, lo siguiente: “La acción de amparo constitucional se configura como una vía extraordinaria de defensa contra los actos ilegales o indebidos que restrinjan o amenacen derechos fundamentales y garantías constitucionales, imbuida de un carácter inmediato y subsidiario; en ese sentido, la jurisdicción constitucional se encuentra limitada en lo que concierne a definir hechos o derechos controvertidos. En ese sentido, la jurisprudencia emitida por este Tribunal, determinó que no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le concierne de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer obtener la reparación de sus derechos conculcados. En ese sentido refiriéndose, a imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, concluyó que: `…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…’.

Precisando ese razonamiento, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, sostuvo que: `Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia´.

Conforme a lo anotado, se concluye que los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino que debe acudirse a la instancia legal idónea, ya sea a través del proceso contencioso, o en su caso, mediante la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo las partes prescindir de la utilización de estos medios de solución de sus conflictos, pretendiendo activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él, ya que tal como se señaló precedentemente, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a esta jurisdicción sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hubieran vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para reestablecer su respeto y vigencia” (las negrillas nos corresponden).

III.2. El contrato administrativo, su regulación y vía de solución de controversias

Al respecto, la SCP 1130/2022-S4 de 5 de septiembre, refiere que: “El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB - SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB - SABS.

En cuanto a la definición del contrato administrativo, Alfonso Nava Negrete sostiene que: ‘El contrato administrativo, es el contrato que celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por procedimientos de derecho público’; razonamiento que armoniza con el contenido normativo del art. 85 del DS 0181 que dispone: ‘Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa’; normativa que determina que existe un contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es un Órgano de la administración pública, siendo que el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial.

En este contexto, queda claro que los contratos administrativos por su naturaleza se diferencian de los contratos privados y en mérito a ello se encuentran sujetos a un régimen de regulación especial y por ende corresponde a la jurisdicción contenciosa-administrativa, reconocida como jurisdicción especializada, conocer las controversias que de su suscripción emerjan.

A dicho efecto, la Ley 620 –Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo de 29 de diciembre de 2014–, tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los tribunales departamentales de justicia, salas especializadas en materia contenciosa y contenciosa administrativa, a cuyo efecto establece con claridad sus atribuciones específicas y determina que para la tramitación de los procesos contenciosos y contencioso administrativos se aplicarán los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg.), hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley 439 de 19 de noviembre de 2013, que aprobó el nuevo Código Procesal Civil.

Al respecto, la referida Ley establece lo siguiente:

‘Artículo 1. (OBJETO). La presente Ley tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones.

Artículo 2. (SALA ESPECIALIZADA EN MATERIA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA). Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, con las siguientes atribuciones:

1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado.

(…)

Artículo 4. (PROCEDIMIENTO). Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, «Código Procesal Civil».

En el marco de la normativa antes glosada, en cuanto a la regulación del proceso contencioso, queda establecido que la competencia para resolver causas que devengan de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, corresponde a la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, estableciéndose en el art. 4 precitado, que el procedimiento a seguir en ese tipo de procesos será el previsto en los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil hoy abrogado (CPCabrg), como jurisdicción especializada, según dispone la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC); en ese antecedente, y a efectos de tener una comprensión clara respecto a esa norma, corresponde citar de manera textual su contenido: «De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada».

En cuanto a las contrataciones directas, la Procuraduría General del Estado emitió el DICTAMEN 001/2016 que señaló: «…en muchos casos se ha evidenciado que a pesar de existir previsiones legales específicas que regulan las etapas precontractual y contractual, las entidades públicas no cumplen con las normas desarrolladas, particularmente, para la modalidad de Contrataciones Directas de Bienes y Servicios. De igual forma, en las Contrataciones Directas exentas del cumplimiento de las NB-SABS y su reglamentación, que son autorizadas excepcionalmente mediante decreto supremo, otorgando a su vez la atribución de reglamentación a la MAE de la entidad; se pudo evidenciar que algunos reglamentos son emitidos sin contemplar las previsiones legales fundamentales contenidas en la Ley N° 1178, Ley Financial en vigencia, y Ley N° 2042, sin considerar que el decreto que autoriza la contratación directa únicamente les exime del cumplimiento de las NB-SABS y sus reglamentos, pero no del cumplimiento de las leyes antes nombradas y disposiciones legales conexas», entendimiento del cual se advierte que, aun tratándose de contrataciones directas, estas constituyen relaciones contractuales con el Estado y, por consiguiente, se hallan sometidas a la jurisdicción especializada contencioso administrativa; toda vez que, se trata de contratos administrativos (entendidos estos como los suscritos por la administración pública) que tienen por objeto la entrega de bienes; por lo que, la controversia debe ser resuelta por el órgano jurisdiccional que conoce los procesos contenciosos y contenciosos administrativos; así, tratándose de controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con el nivel central del Estado, corresponde que estas sean conocidas, tramitadas y resueltas por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a través del proceso contencioso”’.

III.3.  Análisis del caso concreto

En la presente acción de defensa la empresa accionante mediante su representante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa y al trabajo; por parte del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, la que instó mediante carta notariada con Cite: AG/DESCOM/CBBA/277/12-20 de 17 de diciembre de 2020, a dar por válida la intención de resolución de contrato y con el propósito de cumplir las formalidades establecidas en la Minuta de Contrato SDOS 011/2019 de 30 de julio, dio a conocer a la entidad departamental que la resolución del contrato se hizo efectiva el 1 de igual mes y año; contrariamente, el 9 de febrero de 2021, fue notificada por esta, mediante nota con CITE: CE/DESP/198/2021 de 26 de enero, en la cual escuetamente sin fundamentación ni motivación, le comunicaron la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, siendo un acto unilateral, ilegal y arbitrario, que prescindió del apego al Estado Constitucional de Derecho respecto a las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico y el contrato establecen.

Conforme se tiene de los antecedentes que ilustran el expediente se advierte que la Consultoría Internacional Multidisciplinaria “Aguilar & Asociados” S.R.L., representada legalmente por Cintya Rosemary Yolanda Aguilar de Molina, suscribió Minuta de Contrato SDOS 011/2019, con el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba para la ejecución del proyecto “DESCOM. PARA EL PROYECTO: CONST. ADUCCIÓN 2 PTAP JOVE RANCHO – COLCAPIRHUA – ZONA SUD COCHABAMBA” (sic).

De la Conclusión II.2 del presente fallo constitucional se advierte que la entidad solicitante de tutela a través de la nota AG/DESCOM/CBBA/GP-001/2020 de 16 de noviembre, notificó la intención de la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, al Gerente de Supervisión, Luis Octavio Albis Adamczyk, al amparo de la “Cláusula 20.2.2 inc. c) Por incumplimiento injustificado en el pago de un certificado de pago aprobado por la CONTRAPARTE, por más de cuarenta y cinco (45) días calendario computados a partir de su fecha de aprobación, también se ingresa la INTENCIÓN DE RESOLUCIÓN DE CONTRATO SDOS 011/2019 PROYECTO: CONST. ADUCCIÓN 2 PTAP JOVE RANCHO – COLCAPIRHUA – ZONA SUD COCHABAMBA, por causales atribuibles a la ENTIDAD contratante motivo por el cual manifestamos nuestra intención de resolver el contrato” (sic).

Conforme se tiene de los antecedentes el fiscal de obra emitió la comunicación interna CITE:CI/DOC/1105/2020 de 26 de noviembre, dirigida al Secretario de Obras y Servicios dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, referente a la intención de resolución de contrato presentado por la consultoría concluyendo que: “…la intención de Resolución de Contrato SDOS 011/2019 presentado por la Consultoría Internacional Multidisciplinaria ‘Aguilar & Asociados’ S.R.L. NO CORRESPONDE teniendo en cuenta la ENTIDAD tiene hasta el 22 de Enero de 2021 para realizar el pago del Certificado de Avance DESCOM Nro. 3, toda vez que la Consultora no remitió en la fecha correspondiente según contrato a la ENTIDAD” (sic); asimismo, se advierte que la entonces Gobernadora mediante nota con CITE: CE/DESP/2152/2020 de 1 de diciembre, comunicó a la consultoría que la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, no corresponde por lo que se rechaza dicha intención.

El 17 de diciembre de 2020, de acuerdo a la Conclusión II.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la Consultoría Internacional Multidisciplinaria “Aguilar & Asociados” habría notificado a la entidad mediante carta notariada con CITE: AG/DESCOM/CBBA/277/12-20 refiriendo que se efectivizó la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, al no tener respuesta de parte de la entidad.

Posteriormente, se percata la emisión de la Comunicación Interna CITE: CE/SDOS/001/2021 de 6 de enero, emitida por Carlos Gustavo Crespo Molina, Apoyo Legal de la Secretaría de Obras y Servicios del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, quien presentó informe legal sobre la resolución de contrato presentado por el Consultor del PROYECTO: CONST. ADUCCIÓN 2 PTAP JOVE RANCHO – COLCAPIRHUA – ZONA SUD COCHABAMBA, concluyendo y recomendando que: “En función al Informe Técnico N° CITE: CI/DOC/1105/2020 de fecha 26 de noviembre de 2020 del Fiscal de Obras y de acuerdo a la normativa legal vigente, no existiendo observación de orden legal, se concluye que la Efectivización de Resolución de Contrato SDOS 011/2019 presentado por la Consultoría Internacional Multidisciplinaria ‘Aguilar y Asociados’ S.R.L., NO CORRRESPONDE, toda vez que los argumentos técnicos planteados, habrían sido desvirtuados por el informe del fiscal de obras…” (sic [Conclusión II.6]).

En el caso concreto, se denuncia como acto lesivo la notificación de 9 de febrero de 2021, con la nota con CITE: CE/DESP/198/2021, por la que Esther Soria Gonzales, Exgobernadora Departamental de Cochabamba, comunicó a Cintya Rosemary Yolanda Aguilar de Molina como representante de la Consultoría Internacional Multidisciplinaria “Aguilar & Asociados” S.R.L., la resolución de contrato de la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, en cumplimiento a lo establecido en los incs. e) y f) del num. 20.2.1 y en función al numeral 20.2.3 de la cláusula vigésima del referido contrato.

Como se advierte la citada carta estuvo respaldada por el Informe de Resolución de Contrato con CITE: SUP/INF-CAS/56/2020 de 31 de diciembre, pronunciada por Luis Octavio Albis Adamczyk, Gerente de Supervisión y la Comunicación Interna con CITE: CI/SDOS/002/2021 de 8 de enero, Carlos Gustavo Crespo Molina, Apoyo Legal de la Secretaría de Obras y Servicios, ambos dependientes del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, las que concluyeron y recomendaron la resolución de la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, siendo que el contratista ha incumplido las cláusulas señaladas en la notificación de intención de resolución y a la fecha no ha realizado la compra de la maquinaria, tampoco ha tomado las medidas oportunas para revertir retrasos o cumplir con los plazos establecidos en el contrato, en aplicación de los términos del contrato de obra referida en la Cláusula Vigésima Primera (TERMINACIÓN DEL CONTRATO), numeral 21.2.1. Resolución a requerimiento de la ENTIDAD, por causales atribuibles al contratista el inciso: e) Por incumplimiento injustificado del cronograma de servicios sin que el CONSULTOR adopte las medidas necesarias y oportuna para recuperar su demora y asegurar la conclusión de la consultoría dentro del plazo vigente. f) Por negligencia reiterada (3 veces) en el cumplimiento de los términos de referencia, u otras especificaciones o instrucciones escritas de la CONTRAPARTE.

En ese orden de cosas se puede establecer con claridad que existen controversias en la resolución de la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, pues se advierte que la consultoría comunicó su intención de resolución de contrato por falta de pago por parte de del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, misma que fue rechazada; posteriormente, se observó percata que también notificó a la parte accionante la resolución de contrato por incumplimiento al contrato por parte de la consultora, hechos que no pueden ser resueltos por esta instancia constitucional, pues para ello se tiene que acudir a la vía ordinaria a través del proceso contencioso que es la instancia facultada para resolver conflictos de índole administrativos.

De lo precedente se colige que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene límites para el conocimiento de controversias suscitadas en la resolución de contratos administrativos, así la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional señala: “En ese sentido refiriéndose, a imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la                SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, concluyó que: `…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…”.

Por otro lado, la relación contractual entre la Consultoría Internacional Multidisciplinaria “Aguilar & Asociados” S.R.L., y el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, tiene como base un contrato administrativo el cual se rige por las NB-SABS; por lo tanto, al evidenciarse controversia en la resolución de la Minuta de Contrato SDOS 011/2019, estos deben ser dilucidados ante la jurisdicción ordinaria o la instancia en la que determinaron en el contrato principal, así se tiene de la lectura textual: “Cláusula Vigésima Primera (Solución de Controversias). En caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones u otros aspectos propios de la ejecución del presente contrato, las partes acudirán a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos”.

En consecuencia, la instancia para resolver controversias de contratos administrativos es la contenciosa, tal cual lo describe la jurisprudencia constitucional sentada en la SCP 1130/2022-S4 de 5 de septiembre, que dispone: “…queda claro que los contratos administrativos por su naturaleza se diferencian de los contratos privados y en mérito a ello se encuentran sujetos a un régimen de regulación especial y por ende corresponde a la jurisdicción contenciosa-administrativa, reconocida como jurisdicción especializada, conocer las controversias que de su suscripción emerjan” (énfasis añadido).

Conforme lo expuesto y la jurisprudencia vinculante descrita en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder en parte la tutela, actuó de forma incorrecta.