SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1233/2022-S3

El impetrante de tutela a través de su representante legal, denuncia la vulneración de sus derechos a la petición, a la propiedad, al comercio y a dedicarse a una actividad lícita, al trabajo, al debido proceso y a la legítima defensa; puesto que las autoridades accionadas omitieron pronunciarse con relación a las solicitudes de inspección a su propiedad a objeto de actualizar datos técnicos y cuantificar las construcciones y mejoras existentes para el cumplimiento de sus deberes tributarios, las cuales efectuó el 5 de noviembre y 4 de diciembre, ambos de 2019; 6 de enero de 2020; y, 17 de junio y 7 de septiembre de 2021, en el GAM de Vinto del departamento de Cochabamba.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Del contenido esencial del derecho a la petición y de los presupuestos para su tutela

Al respecto, la SCP 0826/2018-S1 de 5 de diciembre, sostuvo que: «Al respecto la SCP 1807/2013 de 21 de octubre, realizando una sistematización de la SCP 1249/2013 de 1 de agosto y la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, manifestó con relación al derecho de petición que: “Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: 'Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’”.

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

Así recordó el entendimiento contenido en las SSCC 0981/2001-R y 0776/2002-R, entre otras, que establecieron que “el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”.

También recordó que forma parte de su contenido esencial el derecho a una respuesta motivada, conforme entendieron las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R, al señalar que este derecho se estima lesionado “…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho”.

Lo que significa que debe existir una respuesta material a la solicitud, según estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al indicar que “…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental”.

De otro lado, también debe recordarse que dentro del contenido esencial de este derecho se encuentra la obligación por parte de las autoridades y servidores públicos de comunicar al peticonante la respuesta a la petición. Así lo estableció la SC 0843/2002-R de 19 de julio, al determinar: “…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley”, porque “…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley”, según razonaron las SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R.

Finalmente, la citada SC 119/2011-R, al referirse a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, recordó que “…la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión”’.

A este respecto, puntualizo que: “La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud (…)’.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios (…).

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”.

En este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho a la petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable y; iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho» (las negrillas corresponden al texto original).

III.2. Análisis del caso concreto

En la problemática jurídica planteada, el accionante denuncia que el Alcalde y el Director de Recaudaciones y Catastro del GAM de Vinto del departamento de Cochabamba -hoy accionados-, omitieron pronunciarse sobre las solicitudes de inspección a su propiedad a objeto de actualizar datos técnicos y cuantificar las construcciones y mejoras existentes para el cumplimiento de sus deberes tributarios, las cuales efectuó el 5 de noviembre y 4 de diciembre, ambos de 2019; 6 de enero de 2020; y, 17 de junio y 7 de septiembre de 2021.

En ese marco, de los antecedentes descritos en las Conclusiones de este fallo constitucional, se evidencia que el peticionante de tutela el 5 de noviembre de 2019, solicitó a la ex Alcaldesa del GAM de Vinto del departamento de Cochabamba -ya en esa oportunidad- que a través de la vía administrativa, se realice una inspección para actualizar datos técnicos en su propiedad, así como la cuantificación de construcciones y mejoras para el cumplimiento de deberes tributarios; dicha petición fue reiterada mediante memoriales de 4 de diciembre de igual año, y 6 de enero de 2020 (Conclusión II.1); posteriormente, dirigiéndose al Alcalde accionado, a través de los escritos de 17 de junio y 7 de septiembre, ambos de 2021, nuevamente requirió lo señalado precedentemente (Conclusiones II.2 y II.3).  

Con esa precisión, es menester aclarar que el análisis que efectúe este Tribunal en lo relativo a la vulneración del derecho a la petición, se circunscribirá únicamente en los memoriales presentados el 17 de junio y 7 de septiembre, ambos de 2021, que si bien son reiterativos de puntos requeridos en escritos presentadas con anterioridad, no serán considerados otros elementos ajenos a su contenido material, que también forman parte del núcleo esencial del derecho a la petición, las cuales fueron solicitadas mediante los memoriales de 5 de noviembre y 4 de diciembre, ambos de 2019, y 6 de enero de 2020, por resultar improcedente la denuncia fundada en las mismas, en observancia a la regla prevista en el art. 129.II de la CPE y 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo); toda vez que, al producirse el silencio administrativo hasta el planteamiento de esta acción de defensa realizada el 7 de octubre de 2021, transcurrieron más de los seis meses que se prevé para la interposición de la acción de amparo constitucional.

Con esa salvedad, se tiene que conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 dela presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la satisfacción del contenido esencial del derecho a la petición, se da, en el caso, cuando se obtiene de la administración pública una respuesta pronta y oportuna dentro los plazos establecidos por ley o en un término razonable como dispuso la jurisprudencia constitucional; debiendo además dicha respuesta ser formal; es decir, de manera escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; y material, lo que implica que debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición, sea esa de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y finalmente que se exponga el por qué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

En ese orden de ideas, en cuanto a la satisfacción del primer elemento que atañe al núcleo esencial de ese derecho, referido a la respuesta pronta y oportuna a las peticiones que se efectuó, el legislador nacional reguló con carácter supletorio el plazo para emitir una respuesta ante las peticiones formuladas en el campo administrativo -Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003-, de acuerdo al cual, dicho plazo dependerá del contenido o aspecto sustancial del mismo.

Asimismo, aun en el supuesto de que la entidad cuente con su propia normativa especializada en cuanto al tema, el art. 71 del DS 27113 “(PLAZOS SUPLETORIOS). I. Las actuaciones señaladas a continuación, que no tengan un plazo expresamente establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, en este Reglamento o en otras disposiciones vigentes; se sujetarán a los siguientes plazos máximos…” (el énfasis es añadido), establece los plazos máximos a los cuales deben circunscribirse para atender una petición formulada en el campo administrativo; es decir, que dependiendo de la complejidad y contenido, se enmarcan desde tres días, en las providencias de mero trámite administrativo, computables a partir del día siguiente a la recepción de la actuación, entre ellos; para dictámenes e informes técnicos diez días; decisiones sobre incidencias de procedimiento siete días; decisiones sobre cuestiones de fondo veinte días, siendo ese el plazo máximo para emitir dichas actuaciones.  

No obstante, en lo que concierne a las peticiones efectuadas el 17 de junio y 7 de septiembre, ambos de 2021, relativo a la programación de inspección in situ a la propiedad del accionante, a objeto de actualizar datos técnicos, así como la cuantificación de construcciones y mejoras para posterior cumplimiento de deberes tributarios; sobre la que la parte accionada alegó que existió respuestas el 9 y 21 de ese mes y año, y que las mismas no fueron recogidas por el impetrante de tutela en sede administrativa (Conclusión II.4); se concluye, conforme a las pruebas de descargo presentadas por las autoridades accionadas, que dichos requerimientos no se atendieron oportunamente.

Conforme al Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, el derecho a obtener una pronta resolución al objeto de petición, no queda satisfecho sino a través de una respuesta escrita, y la formalidad de notificación y comunicación con la misma; debido a que ese último elemento, permite además verificar la fecha cuando el peticionante conoció efectivamente el contenido de la contestación y su existencia.

No obstante, pese a que el accionante en su memorial de 7 de septiembre de 2021, señaló dos números de celular a ese efecto; y por consiguiente donde correspondía que se practiquen dichos actuados procesales, el Alcalde accionado incumplió con esa informalidad, en sustento a lo mencionado por el impetrante de tutela en la audiencia de consideración de la presente acción de defensa, refiriendo que: “…fue señalada la audiencia para inspección, sin embargo le fue notificada minutos antes de su realización víaWhatsapp, sin dales el tiempo necesario como corresponde. (…) sin embargo de ello refiere ya hubieren transcurrido 40 días aproximadamente hasta la interposición de la Acción de Amparo Constitucional…” (sic [fs. 114 y vta.]), aseveración que no fue desvirtuada o cuestionada por las autoridades accionadas, a través de ningún elemento de prueba; deduciéndose por ende la veracidad de la misma.

Por consiguiente, aunque el peticionante de tutela, se refirió a la existencia de una respuesta escrita, en la que se programó el verificativo de inspección para el 8 de septiembre de 2021; sin embargo, no se comunicó esa situación, ya que la notificación por el medio establecido por el nombrado, se suscitó recién con la segunda programación fijada para el 25 de octubre de igual año; entonces si se toma en cuenta que el pedido efectuado no representa cuestiones de fondo o que motive un estudio técnico, que serían los supuestos por el que se podría considerar un plazo mayor, sino que la programación de inspección requerida a lo sumo podría realizarse en un plazo que oscile entre tres o siete días, regulados para la emisión de providencias de mero trámite o decisiones sobre incidencias de procedimiento; se tiene que desde el día siguiente al de la recepción de la solicitud transcurrieron aproximadamente treinta y tres días hábiles, inclusive si se considera solo el memorial presentado el 7 de septiembre del referido año -que es reiterativo al pedido efectuado el 17 de junio de ese año- hasta el 25 de octubre de 2021, la respuesta a dicha petición sobrepasó excesivamente el plazo legal que el Alcalde accionado debió considerar como parámetro objetivo para otorgar respuesta en tiempo oportuno; por tales motivos, en lo concerniente a esos elementos de respuesta pronta, oportuna y formal, corresponde conceder la tutela impetrada.  

En lo referente al elemento material de la respuesta, se constata que la petición efectuada, como ya se mencionó, versaba en lo sustancial en la realización de inspección de su propiedad, la cual fue atendida; empero, también se evidencia un aspecto referido a que, los requerimientos considerados -de 17 de junio y 7 de septiembre, ambos de 2021- fueron reiterativos de solicitudes anteriores que se circunscribían en el mismo objeto de petición; sin embargo, al haberse ambas ratificado en la petición formulada el 5 de noviembre de 2019, del contenido de la misma se advierte que en ese memorial se requería un aspecto adicional, referente a que: “…se disponga la remisión de antecedentes a la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción de la misma entidad, a objeto de que valore y emita un informe sobre las resoluciones y/o acciones correspondientes realizadas en dicho ente municipal y coadyuve en la sanción a los funcionarios municipales responsables por la comisión de los extremos puestos a su conocimiento” (sic [Conclusión II.1]), aspecto que no mereció atención, sea en sentido negativo o positivo y que debe ser considerado.

Por todo lo expuesto, se concluye que el Alcalde del GAM de Vinto del departamento de Cochabamba, a quien fue dirigido el referido memorial, vulneró el derecho a la petición del accionante en lo referente a la omisión de respuesta pronta, oportuna, formal y material a las solicitudes de 17 de junio y de 7 de septiembre, ambos de 2021; consecuentemente, se abre la protección que brinda la acción de amparo constitucional; alcance de tutela que no comprende el derecho a la propiedad, ya que no se estableció con precisión ni proporcionó elementos probatorios respecto a la manera en que se coartó las facultades que comprende ese derecho, puesto que únicamente mencionó en audiencia que al no proseguir con los trámites, no puede ejercer su derecho a la propiedad; de igual modo, respecto a los derechos al comercio y a dedicarse a una actividad lícita, al trabajo, al debido proceso y a la legítima defensa; ya que el impetrante de tutela no demostró ni acreditó de qué manera se vulneraron los mismos.

Respecto, a la actuación del Director de Recaudaciones y Catastro del GAM de Vinto del departamento de Cochabamba, se debe tomar en cuenta que la legitimación pasiva es la capacidad jurídica que tiene el servidor público para responder por los supuestos actos lesivos a los derechos y garantías constitucionales que se le atribuye; en el presente caso se advierte que el nombrado carece de legitimación pasiva para ser accionado; toda vez que, las peticiones formuladas por el peticionante de tutela ante esa entidad municipal, fueron dirigidas a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de dicha institución, en tal sentido, no existe coincidencia entre el acto que causó la lesión a los derechos y el servidor público que asumió dicha determinación; y por lo tanto, no está legitimado para responder pasivamente al cumplimiento de la pretensión del accionante ni a la restitución de su derecho.

Finalmente, en cuanto a la pretensión de que se imponga a la parte accionada costas procesales y la indemnización de daños y perjuicios ocasionados, de acuerdo al art. 39.I del CPCo, la misma contiene una disposición potestativa y por lo tanto no obligatoria; por lo que, en el caso concreto, no corresponde tal imposición, en virtud a que no se advierte que el acto lesivo denunciado al Alcalde accionado derive de un obrar doloso o de mala fe.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró en parte de forma correcta.