SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1267/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 1 y 17, ambos de septiembre de 2021, cursantes de fs. 81 a 92; y, 95 a 105 vta., los accionantes manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 21 de agosto de 2019, se postularon a distintas convocatorias a concurso de méritos y exámenes de competencia, efectuadas por la CNS el señalado año, por lo cual fueron designados el 21 de octubre del señalado año, en los ítems y cargos a los que aplicaron su postulación; no obstante, mediante Resolución Administrativa     (RA) 014 de 17 de enero de 2020, la Gerencia General de dicha entidad, anuló hasta el vicio más antiguo las referidas Convocatorias, de acuerdo al Informe Técnico 0024/19 de 3 de enero de “2020”, ordenando la notificación a los afectados antes de concluir el periodo de prueba de los ochenta y nueve días.

Por lo que, contra dicho acto administrativo interpusieron el 23 de enero de 2020, el recurso de revocatoria y posteriormente ante el silencio negativo de la referida institución plantearon, el 3 de marzo del mismo año, recurso jerárquico ante la Gerencia General de la CNS, además de presentar varios memoriales que reiteraban sus pedidos de pronunciamiento de resolución para que se pueda resolver el fondo de dichas impugnaciones.

Empero, las Jefaturas de Dotación de Puestos y Movimiento de Personal y Nacional de RR.HH. de dicha entidad, mediante Notas con CITES 1131, 1133, 1134, todas de 17 de mayo; 1278 de 26 de igual mes; y, 1302 de 27 del mismo mes todas de 2021, dispusieron la caducidad del acto procesal de impugnación efectuado en su recurso jerárquico, por haber fenecido el plazo para accionar el proceso contencioso administrativo.

Sin embargo, dicha determinación fue asumida sin la debida fundamentación y motivación que denote un análisis de los recursos interpuestos; en los que apelaron al régimen laboral, encontrándose como trabajadores de la CNS, los derechos consolidados y la garantía de estabilidad laboral, los vicios identificados en la           RA 014, los defectos que determinan la nulidad de los Memorándums de retiro con los que les notificaron, la vulneración de derechos laborales, la inaplicabilidad del Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001, al no tener la calidad de servidores públicos, el silencio negativo y la habilitación del recurso jerárquico.

Además, que las autoridades que emitieron la RA 014, no contaban con competencia para este fin, debido a que no existe una delegación de funciones previa efectuada mediante resolución expresa de la autoridad de Servicio Civil dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, que es la autoridad competente para resolver el recurso jerárquico y sin tener una dependencia establecida en la estructura orgánica del citado Ministerio; más aún debido a que no es objeto de delegación de competencias la relativa a la emisión de la resolución de recurso jerárquico, como dispone el art. 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-.

I.1.2. Derecho y garantías supuestamente vulnerados

Los impetrantes de tutela denuncian la lesión de su derecho al debido proceso en sus elementos al juez natural, fundamentación y motivación de las resoluciones; citando al efecto los arts. 115.I y 120.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).  

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada y en consecuencia: a) Se deje sin efecto las Notas con CITES 1131, 1133, 1134, 1278 y, 1302; y, b) Se instruya a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la CNS, a que remita antecedentes ante la instancia competente, para que resuelva el recurso jerárquico interpuesto mediante memorial de 3 de marzo de ese año.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 13 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 328 a 333, en presencia de los peticionantes de tutela y representantes legales de la parte accionada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, a través de su abogado, ratificaron el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando en audiencia manifestó que: 1) Se dejó sin efecto sus Memorándums de designación, sin que haya estado previsto en las normas administrativas de la CNS, la posibilidad de anular la convocatoria, a través de una Resolución Administrativa; 2) Aguardaron los plazos establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 26319, para que las autoridades administrativas resuelvan sus medios recursivos; por lo que, ante el silencio administrativo presentaron una serie de quejas y memoriales observando que por ese hecho se llegaría a perder competencia; empero, se emitieron providencias que no señalan la norma en la que se sustentan o que establezca si antes de conceder el recurso administrativo se deba notificar a todos los afectados por la anulación de la Convocatoria; 3) El 12 de marzo de 2021, pidieron que se pronuncie resolución sobre el recurso jerárquico interpuesto, pero extrañamente el 17, 26 y 27 de mayo del mismo año, las Jefaturas de Dotación de Puestos de Movimiento de Personal y del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS, los notificó con las Notas cuestionadas, que determina la caducidad al acto procesal de impugnación por fenecer la oportunidad de accionar el proceso contencioso administrativo; empero, no existe norma que respalde ese pronunciamiento; y, 4) La Nota con CITE 1278, señala: “‘… con relación a la vulneración de derechos laborales, se establece que no se hallan elementos que surgieran o determinen vulneración de derechos laborales…’” (sic), pues aunque se anularon las convocatorias de concurso de méritos y examen de competencia de 2019; empero, se dispuso la restitución a sus cargos.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Herland Tejerina Silva, Gerente General, a través de informe escrito cursante de fs. 278 a 284;  Patty Alfaro Apaza y José Roberto Ballesteros Coca, ex y actual, Jefe a.i. del Departamento Nacional de Recursos Humanos (RR.HH), Richard Rivera Gómez y Bresner Omar Apaza Yujra, ex y actual Jefe a.i. de Dotación de Puestos y Movimiento de Personal todos de la CNS; por medio de sus abogados, en audiencia señalaron que: i) A pesar de que la Sala Constitucional determinó mediante “Auto” de 3 de septiembre de 2021, que se subsane lo relativo al nexo causal entre los derechos y garantías constitucionales vulnerados con los hechos y el acto u omisión lesiva, los impetrantes de tutela no cumplieron con los requisitos previstos por el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo); ii) Se mencionan los hechos y petitorio de forma confusa; iii) El 12 de marzo de 2021, se presentó una Nota ante el Gerente General de la CNS, quien por Instructivo 2332 de 22 de marzo, ordenó a que se elabore un Informe legal a fin de dar respuesta a lo solicitado en la misma, emitiéndose conforme a ello, el Informe Legal 406 de 15 de abril de 2021 y el Instructivo 4049 de 6 de mayo de 2021, por el cual se ordenó a la Gerencia Administrativa de la CNS, a que a través del Departamento Nacional de RR.HH., emita la correspondiente Nota de respuesta, generándose de esa manera las Notas con CITE 1134, 1131, 1133 y 1278; es decir, como resultado del referido Instructivo y no así de forma unilateral; por lo que, dichas instancias actuaron como medio de comunicación de las determinaciones asumidas por Gerencia General; iv) Las Notas que se cuestionan fueron emitidas y notificadas de forma individual; pues aunque señalan domicilio procesal en su escrito, no se encuentran representados por un abogado; v) La acción de amparo constitucional fue presentada por Jenny Silvia Tapia Yujra; sin embargo, no se establece cuál sería el acto por el cual se lesionó su derecho, ya que el informe, elaborado por la “UJIER MENSAJERA” del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS, mencionó que no pudo ser hallada para ser notificada con la respuesta al memorial presentado el 12 de marzo de 2021; consecuentemente, la prenombrada no acreditó su calidad de accionante, además que ya no es servidora pública de la referida CNS, para ubicarla en dicha entidad con objeto de lograr su notificación; asimismo, al encontrarse pendiente dicha notificación, podría establecerse que se agotó las vías de impugnación cuando no se cumplió con todas las diligencias; vi) Los peticionantes de tutela, tuvieron la posibilidad de observar las Notas presentadas y accionar los recursos de revocatoria y jerárquico contra lo dispuesto, conforme lo previsto por el art. 64 de la LPA; empero, no obraron de ese modo, pretendiendo ahora valerse de la acción de amparo constitucional como un medio supletorio; por lo que, resulta contradictoria la justificación referida a que se sujetan a lo previsto por el art. 69 de la citada Ley, que establece los supuestos en los que se agota la vía administrativa; vii) Existe una incongruencia en el petitorio; puesto que, solicitaron que se remita antecedentes del recurso jerárquico planteado el 3 de marzo de 2020, ante una autoridad que lo resuelva; aunque no se observó lo dispuesto por el art. 55 del CPCo; pues pese a la suspensión de plazos por la crisis sanitaria del Coronavirus (COVID-19); se determinó la reanudación de plazos en todos los despachos judiciales, a través de Instructivo 22/2020 de 29 de mayo, a partir del 8 de junio del señalado año; por lo que, desde ese momento ya podía interponerse la acción de amparo constitucional contra ese acto lesivo; sin embargo, dejaron transcurrir los seis meses para presentar esta acción tutelar; viii) Los accionantes, pretenden la anulación de un acto que no guarda vinculación con la convocatoria a concurso de méritos y exámenes de competencia de 2019; dado que la Nota con CITE 1302, dirigida a Vicky Jannet Callisaya Chuquimia, se elaboró con base al Instructivo 4130 de 7 de mayo, que a su vez se fundó en la Nota CITE 709 de 28 de abril de 2021, emitida por el Departamento Nacional Jurídico de la CNS, referente a impugnaciones y observaciones realizadas a la Convocatoria de 2020; por tal razón, en lo concerniente a esa Nota, no existe nexo de causalidad con el petitorio;           ix) Se pretende hacer creer de forma errónea, que las Notas emitidas por el Departamento Nacional de RR.HH. tienen el carácter de Resolución Administrativa; ya que de ser así, implícitamente los accionantes admitirían que debieron agotar las vías de impugnación establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo, pues la Nota de 12 de marzo de 2021, no se traduce en un recurso jerárquico; x) Las Notas cuestionadas expresan una debida motivación y fundamentación; pues el hecho que no sean acorde a los intereses de los accionantes, no implica que no cumpla con este presupuesto; xi) No se puede asumir que las diferentes notas presentadas por los peticionantes de tutela interrumpieron el plazo; y, xii) Los impetrantes de tutela a través de esta acción de defensa, pretenden activar nuevamente algunos plazos procesales que ya se vencieron.

I.2.3.  Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 218/2021 de 13 de octubre, cursante de fs. 334 a 339 vta., denegó la tutela impetrada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada. Sin costas, costos procesales ni multa; con base en los siguientes fundamentos: a) La RA 014, que anuló la designación de los peticionantes de tutela, por la que retornaron al cargo que desempeñaban antes de dicho nombramiento, con excepción de “la Sra Tapia”, sería el acto lesivo primigenio que dio lugar a la presentación de recursos administrativos, que al no ser respondidos, también generaron otro acto ilegal; en consecuencia, de acuerdo a lo establecido por el      art. 67 de la LPA, se tenía un plazo de noventa días para que la autoridad jerárquica emita pronunciamiento; siendo que vencido ese plazo, sin que se dicte resolución daba lugar a un silencio administrativo y por consiguiente la revocatoria del acto recurrido bajo responsabilidad de la autoridad pertinente; lo cual es concordante con el art. 125.“2” del DS 27113 de 23 de julio de 2003 -Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo- que establece que al no haberse dictado resolución, se puede acudir a la vía del proceso contencioso administrativo; o en su caso, se tenía seis meses para interponer la acción de amparo constitucional; plazo que feneció el 15 de diciembre de 2020, considerando la suspensión de plazos procesales que se dio entre el 22 de marzo al 15 de junio ambos del señalado año, en las Salas Constitucionales; empero, se presentó esta acción tutelar el 1 de septiembre de 2021; por lo cual con relación a estos actos lesivos, se advierte la inobservancia al principio de inmediatez; y, b) Los arts. 53 y 54 del CPCo, establecen una causal de improcedencia por subsidiariedad, al que se ajusta el acto lesivo vinculado con las Notas con CITES 1278, 1131, 1133, 1134, 1302 y; dado que no se presentaron los recursos de revocatoria y jerárquico ante las mismas autoridades que la emitieron, quienes no pudieron motivar mediante esta impugnación, la determinación que asumieron ya sea para ratificar o pretender corregir la vulneración de derechos que se reclama, como tampoco existió la posibilidad de que una autoridad de mayor jerarquía pueda tomar conocimiento sobre la decisión que se asumió para establecer la posible usurpación de funciones en cuanto a la emisión de dichas notas y la posibilidad de cerrar el procedimiento administrativo.