SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1312/2022-S3

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la salud, seguridad social y de petición; puesto que mediante Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-0595/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-06326 de 4 de agosto se instruyó a la Caja de Salud de Caminos y R.A. ahora accionada la afiliación inmediata de la empresa que representa; sin embargo, no fue cumplida, continuando sus trabajadores sin ser afiliados a la citada Caja a pesar que el 6 de octubre de 2021 presentó Nota ratificando su solicitud de afiliación en virtud a la Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-0595/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-06326, la cual hasta la fecha de interposición de la acción de amparo constitucional no mereció respuesta, dejándolo en indefensión.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el derecho de petición

La SCP 0810/2012 de 20 de agosto, entre otras, instituyó que el derecho de petición debe entenderse como: “…esa facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener a una pronta Resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho”.

En ese sentido, la SCP 0044/2021-S3 de 29 de marzo indicó que: «La SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre determinó que: “El art. 24 de la CPE, establece que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: ‘Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución’.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición”» (las negrillas nos corresponde).

III.1.1.     Contenido esencial del derecho de petición

La prenombrada SCP 0044/2021-S3 refiriéndose al entendimiento de la SCP 0820/2019-S2, estableció que: “‘…el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos’. La SCP 1103/2019-S2 de 18 de diciembre, señaló que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando el derecho de petición.

De manera complementaria al entendimiento anterior, se tiene que la jurisprudencia constitucional en la SC 1068/2010-R de 23 de agosto, estableció que también se considera como vulnerado el derecho de petición, cuando se presenta la negativa de recibir la solicitud o se obstaculiza su presentación; en ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia T-236/05 de 14 de marzo de 2005), señaló que el núcleo esencial del derecho de petición incluye la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas” (las negrillas son nuestras).

Con relación a la notificación o comunicación de la respuesta, la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia T-369/13 de 27 de junio de 2013^[1] señaló que: “…la respuesta emitida en el marco de un derecho de petición debe ser dada a conocer efectivamente al peticionario, quien es el directo interesado en saber sobre la explicación brindada y en los efectos de la misma. Es por esto, que en sentencia T- 249 de 2001 esta Corporación precisó: ‘Cabe recordar que en relación con el derecho de petición, no basta que se expida la respuesta, sino que además, es necesario que ésta se notifique de manera oportuna al interesado. En efecto, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no puede tenerse como real contestación la que solo es conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”’ (las negrillas son nuestras).

De igual manera, sobre la notificación de la respuesta como componente del derecho de petición, David Cienfuegos Salgado refirió que: “…es claro y evidente que quien contesta debe buscar la forma de que su contestación llegue a conocimiento del interesado, máxime tratándose de una autoridad que debe guardar constancia de que fue recibida la respuesta que la ley ordena ya sea que se remita por correo o se entregue personalmente. Y como además en el juicio de garantías todo hecho está sujeto a prueba y la carga de esta incumbe a quien afirma (…) para satisfacer el mandato constitucional (…) dicha autoridad debe acreditar que la contestación que dio, llego al conocimiento del interesado pues de otra suerte resultaría nugatoria la garantía aludida”^[2]

El mismo autor refiere que queda abierta la posibilidad de explorar opciones que ofrezcan certidumbre; es decir, que permitan la demostración fehaciente de la notificación.

Conforme a lo expuesto, es evidente que no es solo la respuesta la que da cumplimiento a los términos del derecho de petición sino que es necesario que la misma sea efectivamente conocida por el peticionario; asimismo, la constancia de entrega de la respuesta puede ser escrita mediante la recepción o notificación que conste en papel. No obstante, ante la imposibilidad de esta forma de comunicación, es válida la notificación por cualquier medio de comunicación electrónica que permita tener constancia o certeza de la recepción, teniendo el obligado la carga de demostrar que el peticionante tuvo conocimiento de la respuesta emitida a su solicitud.

III.1.2.     Requisitos de procedencia para que sea viable la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 citando nuevamente el entendimiento de la SCP 0820/2019-S2, señaló respecto al derecho de petición que: “‘…a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: b.1) Ausencia de respuesta formal; b.2) Falta de respuesta material; b.3) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, c) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito’.

Vinculado a lo anterior, corresponde complementar que las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0249/2017-S3 de 27 de marzo y 0124/2018-S4 de 16 de abril, entre otras, establecieron que no corresponde la tutela del referido derecho cuando la petición se encuentre vinculada a la pretensión contenida en una demanda o un recurso de impugnación dentro de un proceso judicial o administrativo”.

III.1.3.     Legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 citada precedentemente, indicó sobre este punto en particular que: “La SCP 0820/2019-S2, determinó que: ‘Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero’” (las negrillas nos corresponden).

III.1.4.     Legitimación pasiva en los supuestos de vulneración del derecho de petición

La SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre concluyó que: “La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre, determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor”.

III.2.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la salud, seguridad social y de petición; puesto que mediante Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-0595/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-06326 de 4 de agosto se instruyó a la Caja de Salud de Caminos y R.A. ahora accionada la afiliación inmediata de la empresa que representa; sin embargo, no fue cumplida, continuando sus trabajadores sin ser afiliados a la citada Caja a pesar que el 6 de octubre de 2021 presentó Nota ratificando su solicitud de afiliación en virtud a la Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-0595/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-06326, la cual hasta la fecha de interposición de la acción de amparo constitucional no mereció respuesta, dejándolo en indefensión.

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados se tiene que, por Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-0595/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-06326 presentada al Director General Ejecutivo de la Caja de Salud de Caminos y R.A. ahora accionada; el Director General Ejecutivo, el Director Jurídico y el Profesional en Afiliación y Desafiliación, todos de la ASUSS hoy tercera interesada instruyeron se proceda a la afiliación inmediata de su empresa (Conclusión II.1.). Posteriormente, mediante Nota presentada el 4 de octubre de 2021 al Director General Ejecutivo de la ASUSS ahora tercera interesada; la parte accionante solicitó conminar a la entidad de salud hoy accionada a proceder a su afiliación (Conclusión II.2.); asimismo, a través de Nota presentada el 6 de octubre del mismo año al Director General Ejecutivo de la entidad de salud ahora accionada; la empresa accionante ratificó su solicitud de afiliación en virtud a la Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-0595/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-06326 (Conclusión II.3.); además, a través de la Nota presentada el 10 de noviembre de igual año, ante el Director General Ejecutivo de la ASUSS hoy tercero interesada; la empresa accionante pidió se otorgue respuesta a la Nota de 4 de octubre -de 2021-, que se cumpla su instrucción de 4 de agosto -de igual año- y se remita antecedentes a la autoridad sumariante de la referida institución por incumplimiento de deberes (Conclusión II.4.), mereciendo la Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-01149/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-08901 emitida por la ASUSS ahora tercera interesada que ratificó lo dispuesto en la Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-0595/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-06326 y conminó a la referida entidad de salud al cumplimiento inmediato en el plazo de cinco días hábiles bajo alternativa de aplicar las sanciones correspondientes, o en su defecto, se informe sobre los motivos de la negativa de afiliación (Conclusión II.5.); así también, por Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-01221/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-10232 pronunciada por el Director General Ejecutivo de la ASUSS hoy tercero interesado, se comunicó a la parte accionante la emisión de la Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-01149/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-08901 de conminatoria de afiliación inmediata, Nota recepcionada por el abogado de la empresa accionante el 12 de enero de 2022 (Conclusión II.6.). Finalmente, cursa Nota con CITE: AFIL.REG.L.P. 004/2022 emitida por el Jefe Médico y el Encargado de Afiliaciones Regional La Paz de la Caja de Salud de Caminos y R.A.; por la cual se solicitó que a la brevedad posible el representante legal de la empresa accionante se apersone al Área de Afiliación de la Administración de la citada Regional para recabar los requisitos, informarse del procedimiento, costos administrativos y la documentación pertinente que debe ser presentada para el registro y afiliación. En cuanto a las Notas presentadas el 6 de octubre de “2022” y 10 de noviembre de “2022” -siendo lo correcto 2021-, derivadas a la Administradora Regional La Paz de la entidad de salud hoy accionada como instancia competente para su conocimiento, otorgándose respuesta, corresponde que se remita prueba pertinente que sustente las denuncias realizadas sobre la supuesta negativa de afiliación del personal responsable de dicha entidad; por otro lado la instrucción emitida por la ASUSS hoy tercera interesada en la Nota ASUSS/DGE/UARD-EXT-0595/2021 – EXT/E-ASUSS/2021-06326 no exime a la empresa accionante al cumplimiento de las normas de seguridad social vigente (Conclusión II.7.).

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el derecho de petición implica la potestad que tiene toda persona de dirigirse con solicitudes puntuales ante autoridades, funcionarios públicos e incluso personas particulares, y el derecho a obtener a una respuesta pronta y oportuna, otorgando una respuesta material a lo solicitado. Asimismo, el contenido esencial de ese derecho, comprende que la respuesta sea comunicada de manera formal al peticionante, aun de que la autoridad a quien se dirigió la petición carezca de competencia, como alegó la autoridad ahora accionada en el presente caso, ya que de acuerdo al fundamento jurídico III.1.4. de este fallo constitucional de igual forma tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario.

Es así que, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, establece como requisitos de procedencia para la tutela del derecho de petición, los siguientes: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus elementos; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto.

En ese sentido, en el presente caso, se advierte que la parte accionante presentó su solicitud escrita el 6 de octubre de 2021, siendo evidente que cumplió el primer requisito a la existencia de una petición oral o escrita; asimismo, con relación al tercer requisito, referido al agotamiento de medios de impugnación específicos, no se constata que la parte accionante cuente con un medio de impugnación específico para reclamar la falta de respuesta a la nota presentada, en consecuencia, se tiene por cumplido el requisito de subsidiariedad.

Respecto al segundo requisito referido a la omisión de cualquiera de los elementos del derecho de petición; es decir, ante una: i) Ausencia de respuesta formal, pronta y oportuna; ii) Falta de respuesta material; y, iii) Inexistencia de argumentación -motivación y fundamentación- en la respuesta. En el presente caso se observa que, la parte accionante no recibió una respuesta pronta y oportuna, ya que presentó su solicitud escrita el 6 de octubre de 2021 y la Nota de respuesta data del 12 de enero de 2022, que si bien fue de conocimiento de la parte accionante; empero, fue posterior a la interposición de la acción de amparo constitucional y a la notificación de la citada acción de defensa -10 de igual mes y año-, cuando la misma debió pronunciarse en un plazo razonable.

Asimismo, el contenido de respuesta formal implica que la misma sea debidamente notificada al interesado, en el presente caso la Nota de 6 de octubre de 2021, de acuerdo a lo señalado por la Caja de Salud de Caminos y R.A. hoy accionada en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, fue comunicada mediante cédula en el domicilio de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz, y que conforme estableció la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1.1. de este fallo constitucional, no basta que se expida la respuesta, sino que además, es necesario que esta se notifique de forma oportuna al interesado, pudiendo al efecto utilizar cualquier medio de comunicación siempre y cuando permita tener constancia de la recepción de todo el contenido por parte del solicitante situación que aconteció en el presente caso conforme a lo manifestado por la parte accionante en la referida audiencia de que si fue notificado “…recién el martes y después de haber interpuesto el Amparo…” (sic); sin embargo, luego de trascurridos aproximadamente tres meses de presentada su solicitud -Nota de 6 de octubre de 2021-.

En ese contexto, si bien la pretensión de la parte accionante efectuada mediante Nota de 6 de octubre de 2021, mereció una respuesta -Nota de 12 de enero de 2022- por parte de la Caja de Salud de Caminos y R.A. hoy accionada, la cual de lo manifestado en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, la parte accionante tuvo conocimiento, y afirmó que ya se dio respuesta a su solicitud; sin embargo, esa respuesta no fue emitida de manera pronta y oportuna, sino después de transcurridos aproximadamente tres meses de presentada su solicitud, y conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, se vulneró el derecho de petición por omisión de respuesta formal ante un pedido expreso, en este caso escrito, dentro del plazo legal. Dicho entendimiento resulta aplicable en el presente caso que se examina; puesto que la autoridad ahora accionada no dio respuesta oportuna a lo peticionado por la parte accionante en la Nota de 6 de octubre de 2021; en consecuencia, corresponde conceder la tutela solicitada respecto a ese derecho.

En cuanto a la solicitud de que la Caja de Salud de Caminos y R.A. ahora accionada proceda a la afiliación inmediata de la empresa accionante y sus trabajadores, vinculado con la vulneración a los derechos a la salud y a la seguridad social se debe mencionar que los mismos al encontrarse inmersos en los pedidos efectuados en las diferentes notas precedentemente examinadas, no corresponde emitir un pronunciamiento sobre aquella solicitud y sobre los referidos derechos; puesto que la concesión de la tutela se circunscribió únicamente sobre el derecho de petición relacionado a una respuesta pronta y oportuna; además, que la parte accionante en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional no demostró su disconformidad con las notas de respuesta que de manera extemporánea fueron de su conocimiento, debiendo denegarse la tutela al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.