SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1146/2022-S3

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a la petición, a la información y a la participación y control social; puesto que,  el Director General Ejecutivo del INE no respondió la solicitud de información presentada por la coaccionante Laura Luisa Nayar Sosa Diputada Nacional por el departamento de Santa Cruz, sobre el proceso de Censo Nacional de Población y Vivienda 2022, además de negarle el acceso a dicha información y su participación y acompañamiento en dicho proceso.

En consecuencia, corresponde en revisión, determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Ámbito de protección de la acción popular. Jurisprudencia reiterada

La SCP 0176/2012 de 14 de mayo, estableció lo siguiente: «Los derechos e intereses colectivos protegidos a través de la acción popular, conforme señala el art. 135 de la CPE, se encuentran relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental.

De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga protección a lo siguiente:

a)   Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: “Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos'…”.

En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: “…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato…”.

Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:

“i)  Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii)  Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii)  Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un “origen común” siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica” .

b)   Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.

c)   Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos».

III.2.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes expuestos en la acción popular planteada, se advierte una confusa argumentación por la que los accionantes sin establecer con claridad su legitimación activa, denuncian la supuesta desatención a una solicitud de información solicitada al Director General Ejecutivo de la INE ahora accionado, por la coaccionante Laura Luisa Nayar Sosa Diputada Nacional por el departamento de Santa Cruz, extrañando falta de contestación a la misma, y a la vez de forma ciertamente contradictoria, la respuesta negativa a su petición allí contenida.

En audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa, ante el cuestionamiento expreso por parte de la autoridad ahora accionada acerca de su legitimación activa supuestamente vinculada a intereses particulares y no así a derechos colectivos y/o difusos tutelados por la acción popular; los accionantes refirieron ser representantes de organizaciones de la sociedad civil del departamento y de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, tales como el Comité Pro Santa Cruz, Federación de Gremialistas y Juntas Vecinales, entre otros; empero, sin acreditar ni especificar ese extremo, señalando que inclusive dos de los seis accionantes serían Diputadas Nacionales. Es inclusive más importante el hecho de que no se establece con claridad suficiente al titular de los derechos invocados, pues resulta útil recordar que en el caso de los derechos e intereses difusos la acción popular puede ser presentada por cualquier persona, sin embargo, en lo que respecta a los derechos e intereses colectivos, únicamente por un miembro de la colectividad a quien se le atribuye el derecho en cuestión (SC 1018/2011-R de 22 de junio); sin embargo, en el caso concreto, solo se tiene una débil referencia que lo solicitado por la mencionada coaccionante diputada sería de interés del “pueblo boliviano”, y de los habitantes de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra.

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que la acción popular encuentra los siguientes ámbitos de protección: a) Los derechos e intereses colectivos, dentro de los cuales se puede distinguir los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas indeterminadas; b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso contenidos en normas que integran el bloque de constitucionalidad o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien en su dimensión colectiva; y, c) Otros derechos, que podrían ser incluso subjetivos; empero, que se encuentran relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la norma fundamental .

En el presente caso, y considerando los antecedentes ya descritos, por los cuales únicamente se tiene certeza de la condición de la coaccionante Laura Luisa Nayar Sosa Diputada Nacional por el departamento de Santa Cruz, y que inclusive, la prueba de cargo y descargo aportada solo involucra a la nombrada, corresponde establecer de la tipología referida en el Fundamento Jurídico III.1 y lo planteado en la presente acción popular planteada, que lo que en realidad se pretende es la tutela de los derechos subjetivos a la petición, al acceso a la información y a la participación y control social de la nombrada, que en definitiva estarían asociados al ejercicio de sus derechos políticos como representante política electa por el mencionado departamento, pues como ya se refirió, en su argumentación no se identifica expresamente a la colectividad que eventualmente ejercería la titularidad de los derechos invocados.

Por consiguiente, teniendo en cuenta que el ejercicio de las acciones populares suponen la protección de un derecho o interés colectivo y/o difuso; en el caso concreto, no obstante la condición de representante política de la coaccionante Laura Luisa Nayar Sosa Diputada Nacional por el departamento de Santa Cruz, se debe tener presente que si bien el ejercicio del mandato de la nombrada responde a la voluntad popular expresada en un proceso eleccionario que derivó en su elección al cargo que ahora ejerce, ello no supone que toda actuación de la misma, implique necesariamente una suerte de interés colectivo de su base electoral susceptible de ser tutelado a través de la acción popular. Al respecto, corresponde tener presente que la jurisprudencia constitucional con relación al ejercicio de una función pública sostuvo que: “Este derecho, para su mejor comprensión, tiene que ser analizado desde dos perspectivas: 1) La primera, que lo asume como parte de los derechos políticos que asisten a todo ciudadano, es decir, en su connotación individual, expresada por el art. 26.I del a Norma Suprema en los siguientes términos: ‘Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres’; y, 2) La segunda, desde la perspectiva colectiva, en cuya virtud es la propia sociedad la que tiene la necesidad y el derecho de gozar de un aparato político burocrático que ejerza las funciones públicas y materialice las garantías que la Constitución Política del Estado, reconoce a todo ciudadano, así, se interpreta del texto de varios artículos constitucionales, entre ellos el 12.II, que dispone que: ‘Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado’ y el 13.I que establece que ‘Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos’” (Resaltado añadido. SCP 1238/2013 de 1 de agosto).

En el caso concreto, se advierte la concurrencia de la connotación individual del ejercicio de la representación política que la coaccionante Laura Luisa Nayar Sosa Diputada Nacional por el departamento de Santa Cruz, ya que inclusive a tiempo de referirse a la supuesta negativa del INE de sostener una reunión informativa y de coordinación de actividades de fiscalización con su persona, manifestó que dicha entidad de manera alevosa y despectiva menospreció su condición de Diputada Nacional frente al Presidente de la Cámara de Diputados (Ver I.1.1). Además, no estableció de manera argumentativa si la tutela que pretende obedece a la connotación colectiva de los derechos a la petición, a la información y a la participación y control social, extremo que en su caso determina de igual forma la legitimación activa que eventualmente corresponde a cualquier miembro de la colectividad que es titular del derecho o interés colectivo, misma que no fue establecida debidamente en la presente acción de defensa.

Finalmente, corresponde considerar que si bien el ámbito de protección de la acción popular eventualmente alcanza la tutela de derechos subjetivos así como lo refrenda la jurisprudencia constitucional citada en el presente fallo constitucional, los mismos deben estar relacionados o vinculados con los derechos e intereses colectivos contenidos en el art. 135 de la CPE o en la cláusula abierta de dicha norma fundamental, vislumbrándose que en el presente caso, la argumentación de los accionantes en ninguna parte señalaron de manera clara dicha relación o vinculación, y menos una connotación colectiva de los derechos invocados ni a los titulares del mismo, no bastando la débil mención de su condición de dirigentes de determinadas organizaciones, de la cual tampoco se estableció una vinculación fáctica con los hechos que motivaron la interposición de esta acción popular, en la cual como ya se mencionó, únicamente se refiere las solicitudes presentadas por la coaccionante Laura Luisa Nayar Sosa Diputada Nacional por el departamento de Santa Cruz. Por lo cual, la acción de defensa planteada, no se encuentra dentro de los presupuestos de activación, lo que determina que este Tribunal Constitucional Plurinacional no pueda ingresar a examinar el fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, adoptó la decisión correcta.