SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1147/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 18 de octubre de 2021, cursante de 50 a 57, la accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Contrato Administrativo AN-GRZGR-ULEZR-CMA – 35-2021 de 17 de marzo, ingresó a la ANB para prestar sus servicios como Consultora Individual de Línea Técnico Aduanero Inventariador II para la Administración de Aduana Interior Santa Cruz de la Gerencia Regional del mismo departamento, con vigencia hasta el 17 de diciembre del indicado año; sin embargo, el 20 de agosto del citado año, fue notificada a través de cédula con la Resolución Administrativa (RA) AN-GRZGR-ULEZR-RASABS-24-2021 de 18 de igual mes; por la que, se determinó resolver arbitrariamente su relación laboral, sin considerar que se hallaba en estado de gestación y que el plazo estipulado en dicho acuerdo aún se encontraba vigente, vulnerando sus derechos a la inamovilidad laboral, a la vida y a la salud; y, los principios de seguridad jurídica y favorabilidad.

La entidad demandada basó la terminación del vínculo contractual en la causal establecida en la cláusula vigésima primera del Contrato Administrativo referido, punto 21.2.1 inc. c) relativo a la resolución del contrato a requerimiento de la entidad empleadora, por causas atribuibles al consultor “…‘Por incumplimiento de alguno de los objetivos, actividades, resultados esperados deberes y obligaciones o prohibiciones, establecidos en los términos de referencia y el contrato”’ (sic); sin señalar de manera específica ni describir cuál fue el objetivo, actividad, resultado esperado, deberes, obligaciones o prohibiciones que hubiese incumplido, tampoco determinó mediante qué comunicación, instructivo o memorándum hubiese sido notificada con aquellos.

Asimismo, en el Considerando II de la citada determinación, aludió al Informe AN-GRZGR-SCRZI-2317-2021 de 13 de agosto, que en su numeral ocho, indicó que se desconocía el número del Protocolo de Internet (IP) del computador o equipo móvil en el cual accedió al Sistema de la Subasta Ecológica de la ANB desde horas 18:20 a 18:40; toda vez que, no asistió a su fuente laboral el 9 de igual mes y año; empero, en su Considerando III, estipuló que adecuó su accionar a la cláusula decimonovena del referido Contrato; debido a que, el 11 del citado mes y año, mediante su usuario se deshabilitó de forma dolosa e intencionada a los ofertantes del Lote 202130110-D, realizado a través de la máquina perteneciente a Carlos Erwin Vásquez -funcionario-, estableciendo que hubo manipulación al sistema informático de la ANB, sin considerar que se encontraba con baja médica y quien se hallaba en su escritorio a esa hora era el prenombrado, lo cual fue debidamente probado; asimismo, presentó una denuncia penal contra el referido empleado por los delitos de manipulación informática, alteración, acceso y uso indebido de datos informáticos, falsificación de documentos aduaneros; por cuanto, además vulneró derechos y garantías constitucionales en su condición de mujer en estado de gestación; por lo que, merecía especial protección del Estado en consideración de la vida de su hijo no nacido.

La Constitución Política del Estado establece con precisión la protección a los derechos y garantías constitucionales a la vida y a la maternidad como el estándar más alto; razón por la cual, al ser una consultora en línea en periodo de gestación, correspondería subsumirse a lo modulado por la SCP 0338/2016-S2 de 8 de abril, respecto a la inamovilidad laboral.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral, al trabajo, a la igualdad, a la seguridad social, a la vida y a la salud; y, de los principios de seguridad jurídica y favorabilidad en materia laboral, citando al efecto los arts. 15.I, 45.V, 46.I, 48.III, IV y VI, 48.III, 51 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DHDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad de la RA AN-GRZGR-ULEZR-RASABS-24-2021; b) Su reincorporación al puesto de trabajo en el que ejercía sus funciones; y, c) El pago de daños y perjuicios que fueron ocasionados, de manera tal que se restituyan los derechos y garantías constitucionales invocados, y sea con los recaudos de ley.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 21 de octubre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 421 a 428 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo señaló que: 1) El acto lesivo de su derecho a la justicia, sería que no se le permitió gozar de inamovilidad laboral, ya que, mediante la RA AN-GRZGR-ULEZR-RASABS-24-2021, la entidad demandada determinó resolver su Contrato Administrativo AN-GRZGR-ULEZR-CMA – 35-2021, suprimiendo su derecho a la estabilidad laboral; 2) Según la ANB no existiría subsidiariedad excepcional; puesto que, los contratos administrativos debían ser resueltos por el área contenciosa administrativa; empero, en casos de mujer embarazada dicho principio debería ser aplicable acorde a lo determinado por la SC 0530/2010-R de 12 de julio, en resguardo de su derecho a la vida y la de su hijo, que se encuentran dentro del estándar más alto de los bienes jurídicos protegidos por el Estado; consecuentemente, no sería necesario acudir a la vía judicial para definir su derecho a la estabilidad e inamovilidad laboral; por lo que, la acción tutelar planteada cumpliría con los principios de subsidiariedad e inmediatez al encontrarse dentro del plazo de los seis meses que establece la misma norma; 3) Su contrato de consultoría en línea concluía en “diciembre”; sin embargo, el 9 de agosto de 2021 pidió permiso debido a que tenía síntomas de COVID-19, virus que dio positivo a la prueba, y el 11 de ese mes y año, presentó su baja médica de catorce días; por ello, no acudió a su fuente laboral; no obstante, fue citada el 12 de igual mes y año, en virtud a un reclamo realizado a una subasta electrónica, en la cual, un funcionario hubiese ingresado a esa plataforma con su código y usuario -Carlos Edwin Choque Vásquez-; razón por la que, la entidad demandada presentó denuncia penal en su contra y la del aludido, misma que se encontraría únicamente con imputación formal contra el nombrado; pese a ello, prestó declaración informativa; 4) La vía constitucional no definirá la responsabilidad penal, sino la conculcación de sus derechos; la Resolución Administrativa cuestionada, no tomó en cuenta lo dispuesto en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0338/2016-S2 de 8 de abril y “644/2018”, que establecen la protección de la mujer embarazada pese a tener un contrato administrativo, colocando a las consultoras en línea en igualdad material frente a cualquier otra servidora pública; por ello, no reclamó derechos sociales, sino la inamovilidad laboral; 5) La determinación administrativa sería ambigua y contradictoria, porque utilizó la causal de desvinculación referente a los resultados esperados sin establecer cuáles fue los que incumplió, siendo el fundamento principal que al entregar su usuario y contraseña hubiese incurrido en un trabajo negligente, sin que hubiese existido prueba que determine aquella situación; 6) La SCP 1917/2012 de 12 de octubre, razonó que a simple denuncia no puede rescindirse un contrato o retirar a un trabajador, debe darse una imputación formal; en su caso, no hubo el citado acto procesal; por ende, se conculcó el principio de presunción de inocencia al determinarla como posible autora de lo investigado, sin darle oportunidad de defenderse; y, 7) No puso en conocimiento de la entidad demandada su estado de gestación porque no era necesario que conozca de dicha situación, según lo establecido por la SCP 0351/2013 de 18 de marzo; empero, presentó certificado médico forense, el cual demostró que al momento de su notificación con la resolución de su contrato, contaba con quince semanas de embarazo.

I.2.2. Informe de la parte demandada

Víctor René Camacho Rodríguez, Gerente Regional Santa Cruz a.i. de la ANB, mediante informe escrito presentado el 21 de octubre de 2021, cursante de fs. 417 a 420, y en audiencia de garantías, manifestó que: i) El 18 de agosto del indicado año, la unidad solicitante -Administración de Aduana Interior Santa Cruz- remitió el Informe Técnico AN-GRZGR-SCRZI-I-2375-2021 de 18 de igual mes, requiriendo la resolución de los contratos administrativos suscritos con la accionante y otro, con base en un proceso penal iniciado en su contra; ii) La impetrante de tutela denunció la vulneración de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral sin expresar que las razones que llevaron a la Gerencia Regional Santa Cruz de la ANB, a rescindir su contrato de prestación de servicios se debió a su accionar negligente al facilitar su usuario y contraseña a otro funcionario para ingresar al sistema informático de la institución, manipulándolo para favorecer algún postor de la subasta, provocando daño económico al Estado al haberse anulado un remate electrónico; iii) En el proceso penal se establecerá el grado de participación de la solicitante de tutela, no siendo suficiente indicar que no fue la autora material; lo cual, no deslindaría el compromiso que tenía con la ANB en el ejercicio de sus funciones; situación establecida en el señalado Contrato, donde se determinó la responsabilidad contractual de las partes, las causas y terminación del citado acuerdo; iv) La entidad que representa siguió el procedimiento establecido en el Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009 y lo determinado en el precitado Contrato para la resolución del mismo; por lo que, no se lesionó derecho alguno de la peticionante de tutela, quien nunca hizo conocer que se encontraba en estado de gestación; v) La jurisprudencia constitucional estableció los parámetros de protección de la mujer embarazada, hecho que no se configuraría en este caso, pues la accionante no cumplió con las obligaciones que tenía con la ANB de resguardar y proteger los bienes del Estado; asimismo, la tutela señalada abarcaría a la inamovilidad laboral excepto en los casos de negligencia y no así a los beneficios sociales, los cuales se hallarían establecidos en la cláusula decimoprimera del precitado Contrato Administrativo; vi) En relación a los derechos a la igualdad y seguridad social; y, del principio de seguridad jurídica, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0281/2013-L de 2 de mayo y 0386/2017-S1 de 4 de mayo, estatuyeron que los contratos administrativos se rigen de acuerdo a lo dispuesto en el DS 0181 y a lo suscrito entre las partes, no pudiendo alegar desconocimiento o vulneración de derechos que no están reconocidos para este tipo de causas, siendo el proceso contencioso administrativo la instancia competente para resolver y dilucidar temas contractuales con el Estado y no así la jurisdicción constitucional; asimismo, la Gerencia Regional Santa Cruz de la ANB, cumplió con todos los procedimientos y formalidades establecidas para la resolución del Contrato Administrativo en cuestión, más aún cuando las causales para ese fin serían atribuibles a la impetrante de tutela, por su actuar negligente y atentatorio a los intereses del Estado, debiendo asimismo, tomarse en cuenta la declaración informativa prestada por Carlos Edwin Choque Vásquez, quien manifestó haber actuado a solicitud de la prenombrada; y, vii) La acción de amparo constitucional no cumpliría con el requisito del nexo de causalidad desarrollado en la SCP 0029/2019-S4 de 1 de abril, que instituye la teoría de las autorrestricciones, delimitando el cumplimiento de varios requisitos para que pueda abrirse la competencia constitucional con el objeto de resolver la problemática planteada, los cuales fueron omitidos por la solicitante de tutela.

Susana Scarlet Ríos Barragán, Gerente Regional Santa Cruz a.i. de la ANB, no remitió informe escrito alguno ni asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 59.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 202 de 21 de octubre de 2021, cursante de fs. 428 vta. a 433, concedió la tutela solicitada, disponiendo que la entidad demandada ordene la reincorporación laboral de la accionante en el marco del Contrato Administrativo AN-GRZGR-ULEZR-CMA – 35-2021; con base en los siguientes fundamentos: a) A partir de los hechos no controvertidos, la jurisprudencia constitucional y el marco normativo expuestos, existe la protección a los derechos de la mujer trabajadora, quien goza de inamovilidad laboral hasta que su hijo cumpla un año de edad, resguardo que abarca también a las consultoras en línea; es decir, esta garantía especial no discrimina entre funcionarios públicos o consultores; situación por la cual, debe entenderse que la misma sería mientras dure la relación contractual con la consultora; la cual, conforme la documental presentada, se encontraba embarazada y por ende con una protección reforzada por su gestación; y en consecuencia, con inamovilidad laboral; sin embargo, ello no excluye a la mujer embarazada de la responsabilidad pactada o de las posibles cargas emergentes de una labor deficiente o el pago de daños y perjuicios por su accionar negligente en su fuente laboral; b) Se evidenció por la literal acompañada, una Resolución Administrativa, la cual resolvió los contratos administrativos de la impetrante de tutela y otro, a partir de informes emitidos por las diferentes áreas de la entidad demandada, sin haberse observado que el contrato de naturaleza administrativa establecía en su cláusula vigésima tercera, en cuanto se refiere a soluciones de controversias que: ‘“…Con respecto a solución de controversias, que en caso de surgir dudas sobre los derechos y obligaciones de las partes durante la ejecución del presente contrato, las partes acudirán a los términos y condiciones del contrato, Documento en Base de Contratación, propuesta adjudicada, sometidas a la Jurisdicción Contencioso Administrativo según Dictamen General Nro. 06/2014 del 4 de diciembre del año 2014 emitida por la Procuraduría General del Estado”’ (sic); c) El Dictamen General 06/2014 emitido por la Procuraduría General del Estado (PGE), en su numeral 48 señaló que, acorde a la amplia jurisprudencia emitida por el Tribunal Supremo de Justicia, se estableció que los mecanismos legales que se deben emplear para solucionar las controversias emergentes de los contratos administrativos son los procesos contenciosos o contencioso administrativo, máxime cuando la entidad demandada no contaría con el informe de auditoría aprobado por la Contraloría General del Estado o un dictamen de responsabilidad civil emitido por esa institución, la cual podría viabilizar el proceso coactivo fiscal; d) También, la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, determinó las competencias de la Salas Especializadas en materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia, estipuló que: ‘“...se crea la sala contenciosa y contenciosa administrativa como parte de estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia con las siguientes atribuciones: 1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concepciones de los Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales, Indígena Originario Campesino y Regionales, Universidades Públicas y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración Estatal a nivel departamental”’ (sic); y, e) Al haberse advertido la vulneración del derecho a la estabilidad laboral de la peticionante de tutela, quien se encontraba dentro del grupo de protección reforzada por su estado de embarazo, se evidenció la transgresión de su derecho a la inamovilidad laboral; por ello, corresponde conceder la tutela solicitada y se disponga que la entidad demandada reincorpore a la accionante a su fuente laboral dando cumplimiento al contrato de naturaleza administrativa de 17 de marzo de 2021, y en caso de considerar la existencia de conclusión del mismo, acuda ante las instancias legales pertinentes conforme se expuso en esa Resolución.