SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1147/2022-S2

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral, al trabajo, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la vida y a la salud; y, de los principios de seguridad jurídica y favorabilidad en materia laboral; alegando que, en mérito a una denuncia penal seguida en su contra por los delitos de manipulación informática, alteración, acceso y uso indebido de datos informáticos, así como, falsificación de documentos aduaneros; la entidad demandada arbitrariamente resolvió su Contrato de Consultora Individual de Línea Técnico Aduanero Inventariador II para la Administración de la Aduana Interior Santa Cruz de la Gerencia Regional del mismo departamento, sin considerar que se encontraba en estado de gestión ni que el mismo aún estaba vigente.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el proceso contencioso y el contencioso administrativo

Al respecto, la SCP 0088/2019-S3 de 15 de marzo, señaló que: “La Constitución Política del Estado en su art. 179.I, definió la existencia de la jurisdicción especializada, estipulando que la misma sería regulada por ley; en virtud a ello, se promulgó la Ley de Transición Para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional -Ley 212 de 23 de diciembre de 2011-, que en su art. 10.I determinó que: ‘La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandadas contenciosas - administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por ley como Jurisdicción Especializada’.

Posteriormente, el 19 de noviembre de 2013, se promulgó el Código Procesal Civil, que en su Disposición Final Tercera determinó: ‘De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada’.

Finalmente, se promulgó la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, cuya disposición derogatoria única dispuso: ‘Se deroga el Parágrafo I del Artículo 10 de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional’, incluyendo en su art. 4, lo siguiente: ‘Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, ‘Código Procesal Civil”.

Dicha ley fue promulgada para regir de manera transitoria y regular la tramitación de los procesos contencioso y contencioso administrativos, crear la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales, a través de las Salas especializadas denominadas Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones y regulando de manera específica la tramitación y substanciación de los mismos.

En ese marco, la diferencia entre estos procesos está plenamente identificada en la normativa legal vigente, determinando que el proceso contencioso obedece a un conflicto emergente como resultado, ya sea de contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional -siendo competencia de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte del Tribunal Supremo de Justicia-; o, de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental -son de competencia la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia-.

Respecto a la vía recursiva, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso, procederá el recurso de casación, a saber: a) En los procesos contenciosos tramitados en las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, los recursos de casación serán resueltos por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y, b) En los procesos contenciosos tramitados en la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y los recursos de casación serán resueltos por la Sala Plena de dicho Tribunal.

En cambio, el proceso contencioso administrativo es un trámite que se presenta para impugnar en la vía judicial resoluciones emitidas por el Estado, que necesariamente no tengan otra vía o forma para ser modificadas o revocadas por la entidad pública que emitió un acto administrativo como la instancia de control judicial a la fase administrativa, y a diferencia del proceso contencioso, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso administrativo, no procede recurso ulterior y debe ser sustanciado de puro derecho, ya que se observará si efectivamente se restringió o limitó un derecho privado en la tramitación de los recursos legales interpuestos en sede administrativa establecidos en la Ley 2341; lo que significa que, una vez agotados los recursos de impugnación y cuando así corresponda, el particular puede iniciar el citado proceso contencioso administrativo ante la autoridad jurisdiccional, si considera que sus intereses legítimos o derechos subjetivos fueron lesionados o perjudicados a causa de una determinación del Estado o cuando exista oposición entre el interés público y privado” (las negrillas y subrayado son nuestros).

III.2.  Resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios

La SCP 0253/2019-S4 de 16 de mayo, en cuanto al tema estableció lo siguiente: “Con relación a la resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, así como respecto a los medios de impugnación, la SCP 0928/2012 de 22 de agosto, desarrolló el siguiente entendimiento: ‘El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación…’.

Más adelante, en cuanto a los mecanismos que prevé la ley para impugnar el procedimiento de la resolución de los contratos administrativos de provisión de bienes y servicios, la citada        SCP 0928/2012, señaló lo siguiente: ‘…referente a los recursos administrativos y vías de impugnación inherentes en el procedimiento de resolución del contrato, sus preceptos son de aplicación exclusiva, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados en la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, debido a que en el art. 3.II.      inc. d) de esta última norma estipula claramente que: ‘No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: (…) d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos′. Las NB-SABS, que forman parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental, no estipulan la revocatoria ni el jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa (art. 90).

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la         NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará en un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional’.

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas con DS 0181 (texto actualizado a octubre de 2017), incluyen como modalidad de contratación, la denominada ANPE, que conforme con el art. 55, es aquella que permite la libre participación de un número indeterminado de proponentes, apoyando la producción y el empleo a nivel nacional; y, que de acuerdo con lo previsto por el art. 56 de las mismas normas básicas, se realiza publicando el DBC en el SICOES y en la mesa de partes, procedimiento que culmina con la suscripción de contrato o la emisión de una orden de compra u orden de servicio, de acuerdo a lo señalado por el art. 58 inc. i) de la mencionada normativa, se concluye que se trata de una contratación de bienes y servicios con el Estado, de manera que las contenciones emergentes de su ejecución, abren la vía de la revisión jurisdiccional a través del proceso contencioso, disciplinario por los arts. 775 y 777 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg), vigentes por mandato de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil y cuya aplicabilidad fue expresamente prevista por la, Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- que en su art. 4, ordena que se aplicarán los      arts. 775 al 781 de la referida norma adjetiva civil abrogada, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, como establece la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil.

Conforme a lo dispuesto por la normativa analizada precedentemente, las divergencias suscitadas entre partes durante la ejecución de un contrato administrativo, negociación o concesión del Órgano Ejecutivo del que forman parte las instituciones públicas o como emergencia de la resolución de las mismas, deben ser sometidas a la jurisdicción contenciosa. En ese lineamiento, se tiene que el art. 2 de la Ley 620, a tiempo de crear la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, dentro de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, estableció entre las atribuciones de dicha Sala, las siguientes:

‘1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado’.

La sentencia que dirima tal controversia, es susceptible del recurso de casación, con arreglo a lo dispuesto por el art. 5 de la referida Ley 620.

Con base en lo dispuesto por la norma transcrita precedentemente, se concluye que toda contención surgida de contratos, negociaciones o concesiones del Estado, a través del Gobierno Central o instituciones públicas o que administren recursos públicos, o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa, lo que implica la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución” (el resaltado fue añadido).

III.3.  Análisis del caso concreto

De la revisión de los antecedentes cursantes en obrados y conforme las Conclusiones II.1 y 2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que, el 17 de marzo de 2021, la accionante suscribió el Contrato Administrativo AN-GRZGR-ULEZR-CMA – 35-2021 de 17 de marzo, con la entonces Gerente Regional Santa Cruz de la ANB, para desempeñar el cargo de Consultora Individual de Línea Técnico Aduanero Inventariador II para la Administración de Aduana Interior Santa Cruz de la Gerencia Regional del mismo departamento, con vigencia de nueve meses a partir de la suscripción del mismo; es decir, hasta el 17 de diciembre del indicado año, estableciendo en su cláusula segunda la legislación aplicable al mismo, citando a la Constitución Política del Estado, la Ley 1178 y el DS 0181; de igual forma, se evidencia que en virtud a una denuncia penal por manipulación informática del sistema de la ANB presentada por esta entidad contra la peticionante de tutela y otro, mediante la RA AN-GRZGR-ULEZR- RASABS- 24-2021 de 18 de agosto, la aludida Gerencia determinó resolver el precitado acuerdo, dando por terminado el vínculo contractual con la impetrante de tutela por haber adecuado su conducta a las causales para su terminación atribuible a la propia accionante conforme lo estipulado en la cláusula 21.2.1 inc. c) del citado documento; y, al haber incurrido en las penalidades y normas de conductas establecidas en la cláusula decimonovena, se dispuso que debía ser sancionada reportando su conducta ante el SICOES en apego a lo previsto por el art. 43 del DS 0181 y de acuerdo a la evaluación efectuada mediante el Informe Técnico AN-GRZGR-SCRZI-I-2375/2021 e Informe Legal AN-GRZGR-ULEZR-IL- 695-2021, ambos de 18 de agosto; determinación de la cual, por nota presentada el 25 de igual mes y año, la peticionante de tutela solicitó aclaración de la precitada decisión; asimismo, comunicó que se encontraba en estado de gestación a fin de no afectar su estabilidad laboral, mereciendo el Proveído AN-GRZTGR-ULEZR-PROV-63-2021 de 1 de septiembre, emitido por Susana Scarlet Ríos Barragán, Gerente Regional Santa Cruz a.i. de la ANB, señalando que la Resolución emitida era clara en su contenido; asimismo, aludió que las condiciones contractuales fueron aceptadas por la prenombrada al momento de la firma del Contrato en cuestión y que las causas de disolución del mismo fueron debidamente fundamentadas en la precitada determinación administrativa; por ende, no se habrían vulnerado ningún derecho constitucional.

Ante dicha divergencia, la accionante interpuso la presente acción de defensa denunciando la vulneración de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral, al trabajo, a la igualdad, a la seguridad social, a la vida y a la salud; y, de los principios de seguridad jurídica y favorabilidad en material laboral; alegando que, la entidad demandada arbitrariamente resolvió su Contrato Administrativo, sin considerar que se encontraba en estado de gestión y que el mismo aún estaba vigente.

Ahora bien, conforme el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, y la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, los asuntos que devienen de la resolución de contratos suscritos en el marco de las NB-SABS aprobadas por el DS 0181, deben ser resueltos en proceso contencioso -que no puede ser confundido con los procesos contenciosos administrativos-; en ese sentido, “…el proceso contencioso obedece a un conflicto emergente como resultado, ya sea de contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional -siendo competencia de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte del Tribunal Supremo de Justicia-; o, de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental -son de competencia la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia-” (énfasis agregado [SCP 0088/2019-S3]); por lo que, debemos tener presente que en el caso venido en revisión, nos encontramos ante circunstancias fácticas establecidas en la jurisprudencia constitucional citada.

En efecto, conforme la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en relación a la resolución de contratos administrativos suscritos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, estableció que: “…toda contención surgida de contratos, negociaciones o concesiones del Estado, a través del Gobierno Central o instituciones públicas o que administren recursos públicos, o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa, lo que implica la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución” (SCP 0928/2012 de 22 de agosto).

En ese contexto, habiendo la impetrante de tutela suscrito el Contrato Administrativo AN-GRZGR-ULEZR-CMA – 35-2021 de prestación de servicios con sujeción tanto al DS 0181 como a la Ley 1178, bajo la modalidad de Consultora Individual de Línea, la relación contractual entre esta y la ANB como parte contratante, también se hallaba sujeta a esa base legal; consecuentemente, ante la controversia suscitada esta debió acudir a la jurisdicción respectiva habida cuenta que el citado documento y las emergencias que pudieran surgir durante la ejecución del mismo, así como, las causas de resolución del mencionado acto administrativo estaban bajo el régimen de las NB-SABS; es decir, los acontecimientos denunciados debieron ser sustanciados a través del proceso contencioso y no vía acción de amparo constitucional, al no ser la vía idónea, como erróneamente ocurrió en el caso de autos; por lo señalado, se establece que la accionante no utilizó el medio jurisdiccional apropiado, que tenía a su alcance para la protección de sus derechos acusados de vulnerados a través de la presente acción tutelar; en ese entendido, corresponde denegar la tutela pretendida.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela solicitada, no obró de forma correcta.