SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1252/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 28 de septiembre de 2021, cursante de fs. 121 a 129, la impetrante de tutela expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Trabajó en el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, desde el 8 de marzo del 2019 hasta el 30 de abril de 2021, teniendo cinco contratos y dos adendas, se detalla a continuación:

El primer contrato con el código “Contrato Administrativo de Personal Eventual (partida 12100) DTH/P 2412/2019”, en la Dirección de Recaudaciones y Políticas Tributarias, como Técnico III, con el puesto de plataforma de atención al contribuyente, desde el 8 de marzo de 2019 hasta 6 de junio de 2019 con un sueldo de Bs2 838.- (dos mil ochocientos treinta y ocho). Posteriormente, trabajó           ad honoren, hasta la segunda contratación, que fue con contrato Administrativo de Personal Eventual (partida 12100) DTH/P 5097/2019, en la misma Dirección y con el mismo cargo, desde el 2 de agosto de 2019 hasta el 31 de octubre del citado año, con un sueldo de Bs2 952.- (dos mil novecientos cincuenta y dos bolivianos); el cual por adenda al Contrato Administrativo de Personal Eventual signado con el código DTH/A 00350/2019 ampliando la fecha de contratación hasta el 31 de diciembre de 2019.

El tercer contrato Administrativo de Personal Eventual (partida 12100) DTH/F0136/2020, en el mismo cargo desde el 15 de enero de 2020 hasta el 30 de junio de igual año con la misma remuneración de Bs2 952.-, con adenda ampliando la fecha de contratación hasta el 31 de diciembre de 2020. En ese transcurso de dicho contrato, se realizó la revisión médica el 10 de octubre de 2020, donde se enteró que se encontraba embarazada.

El cuarto contrato Administrativo de Personal Eventual (partida 12100) DTH/F 89/2021, de igual manera con el mismo cargo, con vigencia de 20 de enero de 2021 hasta el 31 de marzo del citado año, con el mismo sueldo; en ese sentido, señaló que desde el inicio de su re contratación contaba ya con tres meses de gestación; además que los controles eran realizados por el seguro de salud de la Caja Nacional de Salud (CNS).

Por lo que, desde el 4 de marzo de 2021 empezó a recibir las asignaciones familiares otorgados desde los cinco meses de gestación hasta el 6 mayo de 2021 por la entidad Edil ahora demandada.

El quinto ccontrato Administrativo de Personal Eventual (partida 12100) DTH/F 0176/2021, con las mismas caracteristicas con vigencia de 8 de abril de 2021 hasta el 30 de abril de 2021, con igual remuneración, siendo que este contrato no alcanzó a completar el mes, situación que la privó de recibir las asignaciones familiares.

Aclaró que, en el tiempo donde hubo cese de contrato, siguió trabajando de manera constante hasta la firma de un nuevo contrato; puesto que, esa función que desempeñaba de atención en plataforma es constante y no podía parar, debido a la gran afluencia de contribuyentes.

Existió una relación laboral de dependencia y subordinación como trabajador respecto a su empleado; puesto que, cumplió una jornada de trabajo, recibió remuneración o salario de forma mensual, tenía la función principal de administrar los sistemas de recaudación de ingresos tributarios y no tributarios del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto y de mantener el padrón municipal de contribuyentes, es decir que la Unidad de Recaudaciones y Políticas Tributarias realiza un trabajo cotidiano de empadronamiento, de inmuebles, autoevaluos de bienes, transferencias de inmuebles, registro de vehículos  automotores y otros, todos estos trámites constantemente ingresan por plataforma de atención al cliente.

El 10 de octubre de 2020, tuvo conocimiento que se encontraba en estado de gestación, se realizaba los controles en la CNS, CINFA Villa Dolores, con número de asegurada 92-5805CHM, fecha en la que se encontraba vigente la adenda al contrato administrativo de personal eventual D.T.H./A0049/2020 vigente hasta 31 de diciembre de 2020, posteriormente por contrato administrativo D.T.H./F89/2021 con vigencia de 20 de enero al 31 de marzo de 2021, fecha en la que se encontraba gozando de asignaciones familiares prenatal hasta el mes de marzo de 2021, autorizado por el Ente municipal. Sin embargo, la nueva gestión desconoció sus derechos, dejándola en indefensión y sin trabajo, negándole las asignaciones familiares, pese a que intento reunirse con Ivan Puña Director de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz.

Acudió al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; dicha institución emitió citación Única de caso 596/21 de 27 de junio de 2021, al Gobierno Municipal, es así que ambas partes se presentaron a la citación; empero, no se llegó a ningún consenso, desconociéndose los derechos que le asistían. Por tal razón el 19 de julio de 2021, Mirna Victoria Huanca Méndez Jefe Regional de Trabajo de El        Alto a.i. del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la Conminatoria MTEPS-MMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/042/2021, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: “ARTICULO ÚNICO.- CONMINAR al GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE EL ALTO G.A.M.E.A., a la REINCORPORACIÓN de la trabajadora Sra. MILENKA CONDORI HUANCA con C.I. 7063505 L.P., al puesto de PLATAFORMA DE ATENCIÓN, del Gobierno autónomo municipal de el alto (G.A.M.E.A.), con el mismo nivel salarial, debiendo pagar sueldos devengados hasta el día de sus reincorporación , dentro del plazo improrrogable de tres (3) días hábiles, a partir de sus legal notificación con la presente Resolución” (sic). Sin embargo, pese a la conminatoria señalada, el Gobierno Municipal hizo caso omiso a estas, vulnerando sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

De acuerdo a la modificación introducida al DS 0495 a su similar 28699, que otorga la posibilidad al trabajador de acudir a la jurisdicción constitucional, antes de la vía ordinaria y la del trabajo, ante el incumplimiento por parte del empleador del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo, en mérito al derecho al trabajo, lo que implica no solo un bienestar individual del trabajador sino de todo el entorno familiar, siendo la acción de amparo constitucional el medio eficaz e inmediato para materializar el cumplimiento de una conminatoria. Considera que se vulneró su derecho al trabajo digno sin discriminación y con remuneración justa, añadió que es madre de dos niños menores de edad, al ser madre sola se la dejó sin ingresos y desprotegida. Por otra parte, se incumplió las prestaciones familiares correspondientes que debieron ser prestados por el “Materno Infantil de la CNS”; privaron a su hijo de la seguridad social, de las asignaciones familiares y la protección de la norma, a la fecha no cumplió con el subsidio de lactancia que deben de ser entregadas hasta que el hijo cumpla un año de edad, el Estado en todos sus niveles tiene la obligación de resguardar sus derechos con primacía.

Se le negó las asignaciones familiares de cuatro subsidios de prenatalidad y las posteriores asignaciones familiares, hasta el año de edad de su hijo; en el sentido de que, es prioridad velar por el interés superior del niño, que comprende la primacía de sus derechos, en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia y la prioridad de atención, sea en el servicio público o privado.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La solicitante de tutela, denunció la lesión de sus derechos al trabajo y a la seguridad social, citando al efecto los arts. 45.I, III y V, 46.I, II, 48.II y VI, 49.III y 60 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y, en consecuencia; a) Solicitó la reconducción del contrato de plazo fijo a indefinido; b) Impetró el cumplimiento estricto de la conminatoria MTEPS-MMTEPS-J.R.T.E.A./CONMIN/042/2021 emitida por la Jefa Regional de Trabajo de El Alto a.i. de la Jefatura Regional de El Alto dependiente del Ministerio, de Trabajo y Previsión Social; c) Se ordene su reincorporación laboral al puesto de plataforma de atención al usuario de la Unidad de Ingresos y Control Tributario Dependiente de la Dirección de Recaudaciones y Políticas Públicas Tributarias del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto; d) Se realice el pago de sueldos devengados desde la ruptura de la relación laboral con el cargo de Técnico Administrativo III; y, e) Se realice el pago de asignaciones familiares, cuatro subsidios  prenatales, subsidio de natalidad y los doce subsidios de lactancia, hasta el primer año de su hijo AA.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública, el 14 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante a fs. 181 a 183, presentes la accionante asistida por su abogado, así como la parte demandada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela, por intermedio de su abogado en audiencia, a tiempo de ratificar y ampliar la acción de amparo constitucional, manifestó lo siguiente: 1) Ha seguido trabajando normalmente, aún con la interrupción de los contratos; puesto que, la autoridad “superior” le pidió que siga trabajando hasta que genere su nuevo contrato, con la promesa de que se le volvería a recontratar, al ser el cargo que ocupaba una plataforma de atención al cliente, ese cargo no puede ser interrumpido por ningún motivo porque es la gente que acude de manera diaria y constante a realizar sus trámites tanto de empadronamientos, cambios de jurisdicción y cambio de nombre en cuestión de vehículos, en caso de bienes inmuebles transferencias e impuestos y,  2) El Gobierno municipal incumplió con la asistencia  familiar, siendo que un niño es de interés primordial del Estado; puesto que, había un menor en gestación, se lesionó sus derechos al negarle otorgarle el subsidio correspondiente.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito presentado el 14 de octubre 2021, cursante de fs. 164 a 180 vta, y en audiencia expresó lo siguiente: i) Por citación a audiencia por única vez para el día martes 22 de junio de 2021, en la que, se dio a conocer a la Jefa Regional de Trabajo de El Alto a.i. de la Jefatura Regional de El Alto dependiente del Ministerio, de Trabajo y Previsión Social –autoridad administrativa–, que el cargo de Técnico III. no está contemplado por el beneficio de inamovilidad laboral según art. 2 y 5 del Decreto 16187; en consecuencia, la ahora accionante no estaría contemplada dentro de la Ley 321; puesto que, no desempeñaba funciones permanentes sino eventuales o temporales; tampoco se encontraría inmersa dentro de la Ley General de Trabajo, siendo improcedente su denuncia; ii) Por Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A.CONMIN/042/2021 de 19 de julio de 2021, se resolvió “CONMINAR al GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL DE EL ALTO G.A.M.E.A. a la REINCOROPORACION de la trabajadora Sra. MILENKA CONDORI HUANCA con CI 7063505 LP, al puesto de PLATAFORMA DE ATENCION AL CLIENTE, del GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL DE EL ALTO GAME A., con el mismo nivel salarial. debiendo pagar sueldos devengados hasta el día de su Reincorporación dentro del plazo improrrogable de tres (3) días hábiles, a partir de su legal notificación” (sic); iii) Una vez notificada la Conminatoria a la Dirección de Talento Humano, solicitó se aclare y complemente la conminatoria MTEPS MMTEPS-J.D.T.L.P./CONMIN/042/2021, por qué, de acuerdo a los términos de la Citación, se dio por sentado que la denuncia se trataría de un despido injustificado; por qué se señaló y describió la suscripción de contratos administrativos, tomando en cuenta los principios del derecho Laboral; por qué no se mencionaron los hechos que se constituirían en vulneratorios por parte del Gobierno Municipal; en mérito a ello, el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social a cargo, emitió el Auto J.R.T.E.A.-MVHM-060/2021 de 16 de agosto, en el que, resolvió declararla improcedente la solicitud de aclaración y complementación por no adecuarse el Gobierno Municipal a lo establecido en el art. 36 del Decreto Supremo 27113 de 23 de julio de 2003, confirmando inextenso todos los aspectos vertidos en la conminatoria cuestionada; iv) El 23 de agosto de 2021, fue notificado  el Auto J.R.T.E.A.-MVHM-060/202, en la Dirección de Talento Humano del Ente municipal; por lo que, el 3 de septiembre esta interpuso recurso de revocatoria contra dicha conminatoria, bajo el argumento de que, todas las entidades territoriales autónomas y la Administración Pública se encuentran regidas por disposiciones que van por jerarquía normativa desde la Constitución Política del Estado; advirtió en la misma, que la Conminatoria MTEPS-MMTEPS- J.D.T.L.P. /J.R.T.E.A./ CONMIN/042/2021, carece de fundamentación tanto en su parte considerativa como en su parte dispositiva; toda vez que, si bien hace referencia a normativa referente a derechos laborales y normativa referente a las funciones que tiene el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social; empero, excede sin fundamento sus atribuciones y competencias; v) Por Resolución Administrativa JRTEA/VMML/043/2021, la Jefatura de la Regional de Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, rechazó el recurso de revocatoria y en consecuencia confirmó totalmente la Conminatoria MTEPS-MMTEPS-J.D.T.L.P./CONMIN/ 042/2021; y, vi) Por ello, el 11 de octubre de 2021, presentó el Gobierno municipal recurso jerárquico en contra de la Resolución administrativa JRTEA/VMML/043/2021, solicitando se defina el fondo del asunto y se sirva revocar las mismas y se desestime la solicitud de la ahora impetrante de tutela, estando a la fecha a la espera de respuesta del recurso jerárquico.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 150/2021 de 14 de octubre, cursante de fs. 184 a 187 vta denegó la tutela solicitada, en relación al derecho al trabajo, inamovilidad laboral y consecuentemente el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, de conformidad al desarrollo efectuado en la SCP 1289/2016-S3 de 22 de noviembre; y, concedió la tutela únicamente respecto al derecho de acceso de la Seguridad Social, tutela que alcanza al cumplimiento del pago de Asignaciones Familiares que comprenden el subsidio prenatal, natalidad y lactancia, en favor del niño menor de edad, que tiene por progenitores a Fernando Lazo Cruz y Milenka Condori Huanca; ordenando, a la parte accionante se apersone al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, munida de toda la documentación pertinente a efectos de que la entidad demandada, por la instancia administrativa correspondiente en plazo razonable, viabilice lo dispuesto en la presente Resolución Constitucional, claro está, con la salvedad de si con anterioridad, se hubiese efectuado el pago de tales conceptos, mismos que deben ser considerados y descontados; bajo los siguientes fundamentos: a) No se puede generar la reconducción de un contrato a plazo fijo por uno de carácter indefinido en esta sede constitucional; consecuentemente, no se puede disponer la tácita reconducción de la relación laboral vía amparo constitucional; b) Se advirtió que la relación laboral de la hoy accionante, independientemente del cargo al cual se hubiese adscrito se realiza a través de la suscripción de cinco contratos temporales de naturaleza eventual sujetos a la partida 12100; c) Por otro lado, respecto a la continuidad que se hubiese generado, se pudo advertir, que entre uno y otro contrato no existe la suficientes certeza para concluir en esa alegación; por lo que, concurren y emergen hechos controvertidos que le impiden generar la disposición del Cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral, llama la atención que la Jefatura Regional del Trabajo emita actos de reincorporación sin suficiente análisis del marco normativo y jurisprudencial que vincula a los casos concretos, el hecho de que se asuma una posición favorable en relación a la impetrante de tutela sobre el cumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral, implicaría por si misma el desconocimiento del amplio desarrollo jurisprudencial, como de la normativa respecto al hecho de que el contrato temporal no genera inamovilidad laboral, pues independientemente de que la trabajadora o el trabajador hubiese continuado con las funciones, conocen de antemano cuando va a llegar la conclusión de la relación laboral y esta concurrencia de hechos controvertidos permite concluir a esta Sala la no disponibilidad de cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral; d) Por otra parte, respecto a la relación laboral generada por la hoy accionante, desde la gestión 2019, hasta el mes de abril de la presente gestión, la misma conforme se tiene del certificado de nacimiento del niño, el 16 de julio de 2021, conforme a la documentación consistente en el historial jurídico prenatal, se tiene que al 10 de octubre de 2020, la hoy impetrante de tutela ya se encontraba en periodo de gestación, así lo refiere el formulario emitido por “Lourdes Rojas Flores” de  4 de marzo de 2021 en cuanto al embarazo; e) Por ello, la hoy accionante en el contexto de la relación laboral asumida con la entidad ahora demandada, ya se encontraba en periodo de gestación. En ese marco, concluyó que, independientemente de no disponer el cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral, existe la obligatoriedad de esta jurisdicción constitucional de resguardar derechos y garantías fundamentales del entonces concebido, ahora nacido, hasta que cumpla los doce meses de vida; f) En cuanto a la reincorporación, conforme a la naturaleza de la relación laboral suscrita por la hoy accionante con la entidad demandada, emerge la imposibilidad de dar cumplimiento a la misma; sin embargo, en todo lo demás vinculado a la segunda parte del petitorio de la acción de amparo constitucional, en cuanto al ámbito de tutela del derecho a la seguridad social que asiste al nuevo ser hasta los doce meses de nacido, con el pago de las asignaciones familiares que comprende el subsidio prenatal a partir del quinto mes, natalidad, lactancia conforme a la jurisprudencia constitucional citada; corresponde acoger la tutela en parte, únicamente en relación al pago de las asignaciones familiares vinculado con el acceso al derecho a la seguridad social, a afectos de resguardar los derechos del recién nacido en cuanto a su vida, alimentación y existencia misma en el entendido mismo de que la hoy accionante ha dejado de tener una fuente laboral; y, g) No es esta la instancia pertinente para disponer la reconducción de un contrato de plazo fijo a uno de carácter indefinido, ni siquiera la vía administrativa laboral cuenta con esa facultad, esta es una prerrogativa de la judicatura laboral conforme así lo ha referido el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial, vinculado a las competencia de los jueces en materia laboral; en consecuencia, respecto a estos canales, la misma queda habilitada para aperturar la demanda ordinaria conforme a los antecedentes que nos ha relatado y conforme al entendimiento que tiene la misma cuando nos señala que la relación laboral de contrato a contrato ha sido continua y que al contrario no ha existido interrupción alguna.