SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1284/2022-s3

Los accionantes a través de sus representantes legales, denuncian la vulneración de su derecho de petición; puesto que, el Gerente General accionado no respondió sus solicitudes de 11 y 18 de enero, 7 y 17 de septiembre, 20 y 28 de octubre, todas de 2021, conforme se evidencia en el Acta de Verificación y Certificación 059/2021; notificándoles posteriormente, con las Notas con Cite: RR.HH.-CI 228/21 y CI GG-0222/2021, que responden de forma incongruente e inmotivada solamente algunos puntos, y omitieron pronunciarse sobre la restitución del bono de irradiación y la cancelación de jornadas laborales especiales.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. El derecho de petición y la pretensión contenida en un proceso o procedimiento administrativo. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0285/2022-S3 de 20 de abril, asumiendo los entendimientos desarrollados por la jurisprudencia constitucional sobre este tópico, sostuvo que: «Sobre el particular, la SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, recogiendo el lineamiento jurisprudencial contenido en la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, estableció que: “Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso”.

Entendimiento que si bien fue establecida para casos inmersos en procedimiento administrativo; sin embargo, por sus implicancias resulta plenamente aplicable en todo proceso contencioso, es decir, dentro una causa donde se constituyan partes procesales en controversia, donde una es la parte actora que tiene una pretensión y otra que se oponga a ella, debiendo las mismas ser sustanciadas en el marco de una norma adjetiva y resueltas en observancia del debido proceso, en ese entender será la norma procesal la encargada de regular los plazos, etapas e instancias procesales, al que las partes, coadyuvantes y otros sujetos procesales se encuentran sometidas, en razón a que las normas procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio; por lo que, toda pretensión activada dentro de un proceso no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición de manera pura y llana, sino se encuentran sometidas a la observación de un procedimiento, a términos y plazos procesales» (las negrillas son nuestras [lineamiento seguido, entre otras, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0849/2021-S3 de 3 de noviembre, 0570/2021-S3 de 6 de septiembre, 0966/2021-S3 de 24 de noviembre, 0975/2021-S4 de 6 de diciembre y 1034/2021-S3 de 7 de diciembre  ]) (el énfasis es agregado).

III.2. Análisis del caso concreto

Conforme se tiene advertido ut supra, los accionantes a través de sus representantes legales, denuncian la vulneración de su derecho de petición; puesto que, el Gerente General del SSU de Cochabamba -ahora accionado-, no respondió sus solicitudes de 11 y 18 de enero, 7 y 17 de septiembre, 20 y 28 de octubre, todas de 2021, conforme se evidencia en el Acta de Verificación y Certificación 059/2021 de 9 de noviembre; notificándoles posteriormente, con las Notas con Cite: RR.HH.-CI 228/21 de 9 de noviembre de 2021 y CI GG-0222/2021 de 10 de noviembre, que responden de forma incongruente e inmotivada solamente algunos puntos, y omitieron pronunciarse sobre la restitución del bono de irradiación y la cancelación de jornadas laborales especiales.

Precisado el objeto procesal de ésta acción tutelar, es necesario conocer el contexto fáctico del reclamo constitucional, así de la compulsa de los antecedentes cursantes en el expediente constitucional se tiene que, los accionantes como profesionales radiólogos del SSU de Cochabamba, mediante memorial fechado con 11 de enero de 2021, y presentado el 12 de similar mes y año, con suma “PRESENTA QUEJA Y PIDE CUMPLIMIENTO DE CARGA HORARIA DE 6 HORAS Y OTROS” (sic), solicitaron al Gerente General accionado, que en cumplimiento de la normativa legal vigente, se admita dicha queja disponiendo la carga horaria de seis horas diarias para sus personas, a su vez se determine la restitución de derechos adquiridos como el bono de irradiación y cancelación de jornadas laborales especiales (horas extras, turnos y emergencias), planteamiento realizado al amparo de los arts. 24 de la CPE, 7.II inc. d) de la Ley del Estatuto de Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, y 87 de Reglamento Interno de Trabajo del SSU, aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 326/04 de 29 de junio de 2004; mismo que fue reiterado a través de los escritos presentados el 18 y 19 de enero, ambos de 2021 (Conclusión II.1).

A su vez, mediante Nota presentada el 20 de octubre de 2021, reclamaron al Gerente General accionado, falta de respuesta a su nota de 17 de septiembre del citado año, presentada ante Henry Michael Campos Villazon, Jefe de RR.HH. a.i. del SSU, mediante la que comunicaron que interpusieron demanda de pago de jornadas laborales especiales, causa que radica ante el “…Juzgado de Partido Trabajo y S.S.1…” (sic), con las consiguientes medidas cautelares y la comunicación oficial de la imposición de jornadas laborales que no corresponden, mientras dure el proceso; asimismo, a través de la nota presentada el 28 de octubre del indicado año, recordaron “por cuarta vez” al nombrado Gerente General, la interposición del proceso laboral descrito, aclarando que ello ya fue puesto a su conocimiento mediante notas de “…7 y 14 de septiembre, y 20 de octubre…” (sic), sin recibir respuesta alguna (Conclusiones II.3 y II.4).

En ese entendido, del análisis de la queja que presentaron los impetrantes de tutela ante el Gerente General accionado, se establece que tiene su basamento en el art. 87 del Reglamento Interno de Trabajo del Seguro Social Universitario, el cual prevé lo siguiente: “PETICIONES, QUEJAS Y RECLAMOS. Independientemente de los recursos que procedan, todo Trabajador de Seguro Social Universitario, podrá presentar peticiones, quejas o recomendaciones respetuosas por motivo de interés institucional o particular siguiendo el siguiente procedimiento: a) Todo Trabajador que se considere con derecho a presentar una petición, queja o reclamación, podrá formularla en primera instancia, ante su Jefe Inmediato o Encargado de Personal en forma verbal o escrita. b) El Jefe Inmediato o Encargado de Personal, deberá atender el caso dentro del término de cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud. c) Si la queja no es atendida en el tiempo señalado o si el trabajador considera injusta la decisión, podrá elevar su petición, queja o reclamo, ante la Autoridad Jerárquica Superior a su Jefe inmediato, quien tendrá la obligación de resolver lo pertinente en el plazo de ocho (8) días hábiles”, de donde se tiene que, el planteamiento de los peticionantes de tutela está sujeto a un procedimiento de orden administrativo y plazos delimitados.

Consecuentemente, tomando en cuenta que la dimensión del reclamo constitucional expuesto por los prenombrados converge sobre una queja realizada al Gerente General del SSU de Cochabamba, en sujeción al art. 87 del Reglamento Interno de Trabajo del Seguro Social Universitario, es evidente que ello converge en un procedimiento administrativo; es decir, que no conlleva a la petición como derecho autónomo, sino más bien distintas solicitudes emergentes de un procedimiento ligado al debido proceso al estar sujeto a un procedimiento establecido por su reglamento interno en cuya sujeción fue formulado.

A partir de ello, resulta aplicable la línea jurisprudencial citada en el Fundamento Jurídico III.1 de éste fallo constitucional, la cual en lo que corresponde al derecho de petición y la pretensión de su tutela dentro de un proceso o un procedimiento administrativo, estableció que no se puede confundir el referido derecho de manera pura y llana -que tiene autonomía propia-, encontrándose su regulación de validez constitucional en el citado art. 24 de la CPE y en este marco -cumplidas las condiciones que sean exigibles-, es posible su tutela ante una evidenciada vulneración de forma directa por la justicia constitucional, con la pretensión contenida en un trámite, procedimiento o proceso de orden administrativo, ya que en relación a este componente de índole procesal corresponde que todos los aspectos inherentes al mismo, sean sustanciados en observancia de la normativa procesal y/o reglamentaria de la materia, y resueltos en sujeción al debido proceso, en cuanto a la regulación y cumplimiento de plazos e instancias establecidas, a cuyas condiciones las partes involucradas se encuentran sometidas, en atención al carácter de orden público y cumplimiento obligatorio de las normas procesales, en función a los cuales no resulta posible que una pretensión formulada dentro de un proceso o de un procedimiento administrativo, sea tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición.

En ese entendido, los accionantes al pretender que la justicia constitucional dentro de un trámite administrativo de queja sobre la forma de cumplimiento de contratos (restitución de derechos adquiridos como bono de irradiación, cancelación de jornadas laborales especiales consistentes en horas extras, turnos y emergencias), tutele el derecho a la petición por una supuesta falta de respuesta motivada y congruente del Gerente General accionado; no consideraron el entendimiento jurisprudencial citado, el cual de manera clara concluye que el aludido derecho es autónomo, no siendo factible que una pretensión activada dentro de un trámite, procedimiento o proceso que cursa en sede administrativa, sea tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición en su núcleo puro, que tiene diferente alcance.

En efecto, en la situación fáctica, es evidente que en dicho trámite de orden administrativo imperan las reglas previstas en el art. 87 del Reglamento Interno de Trabajo del Seguro Social Universitario, y por lo mismo los planteamientos de los interesados que pretendan activar el mecanismo de queja establecida por dicha previsión legal y las propias acciones y decisiones adoptadas por las autoridades del SSU, se sujetan a sus prerrogativas que prevén un procedimiento que en suma confluyen en el debido proceso, lo que deviene en que la pretensión de los prenombrados no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición que tiene autonomía propia, ya que al devenir la misma de un procedimiento interno ante el SSU de Cochabamba, se encuentra constreñida a la observancia de las reglas dispuestas por la normativa que la rige, y que dispone un trámite propio, así como plazos claramente definidos, siendo -se reitera- ese el marco normativo que rige la reivindicación de los impetrantes de tutela en sede administrativa, mas no el art. 24 de la CPE, que establece el derecho de petición, que conforme se tiene desarrollado ut supra, es autónomo, no pudiendo confundirse al mismo con la pretensión regida por la disposición especial en función a la cual se encauza un planteamiento. 

Conforme a lo expuesto, de la relación de antecedentes, así como del contenido de la demanda constitucional y lo expuesto en la audiencia de esta acción de defensa, se evidencia que la parte accionante pretende que la jurisdicción constitucional se pronuncie sobre la falta de respuesta a la queja interpuesta ante el Gerente General accionado, así como de las notas que cursó a esa autoridad poniendo a su conocimiento la instauración de una demanda laboral y reclamó falta de respuesta a las inicialmente presentadas, planteamientos que a su vez tienen vinculación con una demanda o pretensión laboral, convergiendo su petitorio dentro de esta acción tutelar se ordene al Gerente General accionado otorgue una respuesta integral, motivada y congruente; consecuentemente, en observancia al lineamiento jurisprudencial invocado en el Fundamento Jurídico precedente, la supuesta acción omisiva denunciada por los peticionantes de tutela no puede ser analizada ni tutelada mediante el derecho de petición -se reitera-, por ser un derecho autónomo que es resguardado de forma directa a través de esta acción de defensa cuando se advierte su lesión y no así deviniente de un trámite sujeto a un  procedimiento y reglamentación propia; consecuentemente, corresponde denegar la tutela impetrada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.