SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1289/2022-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la inamovilidad laboral, a no ser discriminado, a la seguridad social y al trabajo; siendo que, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo Pando, para reclamar su reincorporación por inamovilidad laboral, instancia que emitió la Conminatoria MTEPS-JDPT 57/21 de 9 de agosto de 2021, ordenando su restitución al mismo puesto y rango salarial que percibía, más el pago de salarios devengados y otros beneficios que le fueron restringidos; no obstante, hasta la interposición de este mecanismo de defensa, la referida disposición no fue cumplida por la autoridad demandada.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  El cumplimiento de órdenes de reincorporación emitidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social

A través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, el Tribunal Constitucional Plurinacional unificó la línea jurisprudencial sobre los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de dicho Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, estableciendo que:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)

…UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional” (énfasis agregado).

III.2.  La tutela directa a través de la acción de amparo constitucional del derecho a la inamovilidad laboral de los padres hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad consagrado en el art. 48.VI de la CPE

Al respecto, la SCP 0735/2013 de 6 de junio, sostuvo que: “La Constitución Política del Estado consagra en el art. 48.VI, el derecho a la estabilidad o inamovilidad laboral reforzada de los padres hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad, cuando señala: ‘Las mujeres no podrán ser discriminadas o despedidas por su estado civil, situación de embarazo, edad, rasgos físicos o número de hijas o hijos. Se garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo, y de los progenitores, hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad’; norma que tiene dos finalidades constitucionalmente válidas, que se traducen en dos garantías de este derecho, cuáles son:

(…)

(2) La protección de la hija o hijo, por parte del Estado en sus necesidades más apremiantes hasta que cumpla un año de edad, que comprende la continuidad de la asistencia de seguridad social a corto plazo, en resguardo a su salud e incluso su vida, de las asignaciones familiares y otras previstas por ley, no está supedita a ninguna condición o requisitos meramente formales a ser cumplidos por los padres frente al empleador, debido a que ante la sola verificación, por cualesquier medio, de la existencia de un vínculo laboral y que la mujer (en su condición de trabajadora o pareja del hombre trabajador) se encuentra en estado de embarazo, el empleador debe proceder de inmediato al reconocimiento de medidas de protección determinadas por la Constitución y la ley. De ahí que por ejemplo: la omisión de la trabajadora o trabajador sujeto de protección en el previo aviso al empleador del estado de embarazo o de la existencia de un hijo o hija menor a un año, no puede mermar su protección.

(…)

En ese orden, es posible concluir que el goce efectivo de ambas finalidades perseguidas por la Constitución (art. 48.VI) y el bloque de constitucionalidad están garantizadas a través de la protección del derecho al trabajo de los padres, con una medida de protección constitucional reforzada, como es su estabilidad o inamovilidad laboral y por un periodo determinado por la propia norma: hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad. Lo que supone que el orden constitucional instrumentaliza la protección del derecho de trabajo de los padres trabajadores y lo refuerza a través del mecanismo de inamovilidad para satisfacer finalidades mayores como son la protección de la maternidad y la de las o los hijos en sus necesidades más apremiantes hasta que cumplan un año de edad. Por ello, la estabilidad laboral de los padres hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad pasa a constituirse en un derecho constitucionalizado de carácter reforzado por los fines que persigue esta inamovilidad, que son la especial protección a la maternidad y la niñez.

Este derecho, a su vez impone deberes de acción y abstención a los empleadores en el marco de la relación laboral, que progresivamente han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional, los cuales, entre otros supuestos, son: i) Prohibición de desvinculación laboral de la mujer trabajadora en estado de embarazo hasta que la hija o hijo cumpla un año edad; ii) Prohibición de desvinculación laboral del hombre trabajador cuando su pareja, independientemente de su estado civil, estuviere en estado de embarazo, hasta que la hija o hijo cumpla un año de edad; iii) Prohibición de transferencia o cambio de puesto de trabajo, del progenitor (hombre o mujer), hasta que la hija o hijo cumpla un año de edad; excepto cuando la transferencia sea más beneficiosa (SC 0765/2003-R de 6 de junio); iv) Obligación del empleador, de garantizar la inamovilidad laboral del progenitor, así exista un proceso de reestructuración administrativa, reasignándole a otra función que no implique disminución salarial ni jerarquía (SCP 0189/2012 de 18 de mayo, en el mismo sentido SC 0672/2004-R de 4 de mayo); y, v) Obligación del empleador a continuar pagando las prestaciones familiares (como por ejemplo el subsidio pre y post natal) a favor de la mujer en estado de embarazo y de la niña o niño hasta un año de edad, pese a ya no estar vinculados laboralmente cualesquiera de los progenitores debido a su destitución a causa de un previo proceso por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0076/2012 y 0228/2012)” (el resaltado es nuestro).

III.3.  Sobre el derecho a la seguridad social

Respecto al tópico, la SCP 1112/2012 de 6 de septiembre, refirió que: “‘En el mismo orden normativo constitucional, el derecho a la seguridad social tiene su fundamento en el derecho a la vida y a la salud, que han sido precedentemente expuestos. Éste derecho se encuentra consagrado por el art. 45 de la CPE, cuyo parágrafo I, establece: Todas las bolivianas y bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social…’, (SC 0200/2011-R de 12 de marzo) por su parte, el parágrafo III de la Norma Suprema, refiriéndose al régimen de seguridad social, establece que éste ‘…cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales’, que en coherencia con dicha norma, el  art. 48.III de la CPE, señala que: ‘Los derechos y beneficios reconocidos a favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos’.

En ese contexto, de acuerdo con las normas citadas precedentemente, respecto al régimen de asignaciones familiares, la SC 1532/2011-R de 11 de octubre, indicó: ‘…el DS 21637 de 25 de junio de 1987, que en su   art. 25, reconoce las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado), que -entre otras- son: a) El Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses; b) El Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y, c) el Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida’.

Concluyendo en definitiva que, el empleador está forzado por ley, a cumplir con el pago de la asignación familiar que comprende los subsidios de prenatalidad, natalidad y lactancia; máxime, si las previsiones del Código de Seguridad Social es obligatoria para todas las personas nacionales o extranjeras, de ambos sexos, que trabajan en el territorio de la República y prestan servicio remunerado para otra persona natural o jurídica, mediante designación, contrato de trabajo o contrato de aprendizaje, sean éstos de carácter privado o público, expresos o presuntos (art. 6 del CSS).

Por su parte, en coherencia con las normas legales y jurisprudencia constitucional referidos al caso concreto, el art. 60 de la misma Ley Fundamental, del mismo modo establece que; ‘Es deber del Estado, la sociedad y la familia garantizar la prioridad del interés superior de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados, y el acceso a una administración de justicia pronta, oportuna y con asistencia de personal especializado’.

Precisamente, en torno lo expuesto precedentemente, siendo la minoridad un sector de atención prioritaria y directamente afectado, conforme el art. 13 del Código del Niño, Niña y Adolescente (CNNA): ‘Todo niño, niña y adolescente tiene derecho a la vida y a la salud. El Estado tiene la obligación de garantizar y proteger estos derechos, implementando políticas sociales, que aseguren condiciones dignas para su gestación, nacimiento y desarrollo integral’.

De todo lo anotado, se establece que los derechos de los progenitores, del nuevo ser y en su generalidad de los niños, niñas y adolecentes, están protegidos íntegramente por el Estado, a través de las normas infra constitucionales y la misma Norma Suprema, se protege primordialmente el interés superior del niño, niña y adolecente en su calidad de sector más vulnerable de la sociedad.

Por todo lo anotado, la Constitución Política del Estado, consolida la vigencia de un Estado Constitucional de Derecho, el cual entre sus ejes temáticos esenciales consagra tal como lo disciplina el art. 109.1 de esta Norma Suprema, tres principios rectores a saber: a) La igualdad jerárquica de derechos fundamentales; b) La aplicación directa de derechos fundamentales; y, c) La directa justiciabilidad de todos los derechos fundamentales igualmente jerárquicos. Sobre la base de estos tres ejes estructurales del Estado Constitucional de Derecho, debe establecerse que la materialización o consolidación del fenómeno de constitucionalización de la parte dogmática de la Constitución, solamente estará asegurado en la medida en la cual, la justicia constitucional ejerza un rol ampliamente garantista que consagre una validez material de los derechos fundamentales en el Estado Plurinacional de Bolivia, en ese contexto, esta máxima eficacia de los derechos fundamentales” (el resaltado corresponde al texto original).

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la lesión de sus derechos a la inamovilidad laboral; a no ser discriminado, a la seguridad social y al trabajo; siendo que, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo Pando, para reclamar su reincorporación por inamovilidad laboral, instancia que emitió la Conminatoria MTEPS-JDPT 57/21 de 9 de agosto de 2021, ordenando su restitución al mismo puesto y rango salarial que percibía, más el pago de salarios devengados y otros beneficios que le fueron restringidos; no obstante, hasta la interposición de este mecanismo de defensa, la referida determinación no fue cumplida por la autoridad demandada.

Para resolver el presente caso, según informan los datos del proceso, el solicitante de tutela fue designado como “PERSONAL EVENTUAL” mediante Memorándum de Designación U.RR.HH. 341/2021 de 1 de febrero, por el Jefe de RR.HH. del Gobierno Autónomo Departamental de Pando (Conclusión II.1); y, el 9 de agosto de 2021, el Jefe Departamental de Trabajo Pando, emitió la Conminatoria MTEPS-JDPT 57/21, que si bien es señalada de esa manera, se entiende que se trata de una resolución instructiva de reincorporación laboral por inamovilidad, conforme describe el mismo documento “REINCORPORACIÓN POR INAMOVILIDAD LABORAL Art. 46 P.I. núm. 2)…” (sic); por la que, ordenó al Gobernador demandado a la reincorporación inmediata por inamovilidad laboral del accionante, en el plazo de tres días hábiles en el mismo puesto y rango de la escala salarial que percibía desde el momento de la desvinculación laboral; así como los demás derechos laborales que le fueron restringidos hasta la fecha de reinserción (Conclusión II.2); decisión confirmada por Resolución Administrativa de 14 de septiembre del mismo año; ante la cual, la autoridad demandada formuló recurso de revocatoria (Conclusión II.3); finalmente, el 1 de octubre de ese año, el solicitante de tutela presentó nota ante dicha autoridad, para que se dé cumplimiento a tal determinación (Conclusión II.4); problemática en cuestión relacionando a que el Gobernador demandado hizo caso omiso a la decisión de la citada Jefatura.

Respecto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de  este fallo constitucional, es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando se demande el incumplimiento de la señalada orden, las cuales son emitidas por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo; siendo que, el empleador tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a las mismas, aunque se hubiera planteado los recursos de revocatoria o jerárquico y este pendiente de su resolución, o cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa; así también, la otorgación de tutela es provisional; ya que, es labor de la autoridad administrativa o judicial resolver en el fondo la situación laboral del empleador y del trabajador; y, corresponde a esta jurisdicción velar por el cumplimiento integral de la indicada conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones, como ser la reincorporación, el pago de salarios devengados y otros derechos sociales.

En ese entendido, el peticionante de tutela activó la justicia constitucional con la pretensión de ser reincorporado a su fuente laboral, el pago de sus sueldos devengados y la reafiliación al seguro social, haciendo conocer que su esposa al momento de presentación del mecanismo de defensa se encontraba con siete semanas de gestación; es así que, de los antecedentes se concluye que existe una Conminatoria de reincorporación laboral, la cual debe ser cumplida por la autoridad demandada en su integridad; y que, del memorándum por el cual, el impetrante de tu tutela fue designado como funcionario del Gobierno Autónomo Departamental de Pando, únicamente señala ser “PERSONAL EVENTUAL”, sin que exista un contrato con una fecha de inicio y conclusión, donde establezca las características de dicha eventualidad y otras cláusulas que otorguen certeza de la calidad del accionante como trabajador; por lo tanto, corresponde otorgar la tutela solicitada por el prenombrado, debiendo el Gobernador demandado dar cumplimiento estricto a la señalada Conminatoria, respecto a todas sus determinaciones y alcances; aclarando que, al tener aquella decisión un carácter provisional, en caso de que la autoridad demandada, en su criterio, considere que la reincorporación no corresponde, puede acudir a la instancia administrativa o judicial, según determine, situación que luego será dilucidada en el fondo por autoridad correspondiente.

Así también, el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, refiere sobre el derecho a la inamovilidad laboral reforzada de los padres hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad, por lo cual se garantiza ese derecho a las mujeres en estado de embarazo y de los progenitores, aquello con el fin de proteger al nuevo ser por parte del Estado en sus necesidades más apremiantes hasta que cumpla su primer año de vida, que comprende la continuidad de la asistencia de seguridad social a corto plazo, en resguardo de su salud e incluso la vida, de las asignaciones familiares y otras previstas por ley. No está supeditada a ninguna condición o requisitos meramente formales a ser cumplidos por los padres frente al empleador; debido a que, ante la sola verificación, por cualquier medio de la existencia de un vínculo laboral y que la mujer (en su condición de trabajadora o pareja del hombre trabajador) se encuentra en estado de gestación, el empleador debe proceder de inmediato al reconocimiento de medidas de protección en favor del trabajador; siendo que, la omisión de aviso previo del embarazo o de la existencia de un hijo o hija menor a un año de edad, no puede mermar su protección.

Como se establece del Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, todos los bolivianos y bolivianas tienen el derecho de acceder a la seguridad social, como ser las asignaciones familiares y previsiones sociales, que serán reconocidos a favor de todos los trabajadores, los cuales son irrenunciables; por lo que, el empleador está obligado a cumplir con el pago de las prestaciones que comprenden los subsidios de prenatalidad, natalidad y lactancia, siendo deber del Estado, la sociedad y la familia garantizar el interés superior de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados, y el acceso a una administración de justicia pronta, oportuna y con asistencia de personal especializado; en ese entendido, al haber la referida Conminatoria de reincorporación establecido otros derechos sociales, se tiene que la seguridad social debe alcanzar a la reafiliación de la madre, en beneficio del menor.

Es así que, el accionante al manifestar y adjuntar prueba del estado de gestación de su esposa; en relación a que la autoridad demandada lo desvinculó de su fuente laboral, el Estado no puede dejar que los derechos de la mujer embarazada, del concebido y del menor de un año de edad, queden desprotegidos ni ajenos a la seguridad social, lo cual garantiza la inamovilidad laboral en los casos correspondientes, debiendo considerarse el interés superior del menor y deber del Estado de resguardar la efectiva protección de los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social de los beneficiarios; siendo que, en aplicación del principio de eficacia máxima de los derechos fundamentales del menor, corresponde garantizar el cumplimiento de los mismos al recién nacido hasta el primer año de vida, y a la seguridad social de corto plazo, incluidas el régimen de asignaciones familiares.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela solicitada, obró de forma correcta.