SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0057/2022

I.1. Contenido de la acción

El accionante por memorial presentado el 27 de noviembre de 2019, cursante de fs. 16 a 21 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Relación sintética de la acción

De acuerdo a la Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UADN/ 682/2019 de 11 de septiembre -cursada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas al Gobierno Autónomo Departamental de Oruro-, y a las Normas Básicas de Administración de Personal aprobadas mediante DS 26115 de 16 de marzo de 2001, el “personal eventual” y el “personal regular” tienen que cumplir el mismo procedimiento para su incorporación como servidores públicos, con la única diferencia en la denominación de su designación, que en el primer caso es por contrato, y en el segundo caso, mediante memorando de designación.

En ese sentido, el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- es bastante claro al establecer que los derechos y obligaciones del “personal eventual” se encuentran establecidos en sus respectivos contratos y ordenamiento legal aplicable, sin que se evidencie restricción alguna; sin embargo, el art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375, restringe la posibilidad de que el personal eventual de los gobiernos autónomos departamentales pueda gozar de los derechos que le reconoce la Constitución Política del Estado -aguinaldo, bono de antigüedad, ropa de trabajo y otros beneficios- denotando un trato discriminatorio; puesto que, esa restricción no es aplicable para los gobiernos autónomos municipales y universidades, y sin respetar lo regulado por el citado art. 6 del EFP, infringiendo el principio de jerarquía normativa.

No obstante, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas anualmente emite instructivos sobre el pago de aguinaldo de navidad, donde establece que dicho pago al personal eventual contratado bajo la partida 12100 se sujetará a la Constitución Política del Estado y a las normas que rigen la administración pública -Instructivo 001/2018 de Aguinaldo de Navidad-Gestión 2018 de 20 de diciembre-; con base en ello, se tiene que los arts. 8.II, 13.I, 14.II, 49.II y 232 de la CPE, orientan a que es procedente el pago de aguinaldo de navidad al personal eventual, y la Norma Suprema goza de jerarquía subordinante respecto de las normas inferiores. Sin embargo, la norma impugnada es clara al afirmar que el personal eventual no tiene derecho al pago de aguinaldo ni a otro beneficio adicional -Notas MEFP/VPCF/DGNGP/UADN/ 682/2019 y MEFP/VTCP/DGPOT/UCAS/ 276/2019 de 12 de septiembre, ambas cursadas por el indicado Ministerio al Gobierno Autónomo Departamental de Oruro-.

Como se puede apreciar, la instrucción que da el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas sobre el pago de aguinaldo de navidad al personal eventual es ambigua y deja prácticamente a la voluntad “del MEFP” si es que reconocerá o no el mismo al final de cada gestión, sin considerar que en lo referente a salarios mínimos generales, sectoriales e incrementos salariales, reincorporación, descansos remunerados y feriado, cómputo de antigüedad, jornada laboral, horas extras, recargo nocturno, dominicales, aguinaldos, bonos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa, indemnizaciones y desahucio, maternidad laboral, capacitación y formación profesional, y otros derechos sociales; existe la garantía de “RESERVA DE LEY” por la cual, la restricción de los derechos laborales citados y otros, solo debería ser regulada y limitada mediante ley, tal como lo determina el art. 109.II de la CPE, por lo que se infringe los principios de “reserva de ley” y “supremacía constitucional”.

Por otro lado, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas reconoce que el personal eventual tiene derecho a que sus servicios prestados sean calificados mediante certificación de Calificación de Años de Servicio (CAS); empero, sostiene que dicha calificación no podrá ser utilizada mientras desempeñe funciones como personal eventual bajo la partida 12100 en aplicación de “las normas impugnadas” -se remite a la Nota MEFP/VTCP/DGPOT/UCAS/276/2019 cursada por el citado Ministerio al Gobierno Autónomo Departamental de Oruro-. Sin embargo, no toma en cuenta que si el personal eventual y el personal regular se someten al mismo procedimiento para su ingreso a la entidad, cuál sería la razón para crear un trato discriminatorio en cuanto al pago del bono de antigüedad.

Así, el art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375, ahora norma impugnada en su constitucionalidad, vulnera los derechos a la dignidad de los trabajadores eventuales que no son de los gobiernos autónomos municipales ni de las universidades, y al trabajo digno sin discriminación, e infringe el valor “igualdad de oportunidades”; y, el principio de igualdad que rige la administración pública; ya que “…gracias a las normas impugnadas…” (sic), los trabajadores del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro que en número superan las doscientas personas, no gozan de la oportunidad de beneficiarse de aguinaldo de navidad, bono de antigüedad y otros beneficios adicionales, conforme la disponibilidad financiera de cada entidad.

Finalmente, la SCP 1911/2013 de 29 de octubre, estableció que las leyes del Presupuesto General del Estado se sujetan a los principios presupuestarios de unidad de materia y anualidad; en ese sentido, el Presupuesto General del Estado y otras disposiciones específicas para la administración de las finanzas públicas tienen vigencia solo por el periodo fiscal para el cual fueron introducidas al ordenamiento jurídico; lo cual es importante, en razón a que el art. 1.I del DS 27375 establece que dicho Decreto Supremo tiene por objeto establecer los procedimientos para la aplicación de la Ley del Presupuesto General de la Nación-Gestión 2004 -Ley 2627 de 30 de diciembre de 2003-, por lo que, el art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375, vulneró el objeto y principio de unidad de materia de la ley del presupuesto anual, al rebasar los límites temporales y modificar una regla legal que es parte de una ley de carácter permanente, infringiendo el “…par. III del art. 321…” (sic) y los principios de jerarquía normativa y supremacía de la Constitución Política del Estado, modificando una disposición que no está limitada en el tiempo sino en su alcance, por lo cual debe ser declarada inconstitucional.

I.2. Admisión y citación

Mediante AC 0307/2019-CA de 5 de diciembre, cursante de fs. 22 a 28, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y dispuso sea puesta en conocimiento de Jeanine Añez Chávez, entonces Presidenta del Estado Plurinacional de Bolivia, en representación del Órgano que generó la norma impugnada a efectos de su apersonamiento y formulación de alegatos que considere necesarios en el plazo de quince días a partir de su legal notificación.

I.3. Alegaciones del representante del Órgano que generó la norma impugnada

Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante informe presentado el 2 de febrero de 2021, a través de su representante legal, Mary Sonia Wilkinson Ortiz, en su calidad de Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de la Presidencia, cursante de fs. 62 a 69 vta., manifestó que: a) La normativa ahora impugnada no encuentra un óbice de inconstitucionalidad, ya que el nivel central del Estado tiene la facultad de establecer una política económica, conforme lo previsto por el art. 298.I.22 de la CPE, en cuyo marco determina las finanzas públicas que se deben ejecutar en todo el territorio nacional, ocupándose de establecer, recaudar, administrar e invertir los recursos públicos en los términos más convenientes a la economía y al desarrollo social de la nación; b) Considerando que el principio de igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis, y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales por las condiciones en medio de las cuales actúan, o ya por las circunstancias particulares que los afectan; a través de la norma ahora cuestionada de inconstitucional, se determinó un trato diferencial entre el personal permanente y el personal eventual, ya que la relación jurídica de ambos actores con el Estado, es diferente; c) El personal permanente a diferencia del personal eventual, no se rige bajo un contrato, sino en mérito a lo establecido en el ordenamiento jurídico administrativo; consiguientemente, las labores a ser conferidas a dicho personal no son específicas, siendo éste acreedor de mayor carga laboral que el personal eventual; por otro lado, no está sujeto a un periodo de tiempo; por lo que, puede ser destituido en cualquier momento, a diferencia del personal eventual cuyo contrato debe ser cumplido; d) La partida 12100 posibilita la contratación de trabajadores eventuales que no se encuentran sometidos al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo, estando frente a situaciones razonablemente desiguales que obedecen a una causa justificada; en razón, a la situación de ambos tipos de personal, y más aún debido a la austeridad con la que el Estado tuvo que trabajar a partir de la gestión 2004, y que por razones de la pandemia por el Coronavirus (COVID-19), debe mantenerse, ya que estamos frente a normas de índole presupuestario que procedieron “hoy por hoy” al recorte del gasto corriente; e) No se vulneró el principio de reserva legal, ya que, de acuerdo a lo establecido por el art. 6 del EFP, el personal eventual se rige bajo el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable, que en el presente caso, son los Decretos Supremos cuya constitucionalidad se cuestiona -Decretos Supremos 27327 y 27375-; por lo tanto es la propia ley que remite la regulación del personal eventual a normas infralegales; f) La anualidad de las leyes presupuestarias no están referidas a la prohibición de modificar normativa, que no responde a los nuevos lineamientos presupuestarios, más aún cuando se trata de modificar normas que son opuestas a dichos preceptos y políticas de carácter económico, pues de lo contrario eso supondría el impedir dar cumplimiento a la ley en perjuicio del Estado, que debe velar siempre por el interés público; y, g) La acción de inconstitucionalidad abstracta presentada carece de fundamentos jurídicos, advirtiéndose defectos de improcedencia, ya que el accionante no individualizó ni señaló la normativa impugnada y reúne las supuestas contravenciones constitucionales en varios parámetros normativos de los indicados Decretos Supremos, impugnando la inconstitucionalidad de solo un artículo, desconociendo el resto de la normativa, buscando generar inseguridad jurídica y una carga económica al Estado inaceptable; por lo que, solicitó se declare la constitucionalidad de los arts. 10 del DS 27327; y, 5.II del DS 27375.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 29 de marzo de 2021, cursante a fs. 90, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente resolución a efectos de que la Unidad de Unificación y Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, remita informe sobre la jurisprudencia constitucional aplicable al presente caso, y recabar documentación complementaria, reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el decreto constitucional de 9 de septiembre de 2022, cursante a fs. 139; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro del término legal.