SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0057/2022

El accionante demanda la inconstitucionalidad del art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375; por considerar que el mismo: 1) Establece un trato discriminatorio al personal eventual respecto del personal permanente; a pesar que, ambos siguen el mismo procedimiento de ingreso a la función pública, al negárseles el pago de aguinaldo de navidad, bono de antigüedad y otros beneficios adicionales; así también, con relación al personal eventual que trabaja en los gobiernos autónomos municipales y universidades, a quienes no alcanza dicha restricción; 2) No respeta y contradice lo previsto por el art. 6 del EFP, que establece que los derechos y obligaciones del “personal eventual” se encuentran determinados en sus respectivos contratos y ordenamiento legal aplicable, sin restricción alguna, infringiendo el principio de jerarquía normativa; 3) En contrapartida a los instructivos emitidos con relación al pago de aguinaldo de navidad por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, torna ambigua la regulación del pago de dicho beneficio al personal eventual de los gobiernos autónomos departamentales; y, 4) Vulnera el principio de reserva legal y el objeto y principio de unidad de materia de la ley del presupuesto anual, al rebasar los límites temporales y modificar una regla legal que es parte de una ley de carácter permanente.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.1 de la CPE, le encomienda a este Tribunal Constitucional Plurinacional.

III.1.  Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

El Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto de la naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad, en la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, señaló que: “El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

De acuerdo a la previsión constitucional inserta en el art. 202.1 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conocerá y resolverá en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales; norma concordante con el art. 103 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que establece que la acción de inconstitucionalidad abstracta procederá contra toda ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales de carácter normativo que puedan resultar contrarias a la Constitución Política del Estado.

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos”.

III.2.  La exigencia de una debida fundamentación respecto al precepto legal impugnado y las normas constitucionales consideradas vulneradas

La SCP 1998/2014 de 5 de diciembre, señaló que: «Entre las atribuciones establecidas para esta jurisdicción por el constituyente boliviano, se encuentra el conocimiento sobre la inconstitucionalidad de los preceptos de carácter infra constitucionales; así, el art. 202 de la CPE, señala que: “Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de las establecidas en la Constitución y la ley, conocer y resolver: 1. En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas”. En concordancia con el texto constitucional de referencia, el art. 24.I. del Código Procesal Constitucional (CPCo), dispone que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencia y atribuciones, consultas y recursos deberán contener: 4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado”.

En virtud a las normas referidas precedentemente y partiendo de la premisa referida a que las acciones de inconstitucionalidad son de puro derecho, debe asumirse que las mismas no admiten en su trámite una relación probatoria, lo que compele a los accionantes a fundamentar sus demandas explícitamente en derecho; por consiguiente, para considerar las acciones de esta naturaleza en principio es ineludible la exigencia de una clara y suficiente argumentación jurídica entre el precepto normativo demandado de inconstitucional, en relación a las disposiciones de la Ley Fundamental o del bloque de constitucionalidad que se consideren infringidas, requisito que constituye una condición habilitante para que esta jurisdicción despliegue el examen de constitucionalidad; asimismo, dicha exigencia obliga a los legitimados a formular sus demandas de acción de inconstitucionalidad a cumplir una carga argumentativa racional y suficiente, en la medida que este Tribunal, adquiera duda razonable respecto a la contradicción o vulneración del régimen constitucional como consecuencia de la vigencia de los preceptos impugnados; lo que implica además, que el accionante, en aras de buscar la apertura de la justicia constitucional, demuestre la necesidad y la importancia de un fallo de esta jurisdicción.

Entonces, la exigencia de la debida fundamentación no debe ser remplazada con la mera identificación de los preceptos constitucionales que se consideren infringidos y, tampoco se satisface con una simple transcripción literal de los textos legales que se pretenden someter a examen de constitucionalidad, sino que, en la demanda se debe exponer de manera clara, precisa y suficiente, en qué medida el contenido de la disposición impugnada infringe las normas constitucionales, lo que supone identificar además, si el texto cuyo control de constitucionalidad se pretende, admite una o más interpretaciones, precisando cuál de ellas es incompatible con la Norma Suprema y en qué medida afecta el régimen constitucional, o en su defecto, establecer si dicho precepto no admite más de una interpretación y, que éste sea indubitablemente antagónico y adverso con el espíritu de la Ley Fundamental. En ese sentido, una carga argumentativa suficiente no implica una ampulosa cita de normas legales y constitucionales, tampoco una glosa extensa de doctrina o criterios redundantes sobre un mismo asunto, sino que, se exige especificar con claridad las razones del por qué se considera vulnerado la Ley Fundamental.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, con sustento en los preceptos establecidos en la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, que disciplina la exigencia de fundamentación de las acciones de inconstitucionalidad, concordante con el contenido del Código Procesal Constitucional, mediante AC 0193/2012-CA de 6 de marzo, citando a la SCP 0050/2004 d 24 de mayo, precisó que: “‘...Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso' (…); entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: ‘…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas…’”.

La jurisprudencia constitucional precedentemente glosada, no desnaturaliza la esencia de la exigencia de los requisitos de admisibilidad de las acciones constitucionales, por lo que, es plenamente aplicable al caso de autos» (las negrillas fueron añadidas).

III.3.  Análisis del caso concreto

Expuesto como se tiene el objeto de la acción de inconstitucionalidad abstracta, cabe mencionar que su delimitación se dio en el sentido formulado, con la única finalidad de dotar de orden al presente fallo constitucional, ya que la demanda de inconstitucionalidad planteada incurre en ambigüedad y falta de coherencia al identificar expresamente como “normas” -en plural- impugnadas de inconstitucionales: los arts. 10 del DS 27327, “y” 5.II del DS 27375, que modificó el primero, solicitándose en el petitorio de la misma se declare la inconstitucionalidad de ambos artículos, ello a pesar que, a lo largo de dicha demanda, de manera recurrente se identifica una sola norma impugnada, la cual es el art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375.

La delimitación formulada en el sentido anotado, se debe también a que, de considerar que la acción de inconstitucionalidad abstracta se dirigiría contra ambas normas identificadas de manera separada, no resulta posible efectuar ni siquiera un análisis de admisibilidad; puesto que, por un lado, el planteamiento argumentativo del accionante sobre su presunta inconstitucionalidad, parte de una predominante referencia conjunta de ambas, y por otro, su inescindible vinculación al disponer una la modificación de la otra, imposibilitan su análisis por separado.

Con dicha aclaración previa, corresponde ingresar a analizar la acción de inconstitucionalidad abstracta, señalando que con relación a la alegada discriminación que generaría la norma impugnada -art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375- en el trato del personal eventual de los gobiernos autónomos departamentales respecto de aquellos que cumplen funciones en los gobiernos autónomos municipales y universidades, y también en cuanto al personal regular de otras entidades públicas, el accionante no aportó la carga argumentativa suficiente para que con base en la misma, este Tribunal Constitucional Plurinacional pueda ingresar a efectuar el juicio de constitucionalidad respectivo; debido a que, no manifestó expresamente que su argumento se sostiene en la delimitación del ámbito de aplicación de la norma ahora impugnada, dispuesta por el art. 1 del mismo DS 27327, el cual establece que: “Se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la presente disposición, todas las entidades públicas comprendidas en el Artículo 3 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, excepto los Gobiernos Municipales y Universidades”.

En ese sentido, el accionante alega un supuesto trato discriminatorio de la norma cuestionada -art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375- por restringir ésta el pago de aguinaldo de navidad u otro beneficio adicional a toda contratación bajo la Partida 12100, referida al personal eventual; empero, circunscribiendo su alegato únicamente con relación a aquel que corresponde a los gobiernos autónomos departamentales en comparación del que se da al personal eventual de los gobiernos autónomos municipales y universidades, sin argumentar de manera clara porqué debería considerárseles dentro de la excepción del ámbito de aplicación de la mencionada norma, o dicho de otra manera, cuáles son las razones por las que merecen el mismo trato excepcional reconocido a los referidos gobiernos autónomos municipales y universidades, ni cuál la razón que los coloca en la misma condición de estos últimos, de modo que, el no incluirlos en la excepción normativa determina la inconstitucionalidad de la norma y su consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico, más aun considerando que respecto del personal eventual de las demás entidades públicas no comprendidas en la excepción anotada, el accionante guarda silencio, dando a entender que con relación a las mismas no considera la concurrencia de trato discriminatorio alguno, o peor aún, que funda la acción de inconstitucionalidad abstracta en la comprensión errónea, de que a través de dicha acción este Tribunal Constitucional Plurinacional determine en lo concerniente a la aplicación de una norma a un caso concreto, desnaturalizando el alcance del control normativo de constitucionalidad.

Así también, con relación al alegado supuesto trato discriminatorio del personal eventual -de los gobiernos autónomos departamentales- respecto del personal permanente de las entidades públicas, de manera confusa y hasta contradictoria sostiene por un lado, que ambas clases de personal deberían gozar de iguales beneficios tales como el aguinaldo de navidad y bono de antigüedad, entre otros, ya que se someten al mismo procedimiento de ingreso a una entidad pública. Al respecto, se observa que con dicho argumento, el accionante no solo desplaza lo anteriormente glosado en el párrafo que antecede, que parte de la premisa de aceptación de la existencia del personal eventual diferente al personal de planta, aceptando tácitamente que la norma impugnada alcance al personal eventual de otras entidades públicas; empero, no así al de los gobiernos autónomos departamentales, resaltándose dicha contradicción también cuando alega que la norma hoy cuestionada de inconstitucional contradice y no respeta el art. 6 del EFP que precisamente dispone en lo concerniente a dicho personal eventual.

Sobre este último extremo, se advierte con bastante claridad que el accionante confunde nuevamente la interposición de la acción de inconstitucionalidad abstracta con base a una concepción errónea acerca de la naturaleza del alcance del control normativo de constitucionalidad; puesto que, la alegación de que la norma cuestionada en su constitucionalidad contradice o “no respeta” otra norma legal, en el presente caso el art. 6 del EFP, supone la pretensión de que se efectúe un control de legalidad que no es propio de la jurisdicción constitucional, misma que en el ejercicio de dicho control normativo de constitucionalidad, efectúa un análisis de contrastación de la norma jurídica impugnada con los principios, valores y normas contenidas en la Constitución Política del Estado, y no así, una evaluación de su coherencia normativa con relación a otras disposiciones del mismo carácter infraconstitucional, lo cual también impide que este Tribunal Constitucional Plurinacional emita un pronunciamiento de fondo.

En el mismo sentido, la acción de inconstitucionalidad abstracta presentada, también confronta el tenor del art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375, con los instructivos emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas con relación al pago de aguinaldo de navidad, remitiéndose al efecto a aquel que corresponde a la gestión 2018; infiriendo de dicha comparación una presunta ambigüedad en la regulación del pago de ese beneficio al personal eventual -se entiende de los gobiernos autónomos departamentales- por parte del citado Ministerio, extremo que de ninguna manera constituye un cargo de inconstitucionalidad, por cuanto no se plantea contraste con norma constitucional alguna, sino con un instructivo emitido por una cartera de Estado, mismo que no puede ser analizado por este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de una acción de inconstitucionalidad abstracta como la que nos ocupa, ya que como se tiene señalado, no corresponde a la naturaleza de la mencionada acción de inconstitucionalidad evaluar la coherencia normativa entre la norma cuestionada y otras del mismo carácter infraconstitucional ni la pertinencia o no de su aplicación a determinada situación concreta, como aquella que acontece al personal eventual del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro.

En este punto también se advierte que la acción de inconstitucionalidad abstracta desde el principio hace referencia a una serie de comunicaciones remitidas por parte del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a diferentes reparticiones del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, a través de las cuales el referido Ministerio absuelve una serie de interrogantes previamente remitidas por dicha entidad departamental, entre las que figura el tema del pago de aguinaldo, bono de antigüedad, entre otros, en favor del personal eventual de ese Gobierno Autónomo Departamental; siendo que en base a dichas directrices sobre la aplicación de la norma hoy impugnada, el accionante equivocadamente sustenta la acción de inconstitucionalidad abstracta, pretendiendo validar como cargo de inconstitucionalidad el contexto fáctico en el cual surgió la duda sobre la constitucionalidad del art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375, extremo que desde ya se encuentra proscrito por la jurisprudencia constitucional que de manera uniforme y reiterada estableció como ámbito del control normativo de constitucionalidad el verificar si las disposiciones legales impugnadas resultan compatibles o no con los preceptos normativos constitucionales, y o aquellas contenidas en el bloque de constitucionalidad, excluyendo de manera definitiva la consideración de cualquier otra circunstancia o aspecto externo a dicho análisis.

Por otro lado, en cuanto a la supuesta infracción del principio de reserva legal, el accionante también de manera escueta y vaga sostiene que la restricción del pago de aguinaldo al personal eventual debiera efectuarse a través de una ley, para cuyo efecto únicamente transcribe el art. 109 de la CPE, sin añadir mayor explicación tampoco señalar por qué considera que en el presente caso se trata de la regulación de derechos laborales, cuando en otra parte de la demanda de acción de inconstitucionalidad abstracta defiende la preeminencia del art. 6 del EFP, que claramente establece que el personal eventual no se encuentra sujeto ni a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público, con lo cual, a la ausencia de carga argumentativa con relación a este extremo se suma una contradicción insalvable en relación a la demanda principal.

En el mismo sentido de análisis, respecto a la presunta vulneración del objeto y principio de unidad de materia de la ley del presupuesto anual, al supuestamente rebasar la norma hoy impugnada los límites temporales y modificar una regla legal que es parte de una ley de carácter permanente, el accionante de manera también confusa se limitó a manifestar que con ello, se infringen los principios de jerarquía normativa y supremacía constitucional; empero, sin ahondar argumentativamente en dicha premisa o señalar cómo es que tal extremo da lugar a la supuesta incompatibilidad con los postulados constitucionales alegados; más aún cuando sostiene que se advierte la supuesta vulneración en razón de la regulación establecida por el art. 1.II del DS 27375 que delimita el alcance temporal de lo allí regulado únicamente para la Ley del Presupuesto General de la Nación-Gestión 2004, de lo que se infiere nuevamente una pretensión errónea de que este Tribunal Constitucional Plurinacional efectúe una contrastación normativa de normas infraconstitucionales.

Así también, cabe señalar que la norma cuestionada en su constitucionalidad a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta consta de tres párrafos que abordan diferentes aspectos con relación al personal eventual de las entidades públicas con las excepciones ya referidas; no obstante, la citada acción de inconstitucionalidad únicamente se abocó al segundo párrafo de la misma respecto a la restricción del pago de aguinaldo u otra clase de beneficio adicional con relación a dicho personal eventual; empero, sin especificar que sería contra esa única parte, pues además, como se tiene de antecedentes, pidió la declaratoria de inconstitucionalidad de los arts. 10 del DS 27327; y, 5.II del DS 27375 en su integridad. Tal extremo supone entonces ausencia de carga argumentativa en cuanto al primer y tercer párrafo del art. 10 del DS 27327, modificado por el art. 5.II del DS 27375, aspecto que de igual manera supone la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta.

Finalmente, cabe aclarar que si bien la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional procedió a admitir la acción de inconstitucionalidad abstracta en su etapa de revisión, ello no impide que el Pleno de este Tribunal Constitucional Plurinacional, reanalizada la problemática, proceda a revisar la admisibilidad de la misma, así la SCP 0646/2012 de 23 de julio, estableció que: “En efecto la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática”.