SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0996/2022-S1

La parte accionante denuncia la lesión del derecho a la petición; toda vez que, el 13 de septiembre de 2021, pidió al Alcalde del GAM de Sucre fotocopias legalizadas en triple ejemplar de la escala salarial del ejecutivo municipal y de las papeletas de salarios con el número de ítem del cargo de “Técnico II Presupuestos”. Asimismo, solicitó que se ordene el uso y goce de sus vacaciones desde su ingreso a la referida entidad edil hasta la actualidad; y, que le proporcionen un ítem o en su defecto un contrato de trabajo a plazo indefinido. Ante la falta de respuesta, el 24 de idéntico mes y año, reiteró lo solicitado, además de pedir su reincorporación al cargo que venía ocupando en dicha entidad; posteriormente, recibió la Nota 163/2021 de 9 de diciembre, acompañada de copias simples del Informe 53/2021 de 6 de igual mes, y leyes municipales autonómicas; por lo que, la autoridad demandada, no le proporcionó la documentación solicitada ni se pronunció positiva o negativamente respecto a  sus solicitudes.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: a) Cambio de razonamiento de esta Magistratura respecto a la protección del derecho a la petición en base al estándar jurisprudencial más alto; y, b) Análisis del caso concreto.

III.1. Cambio de razonamiento de esta Magistratura respecto a la protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto

Respecto al derecho a la petición, la Magistrada relatora asumió un razonamiento progresivo en cuanto a la protección de la tutela vía acción de amparo constitucional en la SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio, al aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0276/2019-S2 de 24 de mayo, que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.

En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.

Consecuentemente, en virtud a la asunción del razonamiento más progresivo señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la Norma Suprema, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la CPE que establece: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

A partir de dicha previsión, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad; y, la misión de ejercer la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas^[1]; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidos en la Norma Suprema; ello, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la CPE, es así que dentro del catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.

Ahora bien, independientemente de que la solicitud esté inmersa o no dentro de un proceso judicial o administrativo, para abordar el derecho a la petición deben considerarse las siguientes temáticas: i) Contenido esencial;                ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.

En referencia al contenido esencial la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[2], estableció que una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser:              a) Emitida de forma pronta y oportuna^[3], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; b) Formal^[4]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material^[5], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y,       d) Argumentada^[6], lo que implica que la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos

Respecto a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R de 10 de marzo a efectos de su tutela, en ese mérito sólo se debe cumplir con tres requisitos: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto la                        SCP 0112/2020-S1 precisó:

“Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: ii.a) Ausencia de respuesta formal; ii.b) Falta de respuesta material; ii.c) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, iii) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.”

Asimismo, en relación a la legitimación activa referenciando la                              SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales: 0083/2015-S3 de 10 de febrero; 0449/2017-S3 de 26 de mayo; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.

En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la                   SC 0275/2003-R de 11 de marzo^[7], para posteriormente referenciar las       SSCC 0310/2004-R^[8], 0560/2010-R^[9], 1995/2010-R^[10]; y, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012 de 16 de abril^[11], 2051/2013 de 18 de noviembre^[12]; y, 1064/2019-S2 de 3 de diciembre^[13], concluyó que tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de amparo constitucional por vulneración del derecho a la petición:    a) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.

Respecto al plazo para responder a la petición efectuada, la jurisprudencia constitucional determinó que se deberá emitir pronunciamiento: 1) En el término establecido por ley^[14]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[15].

De los argumentos descritos en la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: i) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; ii) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; iii) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, iv) Argumentada, relacionada a que la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.

Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para lo cual, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercido dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).

III.2. Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la lesión del derecho a la petición; toda vez que, el 13 de septiembre de 2021, pidió al Alcalde del GAM de Sucre fotocopias legalizadas en triple ejemplar de la escala salarial del ejecutivo municipal y de las papeletas de salarios con el número de ítem del cargo de “Técnico II Presupuestos”. Asimismo, solicitó que se ordene el uso y goce de sus vacaciones desde su ingreso a la referida entidad edil hasta la actualidad; y, que le proporcionen un ítem o en su defecto un contrato de trabajo a plazo indefinido. Ante la falta de respuesta, el 24 de idéntico mes y año, reiteró lo solicitado, además de pedir su reincorporación al cargo que venía ocupando en dicha entidad; posteriormente, recibió la Nota 163/2021 de 9 de diciembre, acompañada de copias simples del Informe 53/2021 de 6 de igual mes, y leyes municipales autonómicas; por lo que, la autoridad demandada, no le proporcionó la documentación solicitada ni se pronunció positiva o negativamente respecto a  sus solicitudes.

De la compulsa de los antecedentes presentados, se tiene que, el Auto Supremo 583 de 11 de diciembre de 2020, emitido por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, dentro del proceso laboral de reincorporación seguido por Florián Kama Tórrez contra el GAM de Sucre, dispuso el pago de los salarios devengados a favor del actor, desde la fecha de la presentación de la demanda hasta su efectiva reincorporación (Conclusión II.1); en consecuencia a través de Memorial recibido por el GAM de Sucre el 13 de septiembre de 2021, el accionante pidió fotocopias legalizadas en triple ejemplar de la escala salarial del ejecutivo municipal y de las papeletas de salarios consignando el número de ítem correspondiente al cargo de “Técnico II Presupuestos”; además solicitó el uso y goce de sus vacaciones y que le proporcionen un ítem o en su defecto un contrato de Trabajo a Plazo indefinido (Conclusión II.2); posteriormente, por memorial recibido el 24 de igual mes y año, el peticionante de tutela reiteró su solicitud y pidió su reincorporación inmediata al cargo de “Técnico II Presupuestos”     (Conclusión II.3); en respuesta, recibió la Nota 163/2021 por la cual le otorgaron una copia simple del Informe 53/2021 de la Jefatura Jurídica del citado ente municipal; y, Leyes Municipales Autonómicas (Conclusión II.4).

Efectuada la contextualización de antecedentes, y bajo el alcance del acto lesivo denunciado supra, siendo que el reclamo formulado por la parte accionante, en lo medular, se encuentra enfocado en que la autoridad ahora demandada, no dio una respuesta fundada y motivada, respecto a las solicitudes realizadas mediante memoriales recibidos por el GAM de Sucre el 13 y 24 de septiembre de 2021, lo cual viola su derecho a una respuesta formal positiva o negativa conforme el art. 24 de la CPE; corresponde realizar un análisis jurídico, para establecer si evidentemente existe dicha vulneración al derecho a la petición.

Ahora bien, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, con referencia al derecho a la petición se precisó:

“…del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material;            2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito”

En ese orden, siendo que en el caso en examen se alega la vulneración del derecho de petición, conforme al citado Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que el núcleo del derecho de petición, es la respuesta a una determinada solicitud; y a efectos de su tutela, se deben tomar en cuenta, si en el caso concreto se cumple con los siguientes elementos:

1) La existencia de una petición oral o escrita; que en el caso de Autos, conforme a las literales descritas en las Conclusiones del presente fallo Constitucional, se evidencia que, por Memorial recibido el 13 de septiembre de 2021 por el GAM de Sucre, Florián Kama Torrez, pidió fotocopias legalizadas en triple ejemplar de la siguiente documentación: escala salarial del ejecutivo municipal desde las gestiones 2018 hasta la gestión 2021; y, papeletas de salarios, donde se encuentre consignado el número de ítem correspondiente al cargo de “Técnico II Presupuestos”, desde la gestión 2018 hasta la “actualidad”. Asimismo pidió que se instruya a la Secretaria Municipal Administrativa y Financiera a fin de que se ordene a la Dirección de Gestión de Recursos Humanos, el uso y goce de sus vacaciones, y le proporcionen un ítem o en su defecto un contrato de Trabajo a Plazo indefinido    (Conclusión II.2).

Asimismo, por Memorial recibido el 24 de septiembre de 2021, reiteró lo solicitado en el memorial de 13 de idéntico mes y año, además pidió que por la instancia que corresponda, en forma inmediata, lo reincorporen al cargo de “Técnico II Presupuestos” (Conclusión II.3).

Por lo que, se tiene acreditado el primer requisito jurisprudencial con la existencia de dos memoriales de petición  (Conclusiones II.2 y II.3), recibidos el 13 y 24 de septiembre de 2021, por el GAM de Sucre.

2) Omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una ausencia de respuesta formal, falta de respuesta material, inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; se tiene que:

2.i) En cuanto al requisito de una respuesta formal, éste se refiere a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa.

De la revisión del expediente, se da cuenta que no existe una respuesta formal a los memoriales de petición realizados por el peticionario (Conclusiones II.2 y II.3), al contrario, tan solo se evidencia la Nota 163/2021 de 9 de diciembre de 2021, emitida por la Dirección de Gestión de Recursos Humanos del GAM de Sucre, dirigida a Florián Kama Torrez (Conclusión II.4); por la que ponen a su conocimiento el Informe 53/2021 de la Jefatura Jurídica de dicha entidad, emitido el 6 de similar mes y año, además de copias simples de diferentes leyes municipales. Documentos que, de ninguna manera podrían considerarse como una respuesta material; por cuanto, conforme señala la SCP 1139/2013 de 22 de julio de 2013, los informes legales son simplemente pronunciamientos consultivos sobre la aplicación del derecho, por lo cual no generan ni efectos vinculantes, ni deben ser considerados como situaciones fácticas. En este sentido, cabe señalar que los informes al ser considerados como documentos elaborados por profesionales de una institución, destinados a orientar un determinado requerimiento de sus superiores, son de manejo interno, por lo que no puede considerarse que la notificación con informes legales pueda ser considerada como una respuesta formal. Por otro lado, el accionante en ninguno de los memoriales de petición (Conclusiones II.2 y II.3) solicitó fotocopias simples de leyes municipales;

2.ii) En relación al requisito establecido en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, que establece que debe existir una respuesta  material, es decir que debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionario.

Al respecto, de conformidad a lo señalado en el punto anterior se tiene que no existió una respuesta formal; en consecuencia, no podría considerarse que existió una respuesta material, ya que el ahora demandado, omitió emitir una respuesta al accionante; por lo que, no es posible concebir que se hubiera satisfecho el derecho a la petición con la notificación con un informe legal y copias de leyes municipales, a través de la Nota emitida por Erika Pérez Gonzáles, Directora; y, las abogadas Paola Villarpando Daza y Daniela Durán Carballo, todas de la Dirección de Gestión de Recurso Humanos del GAM de Sucre; es decir, por personas distintas a la que se dirigieron los memoriales de petición; por lo que, el poner a conocimiento del solicitante de tutela el informe 53/2021 (Conclusión II.4), no cumple con el requisito a una repuesta formal y mucho menos material; 2.iii) De los aspectos descritos en los puntos anteriores, deriva a la inexistencia de argumentación, motivación y/o fundamentación.

3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito

En este caso, no podría exigirse que la parte accionante recurra a la vía administrativa en el entendido de que la falta de respuesta a su solicitud se considera como un silencio administrativo; toda vez que, el derecho de petición no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, pues su contenido esencial es generar una respuesta formal y motivada por escrito que resuelva el fondo del asunto peticionado.

En tal sentido, resulta evidente la afectación del derecho a la petición prevista por el art. 24 de la CPE; puesto que, el ejercicio de este derecho, supone que una vez efectuada la petición ante una persona, autoridad o funcionario público, al interesado le asiste el derecho de alcanzar una respuesta pronta y oportuna, la que sin mayores objeciones, está impuesta a satisfacer y dar una respuesta efectiva a la petición invocada; sea ésta positiva o negativa, de manera oportuna y fundamentada, respondiendo a todos los puntos requeridos, esto debido a la naturaleza informal del derecho de petición, ya que el mismo es un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información solicitada para su pleno ejercicio. Asimismo cabe resaltar que la Resolución emitida por la Sala Constitucional -ahora objeto de revisión-, efectuó una parcial interpretación del derecho a la petición y que no condice con el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; toda vez que, disgrego la petición de los memoriales de 13 y 24 de septiembre de 2021, concediendo en lo referente a la solicitud de fotocopias legalizadas de la escala salarial y boletas de pago de sueldos mensuales respecto al cargo de “técnico II de presupuestos” y denegando respecto a la solicitud de reincorporación laboral, asignación de ítem o contrato indefinido y uso de vacación, resultando cuestionable dicha determinación; toda vez que, el derecho a la petición implica satisfacer y dar una respuesta efectiva a la petición invocada; sea ésta positiva o negativa, de manera oportuna y fundamentada, respondiendo a todos los puntos requeridos, sin que ello implique dar ejecución a lo solicitado, conforme lo entendió de forma incorrecta la Sala Constitucional; en ese orden, hecha la aclaración correspondiente corresponde otorgar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder parcialmente la tutela solicitada, actuó en parte de forma correcta.