SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1154/2022-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la subsistencia de su familia, a la salud y a la vida; arguyendo que, no se dio continuidad a su relación laboral con el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija que devenía de la suscripción de contratos sucesivos a plazo fijo desde 2010 hasta 2021, siendo el último finalizado el 3 de julio de ese año, y pese a que el Jefe Departamental de Trabajo del citado departamento, ordenó su reincorporación mediante Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 071/2021 de 22 de septiembre, el empleador se rehusó a su cumplimiento efectivo; no obstante su notificación que data de 5 de octubre del mismo año, pretendiendo hacerle firmar el Memorándum 600/2021 de 6 de julio, cuando su interrupción laboral fue tres días antes, y cuya vigencia establece un plazo fijo -30 de diciembre de ese año-, desacatando la referida decisión de carácter obligatorio.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación, y su cumplimiento integral

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en torno a este supuesto señaló: “…la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada”.

Por su parte, la SCP 1372/2015-S2 de 16 de diciembre, respecto a la abstracción del principio de subsidiariedad para esas situaciones, manifestó que: “…en los casos en los que una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; resultando necesario reiterar que, en todo caso será la instancia laboral la que producto de la acción social planteada por la parte empleadora, si lo considerare correspondiente, determine en definitiva si el despido fue o no justificado; por cuanto la justicia constitucional únicamente viabiliza la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo; no compeliendo por ende, efectuar pronunciamiento de fondo al respecto” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, sobre el acatamiento integral de las conminatorias de reincorporación, la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, citando a la  SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, sostuvo que: “…‘Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el      DS 0495, que dice: 'IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…'; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria’” (las negrillas y subrayado es nuestro).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, señaló que: “Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas’.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional’” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes arrimados al proceso constitucional, se tiene memorándums expedidos por el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, por los cuales se contrató a la accionante desde 2010 hasta 2021, cuyo último vencimiento de plazo finalizó el 3 de julio de ese año, bajo el cargo de Auditora Interna (Conclusión II.1); consta Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 071/2021 de 22 de septiembre, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo del citado departamento; por la cual, se ordenó a la entidad demandada la reincorporación laboral de la prenombrada al mismo cargo que ocupaba antes de haberse producido la ruptura de la relación laboral, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales, siendo enmendado su nombre correcto mediante Auto de 4 de octubre de 2021 (Conclusión II.2); asimismo, corre Memorándum 600/2021 de 6 de julio, firmado por el Secretario Municipal de Administración, Economía y Finanzas de la indicada entidad edil, dirigido a la impetrante de tutela, comunicándole “…que a partir de la fecha ha sido CONTRATADO (A) por este Municipio para desempeñe funciones como AUDITOR (A) INTERNO, hasta el 30 de  diciembre de la presente gestión…” (sic [Conclusión II.3]).

Con base en dichos antecedentes fácticos que preceden, la accionante denuncia la lesión de los derechos invocados en la presente acción de amparo constitucional, alegando que la señalada entidad edil, luego de haber finalizado su contratación el 3 de julio de 2021, no dio continuidad a su relación laboral, pese a que el Jefe Departamental de Trabajo Tarija, dispuso su reincorporación mediante Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 071/2021, no obedece de manera efectiva a la misma, no obstante su notificación que data de 5 de octubre del referido año; al contrario, pretende hacerle firmar el Memorándum 600/2021, cuya fecha es posterior a su despido y prevé un término fijo de conclusión -30 de diciembre de ese año-, apartándose del carácter integral de aquella instrucción laboral.

Precisado el problema jurídico que nos ocupa, y delimitados sus antecedentes, resulta pertinente glosar el razonamiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; el cual, consagra la obligación y cumplimiento integral de las decisiones administrativas por parte de los empleadores que emanan de las instancias laborales y disponen la reincorporación de un trabajador; lo que supone, no omitir ninguna de sus determinaciones, criterio ratificado por la Resolución de Doctrina Jurisprudencial 0001/2021 de unificación constitucional sobre la materia (Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional), activándose la justicia constitucional si se advirtiera su incumplimiento -por los obligados a acatarla-, ante la emergencia que reviste su efectividad, y con la única finalidad de verificar si se acotó o no la misma, cuya tutela resulta de carácter provisional, en atención a que son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación, tanto para el empleador como el trabajador; lo cual, no quiere decir que su cumplimiento no sea inmediato, incluso si se hubiera interpuesto cualquier otro medio en la vía judicial o administrativa.

Ahora bien, bajo ese contexto jurisprudencial que configura a las determinaciones administrativas laborales; de la documentación arrimada al expediente -objeto de examen y revisión-, se evidencia que la peticionante de tutela viene siendo contratada desde 2010 hasta 2021, gestión dentro de la cual, su último contrato data de 4 de enero al 3 de julio de ese año, bajo el cargo de Auditora Interna, produciéndose luego de su finalización su no continuidad contractual, motivando a que acuda ante la Jefatura Departamental de Trabajo Tarija, con su denuncia; instancia que, luego de constatar su relación laboral con la referida entidad edil, a partir de los memorándums de contratación (descritos en la Conclusión II.1 de este fallo constitucional), y en consideración y aplicación de la Ley 321 -que incorporó al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a los asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales de capitales de departamento y de El Alto, quienes gozarían de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias-, a través de su titular infirió que existió un despido injustificado; por cuya razón, mediante Conminatoria MTEPS-JDTT-RPT- 071/2021, ordenó su reincorporación dentro del plazo de tres días hábiles al mismo cargo que ocupaba antes de haberse producido la ruptura de la relación laboral, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales en su favor.

Ante dicha orden, si bien la entidad edil empleadora alegó haber cumplido con la disposición laboral administrativa, en lo concerniente a que mediante Memorándum 600/2021, expedido por el Secretario Municipal de Administración, Economía y Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, dirigido a la impetrante de tutela, se le comunicó que: “…a partir de la fecha ha sido CONTRATADO (A) por este Municipio para desempeñe funciones como AUDITOR (A) INTERNO, hasta el 30 de  diciembre de la presente gestión…” (sic); dicho escrito, no observó el cabal alcance de la decisión de restitución laboral, tampoco consideró que aquella, analizó su adecuación a la normativa laboral de la situación de la trabajadora, así como, su sometimiento a la Ley General del Trabajo, y que concibió la conversión a partir de la celebración de más de dos contratos a una relación laboral indefinida; en cuyo alcance, no se enmarcó el referido Memorándum, el cual además de precisar una fecha posterior a su restitución, señaló un término fijo para la conclusión, no advirtiéndose en consecuencia un cumplimiento exacto de la precitada determinación laboral, denotando la renuencia del demandado de acatar de manera integral la misma.

Sobre esta última característica -integralidad-, cabe considerar lo sostenido por la SCP 0987/2017-S2 de 18 de septiembre, que estableció: “…cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria” (las negrillas son nuestras); de modo que, según dicho razonamiento, la disposición que conmina la reincorporación de un trabajador, debe ser entendida en su totalidad; consecuentemente, el Alcalde demandado se encuentra compelido a observar su acatamiento en ese marco; en razón a que, fue dispuesta previa constatación de los hechos denunciados, verificación de las pruebas y aplicación de las normas legales laborales, cuyo fundamento se sostiene en los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, criterio objeto de unificación por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.

Consecuentemente, resulta evidente la desobediencia en la totalidad y exactitud de la decisión administrativa laboral a cumplir por el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija; por cuanto, la tutela surge únicamente con la finalidad que se provea su cumplimiento, sin soslayar su característica de provisionalidad; en razón a que, la entidad demandada tiene la vía ordinaria expedita para cuestionar aspectos de dicha decisión, que considere impertinentes; en cuya virtud, se salvan los resultados de fondo a determinarse en la jurisdicción ordinaria laboral.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, no obró de forma correcta.