SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1174/2022-S2

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1174/2022-S2

Sucre, 19 de septiembre de 2022

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator:     MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  44062-2021-89-AAC

Departamento:             Tarija

En revisión la Resolución 02/2021 de 11 de octubre, cursante de fs. 91 a 93, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Adolfo Peducase Miranda contra Irineo Flores Martínez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

    

     I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 28 de septiembre y 6 de octubre, ambos de 2021, cursantes de fs. 45 a 51 vta. y 53 a 58 vta., el accionante expresó lo siguiente:

    I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 10 de junio de 2015, ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija, en el cargo de Director de Desarrollo Productivo dependiente de la Secretaría de Desarrollo Productivo y Medio Ambiente de dicha entidad edil, como se acreditó por el Memorándum 117/2015 de la fecha indicada; siendo posteriormente, reasignado como Encargado de Vías Urbanas y Vecinales a.i, por Memorándum 121/2015 de 15 de junio, manteniéndose en esas funciones a través de los Memorándums 0130/2016 de 1 de marzo y 009/2020 de 6 de enero, por el cual el Alcalde Municipal de dicho Gobierno Autónomo le asignó el nivel tres de acuerdo a planilla presupuestaria, siendo que esas labores las venía desempeñando de manera continua e ininterrumpida durante más de cinco años, con responsabilidad y dedicación sin que hubiere tenido problema alguno, en sus funciones en el cargo precitado.

El “08” -lo correcto es el 18- de diciembre de 2020 la entonces Alcaldesa Municipal, de manera unilateral emitió el Memorándum 135/2020 de cesación de sus funciones como Encargado de Vías Urbanas  y Vecinales a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija, aduciendo un supuesto recorte presupuestario, debido a que el gasto no estaba aprobado por el Plan Operativo Anual (POA) 2021, produciéndose un despido directo e ilegal; decisión contra la que interpuso recurso de revocatoria que fue rechazado mediante Decreto Edil 02/2021 de 13 de enero, que fue objeto del recurso jerárquico, que hasta la fecha -no obstante de haber transcurrido noventa días-, no fue resuelto como tampoco se procedió a su reincorporación.

Ante la circunstancia descrita, acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo del mismo departamento, para que en la vía administrativa lo reincorporen a su fuente laboral; sin que el Alcalde Municipal, ahora demandado -Irineo Flores Martínez-, se hubiere presentado a la audiencia conciliatoria, motivando la emisión del informe correspondiente, con cuya base se emitió la Conminatoria 028/2021 de 26 de mayo, por la que dicha instancia administrativa, intimó a la autoridad demandada proceda a su reincorporación, como al pago de sueldos devengados y demás derechos sociales que le correspondan. Determinación que fue incumplida por la autoridad edil no obstante haber sido legalmente notificado el 14 de junio de igual año, vulnerando de esta manera sus derechos fundamentales.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46.I  y II., 48.I, II y III, 49.III, 109.I, 110.I y II y 113.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar al Alcalde demandado su reincorporación laboral, con el pago de los sueldos devengados y demás derechos sociales, con costas y costos.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías  

Celebrada la audiencia pública el 11 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante a fs. 90 y vta., se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

            

    La parte accionante ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; añadiendo que: a) La autoridad demandada hasta la fecha no dio cumplimiento a la Conminatoria 028/2021 emitida por el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo, no obstante su legal notificación realizada el 14 de junio de 2021; y, b) Respecto a lo aducido por la autoridad edil, que esta acción tutelar no corresponde, no es evidente y queda desvirtuado su rechazo por la SCP “0403/2020 de 7 agosto”, que establece claramente, que los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos previstos en el art. 7 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); por lo que, la referida Conminatoria es obligatoria en su cumplimiento, teniendo presente además que la misma no ha sido objeto de ninguna acción judicial por la parte demandada; reiterando por lo expuesto, se conceda la tutela pedida  disponiendo la reincorporación inmediata a su fuente laboral, más el pago de los sueldos devengados, derechos sociales que correspondan, con costas y costos.

I.2.2. Informe del demandado

Irineo Flores Martínez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija, remitió informe escrito el 11 de octubre de 2021, cursante de fs. 78 a 80 vta., mediante el que solicitó se deniegue la tutela como en la audiencia, en mérito a los siguientes argumentos: 1) El accionante tenía la calidad de funcionario de libre designación, no encontrándose sujeto ni amparado por la legislación laboral, careciendo por esa circunstancia de valor legal la Conminatoria emitida por la Jefatura Regional de Trabajo Bermejo, al no tener competencia y ser contraria a la norma; 2) La entidad edil ha incoado demanda laboral de impugnación contra la Conminatoria 028/2021, emitida por la instancia administrativa laboral, por haber sido emitida sin competencia; 3) No corresponde la consignación de salarios devengados, puesto que no compete a la justicia constitucional operativizar el pago de los mismos y otros beneficios sociales, siendo potestad de las autoridades administrativas y/o judiciales que determinen en qué medida conciernen, puesto que deben emerger de un acervo probatorio en el que se pueda demostrar la justa medida de los mismos; y,          4) Conforme al informe de “auditoría”, devendría el imposible cumplimiento de la tutela solicitada, al no evidenciarse la existencia del ítem asignado al accionante, debido al recorte presupuestario; asimismo, por la acusación formal dentro del proceso penal instaurado, se evidencia la flagrante incompatibilidad de funciones en el cargo que venía desempeñando.  

I.2.3. Resolución

El Juez Público de Familia e Instrucción Penal Segundo en suplencia legal de su similar Primero de Bermejo del departamento de Tarija, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 02/2021 de 11 de octubre, cursante de fs. 91 a 93, concedió -en parte- la tutela solicitada, disponiendo que la entidad  demandada, reincorpore al accionante en el cargo que venía ocupando, en el plazo de tres días, con la cancelación de sueldos devengados “…si corresponden y los derechos sociales que incumban por ley…” (sic); y denegó en relación a las costas por ser la demandada una institución pública, con el fundamento que: en cuanto al alcance de la Conminatoria 028/2021 de reincorporación laboral del trabajador Adolfo Peducase Miranda -hoy accionante-, que contempló además de la reincorporación, la cancelación de sus sueldos devengados y otros derechos laborales que incumban por ley, corresponde a la jurisdicción constitucional otorgar la tutela, velando por el cumplimiento integral de dicha Resolución administrativa, sin omitir ninguna de sus determinaciones, en mérito a la unificación de la línea jurisprudencial emitida por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio.

En vía de complementación y enmienda, la parte demandada solicitó al Juez de garantías indique qué valor se dio al dictamen de auditoria emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija, en el entendido que a través de la misma se ha vertido que el ítem que detentaba el prenombrado no existe, debido a que “era de manera ilegal” (sic) contrariando la normativa legal vigente.

El Juez de garantías indicó que dicha situación vislumbraba cuestiones de fondo por lo que no se podía ingresar a analizar asuntos que llevarían a acciones legales, teniendo la parte accionante la libertad de recurrir; al haber sido claro, con relación a que la nueva línea jurisprudencial ante una denuncia de incumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral, únicamente la jurisdicción constitucional  debe verificar  la omisión e incumplimiento de la misma; y, respecto a la situación de fondo referida por la parte demandante de tutela, sobre que el ítem no existiría, son circunstancias que deben ser verificables  como lesiones al debido proceso y que están relacionadas a acciones que deben ser aperturadas por la impetrante de tutela; reiterando que, esta jurisdicción brinda una tutela provisional; y en este caso, serán las instancias correspondientes en los procesos ordinarios que se ventilen y determinen  al respecto.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    El entonces Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija, mediante Memorándum 117/2015 de 10 de junio, designó a Adolfo Peducase Miranda -ahora accionante-, como Director de Desarrollo Productivo, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Productivo y Medio Ambiente de dicha entidad edil (fs. 3), por Memorándum 121/2015 de 15 de igual mes, la autoridad referida reasignó funciones al demandante de tutela como Encargado de Vías Urbanas y Vecinales a.i. del mismo Gobierno Municipal; a través de Memorándum 0130/2016 de 1 de marzo, se le nombró nuevamente en el mismo cargo citado (fs. 5), cambiándole el nivel a tres de acuerdo a planilla presupuestaria por Memorándum 009/2020 de 6 de enero (fs. 6); y, finalmente mediante Memorándum 135/2020 de 18 de diciembre, la Alcaldesa de la entidad municipal descrita, Estela Veizaga Siles, prescindió de sus servicios por recorte presupuestario, debido a que el gasto no estaba aprobado en el POA 2021 (fs. 7).

II.2.    Contra el referido Memorándum 135/2020 de agradecimiento de servicios, el demandante de tutela planteó recurso de revocatoria, que fue rechazado por Decreto Edil 02/2021 de 13 de enero, emitido por la Alcaldesa a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija (fs. 8 a 11).

II.3.    No conforme con dicho fallo, el accionante planteó recurso jerárquico, mismo, que hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar, se encontraba pendiente de resolución, al no constar en obrados ninguna decisión edil  (fs. 12 a 16).

II.4.    El accionante acudió ante la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo del departamento de Tarija, reclamando su despido injustificado; instancia en la cual, se emitió la Conminatoria 028/2021 de 26 de mayo, por la que dicha instancia administrativa intimó al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento referido, la reincorporación del prenombrado en el cargo que venía desempeñando y se proceda a la cancelación de sus sueldos devengados y los derechos sociales que correspondan por ley (fs. 20 a 23), con la que se notificó a la autoridad edil, el 14 de junio de igual año (fs. 17).

II.5.   Por Informe MTEPS/JRTBJO/MCB/IVL/018/2021 de 25 de junio, el Inspector Regional de Trabajo de Bermejo, certificó el incumplimiento de la Conminatoria 028/2021 (fs. 19).

II.6.    Irenio Flores Martínez, entonces Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija -hoy demandado-, mediante memorial dirigido al Juez Público Mixto Civil y Comercial de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Bermejo del departamento aludido, presentado el 11 de octubre de 2021, formuló demanda laboral de impugnación contra la Conminatoria 028/2021, emitida por el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo del departamento referido (fs. 66 a 70 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, desde hace más de cinco años en forma permanente y continua viene prestando sus servicios como Encargado de Vías Urbanas y Vecinales a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija, habiendo sido despedido injustificadamente de sus funciones por el Alcalde del dicho Municipio, quien hasta la fecha no dio cumplimiento a la Conminatoria 028/2021 de 26 de mayo, emitida en su favor, por el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Incorporación de los trabajadores municipales a la Ley General del Trabajo, en el marco de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012

La SCP 0776/2016-S2 de 22 de agosto, sobre el particular estableció: “El art. 1.I de la Ley 321, refiere que: ‘Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadores y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozaran de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo’.

La referida Ley, permite concluir que los servidores municipales de capitales de departamento y de El Alto, gozan de todos los derechos y beneficios que reconoce la Ley General del Trabajo, excepto las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como los que ocupen cargos de Dirección, Secretarías Generales y Ejecutivas, Jefaturas, Asesoría y Profesional, de acuerdo a lo establecido en el art. 1.II de dicha Ley”.

Extremo que corresponde ser complementado con la modificación que realizó la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019 a la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, en cuyo mérito amplió la incorporación al ámbito de protección de la Ley General de Trabajo a aquellos servidores públicos que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo en los gobiernos autónomos municipales que cuenten con once concejalas o concejales, de conformidad a lo dispuesto por el                    art. 72 inc. f) de la Ley del Régimen Electoral (LRE).

III.2.  Análisis del caso concreto

En el caso de autos, se constata que el accionante alega que se vulneraron sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; por cuanto, desde hace más de cinco años, venía desempeñando en forma permanente y continua las funciones como Encargado de Vías Urbanas y Vecinales a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija; sin embargo, por Memorándum 135/2020 de 18 de diciembre, la entonces Alcaldesa de la entidad edil citada, Estela Veizaga Siles, prescindió de sus servicios aduciendo un supuesto recorte presupuestario, debido a que el gasto no estaba aprobado por el POA 2021, produciéndose un despido directo e ilegal; decisión contra la que interpuso recurso de revocatoria que fue rechazado mediante Decreto Edil 02/2021 de 13 de enero, que fue objeto del recurso jerárquico, que hasta la fecha no obstante de haber transcurrido noventa días, no fue resuelto como tampoco se procedió a su reincorporación; circunstancia por la cual, en defensa de sus derechos acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo del departamento citado, instancia que emitió la Conminatoria 028/2021 de 26 de mayo, por la que se intimó al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento referido, su reincorporación al cargo que venía desempeñando y se proceda a la cancelación de sus sueldos devengados y los derechos sociales que correspondan por ley, sin que hasta a la fecha la autoridad edil demandada de cumplimiento a la misma.

Planteada la problemática, de la revisión de los antecedentes procesales se advierte que el accionante por Memorándum 117/2015 de 10 de junio, ingresó a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del departamento de Tarija, como Director de Desarrollo Productivo dependiente de la Secretaría de Desarrollo Productivo y Medio Ambiente de dicha entidad, para posteriormente mediante Memorándum 121/2015 de 15 de igual mes, asignarle la labor de Encargado de Vías Urbanas y Vecinales a.i. de la entidad edil, funciones que cumplió hasta el 18 de diciembre de 2020, que a través del Memorándum 135/2020, la entonces Alcaldesa del referido Municipio, le agradeció sus servicios, por el recorte presupuestario, debido a que el gasto no estaba aprobado en el POA 2021 (Conclusión II.1).

Ahora bien, el demandante de tutela considerando que su despido era injustificado e ilegal, reclamó su alejamiento de la entidad edil mediante el recurso de revocatoria que fue rechazado por Decreto Edil 02/2021 de 13 de enero, emitido por la Alcaldesa a.i. de la entidad municipal (Conclusión II.2), contra el que interpuso recurso jerárquico, que hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar se encontraba pendiente de resolución (Conclusión II.3); circunstancia por la cual, el accionante acudió ante la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo del departamento de Tarija, reclamando su despido injustificado; instancia en la cual, se emitió la Conminatoria 028/2021, por la que se intimó al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, su reincorporación al cargo que venía desempeñando y se proceda a la cancelación de sus sueldos devengados y los derechos sociales que correspondan por ley, sin que la misma hubiere sido cumplida por la autoridad edil demandada (Conclusión II.4).

Al respecto, conforme lo establecido por la Ley 321, modificada por la Ley 1156 en art. 1.I incorporó al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo “…a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de capitales de Departamento y de El Alto del Departamento de La Paz, incluyendo a aquellos Gobiernos Autónomos Municipales que cuenten con once (11) Concejalas o Concejales…”; asimismo, el parágrafo II del precitado artículo exceptuó de manera expresa de ese rango de protección a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los gobiernos autónomos municipales, ocupen cargos de dirección, secretarías generales y ejecutivas, jefatura, asesor, y profesional.

En el caso de autos, de los datos que informan al proceso constitucional se advierte que el impetrante de tutela ocupaba el cargo de Encargado de Vías Urbanas y Vecinales a.i., dependiente de la Secretaría de Desarrollo Productivo y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, cargo que como se verifica por los memorándums es de libre nombramiento, al haber accedido a él por designación directa del Alcalde de la entidad descrita, por lo que no está sujeto a la Ley General del Trabajo conforme lo establece la Ley 321 modificada por la Ley 1156 en el art. 1.I, extremo que fue advertido por la parte demandada al señalar en su informe escrito que éste se regía por el Estatuto del Funcionario Público y no por la Ley anotada al ser un funcionario de libre designación; en ese marco y conforme se tiene descrito en el párrafo anterior, los servidores públicos de los gobiernos autónomos de libre designación están exceptuados de manera expresa del rango de protección establecido por la Ley 321 modificada por la Ley 1156 en su art. 1.I; por lo que, no se halla contemplado en dicha normativa el solicitante de tutela, además que el municipio de Bermejo cuenta con siete concejales; aspectos que no tuvo presente y desconoció el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo, al tiempo de resolver la reclamación del demandante de tutela sin verificar previamente si estaba sujeto a la Ley General del Trabajo.

Lo expuesto, determina no se abra el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional que ha sido instituida para la protección y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, al no haberse presentado en el caso de autos, correspondiendo en consecuencia la denegatoria de la tutela solicitada.

Finalmente y considerando el alcance de la denegatoria de tutela, además de las particularidades del caso concreto, tomando en cuenta que lo determinado por el Juez de garantías conlleva efectos como resultado de la concesión de tutela y que son de cumplimiento inmediato, corresponde, que los efectos del presente fallo constitucional sean dimensionados, con la finalidad de no dejar sin efecto la concesión de la tutela realizada por el Juez de garantías que conoció la presente causa.

En consecuencia, el Juez de garantías al conceder en parte la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 02/2021 de 11 de octubre, cursante de fs. 91 a 93, dictada por el Juez Público de Familia e Instrucción Penal Segundo en suplencia legal de su similar Primero, ambos de Bermejo del departamento de Tarija; y en consecuencia:

1°  DENEGAR la tutela solicitada; y,

2°  Dimensionar los efectos del presente fallo constitucional, en el entendido que se mantiene incólume los salarios y demás beneficios sociales que se hubieran cancelado como resultado de la concesión de la tutela, hasta su notificación con esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

         Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA