SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1187/2022-S4

La impetrante de tutela, denunció la lesión de sus derechos a la vida y al trabajo; toda vez que, de manera intempestiva fue despedida de su fuente laboral, motivo por el cual acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, instancia que emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./48-VI-CPE/D.S.0496/.S.0495/MNBV/023/2021, ordenando su inmediata restitución; sin que dicha determinación hubiera sido cumplida, hasta la presentación de esta acción de defensa.

En consecuencia, corresponde en revisión, analizar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La aplicación del estándar más alto de protección y la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

La SCP 0875/2021-S4 de 25 de noviembre, establece que: “Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales–, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 al DS 28699, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento al a conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es en base a dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)        Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)       Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)     La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv)     El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)      La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero’.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 de la Norma Suprema, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento”.

III.2. Análisis del caso concreto

De los antecedentes, se tiene que, figura el comportamiento general de asistencia de 1 de diciembre de 2020 al 31 de diciembre de igual año, de Helen Paola Apaza Ticona –ahora impetrante de tutela– y receta médica y seguimiento de tratamiento a pacientes atendidos por la prenombrada el 1 y 2 de enero de 2021, en el HIES Hospital Geriátrico dependiente de la Caja Nacional de Salud Regional La Paz, además cursan dos contratos de prestación de servicios (trabajador eventual) de la Administración Regional La Paz, C-01725/19 de 13 de julio de 2019 y C-00803/20 de 4 de febrero de 2020, en ese sentido solicitó la accionante el 8 de enero de 2021, al Administrador a.i. Regional La Paz de la CNS Regional La Paz, la continuidad de sus contrato, a no tener respuesta el 18 de igual mes y año, impetro a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, la reincorporación a su fuente laboral (Conclusiones II.1, II.2 y II.3).

Posteriormente, se realizó una Única citación de presentación el 3 de febrero de 2021, dirigida al Administrador a.i. de la CNS Regional La Paz, teniendo al respecto un Informe METPS/JDTLP/IT/CLEGCH/255/2021 de 17 de igual mes y año elaborado por el inspector de la Jefatura del Trabajo, donde recomienda a dicha Jefatura, la emisión de conminatoria de reincorporación por estabilidad laboral, a favor de la ahora impetrante de tutela, es así que a través de la Conminatoria J.D.T.L.P./48-VI-CPE/D.S.0496/.S.0495/MNBV/023/2021 de 5 de marzo de 2021, Micaela Balderrama Veliz, Jefa Departamental de la Jefatura de Trabajo La Paz, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, conminó a Juan Max Gonzales Gallegos, Administrador a.i. CNS Regional La Paz, a la inmediata reincorporación de la ahora solicitante de tutela a su fuente laboral en la HIES Hospital Geriátrico, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido; por ello, Juan Antonio Saavedra Zapana Jefe a.i. de Asesoría Legal Administrativa Regional La Paz, emitió el Informe Legal AL-I-281/2021, de 26 de marzo, dirigido al Administrador a.i. de la CNS Regional La Paz –ahora demandado–, donde recomendó entre otros el cumplimiento de la citada Conminatoria (Conclusiones II.4, II.5 y II.6).

Consiguientemente, la Administradora a.i. de la CNS Regional la Paz, elaboró un contrato de prestación de servicios C-3586/2021, de 5 de abril de 2021; en favor de la accionante en cumplimiento de la conminatoria J.D.T.L.P./48-VI-CPE/D.S.0496/.S.0495/MNBV/023/2021, con la vigencia de 5 de abril a 30 de junio de 2021; por dicha razón, la Regional La Paz, presentó ante la Jefatura del Trabajo recurso de Revocatoria de 7 de abril de 2021, contra la citada conminatoria, el cual fue resuelto a través de Auto 155/21 de 5 de mayo de 2021; en el que se desestimó dicho recurso por haber sido presentado fuera de plazo. El 12 de mayo de 2021, la impetrante de tutela, denunció ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz el incumplimiento de la conminatoria y dio a conocer el contrato C-3586/21, a lo cual el Inspector previa verificación de lo denunciado por la solicitante de tutela, hizo conocer que la Caja Nacional de Salud, no cumplió con la normativa vigente; por lo que, el 13 de agosto de igual año, la accionante reiteró el incumplimiento de la conminatoria a la Caja Nacional de Salud (Conclusiones II.7, II.8, II.9 y II.10).

De acuerdo a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del caso, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral. Entendimientos, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 de la Norma Suprema, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo.

En cumplimiento del principio de favorabilidad, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

La conminatoria a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, misma que no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento por parte de la autoridad ahora demandada; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la citada Conminatoria, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo del caso a la culminación del procedimiento administrativo o judicial.

En ese sentido, ingresando al análisis de la problemática planteada, se advierte que, consta la emisión de la Conminatoria J.D.T.L.P./48-VI-CPE/D.S.0496/.S.0495/MNBV/023/2021 en la que la Jefa Departamental de Trabajo de la Paz, conminó a la inmediata reincorporación de la ahora impetrante de tutela a su fuente laboral en la HIES Hospital Geriátrico de la Caja Nacional de Salud, al mismo puesto que ocupaba al momento del despido; es decir, como Licenciada en Enfermería y demás derechos sociales. Asimismo, como efecto de las denuncias de la accionante respecto al incumplimiento de la Conminatoria descrita, se advierte la emisión del informe J.DT.L.P.-MNBV-VR-051/2021 H.R. 16531/21-TO de 31 de mayo, en la que el Inspector de Trabajo de La Paz, informó a la Jeja Departamental de Trabajo, que la Caja Nacional de Salud Regional La Paz, por Informe J.D.T.L.P.-MNBV-VR-051/2021 de 31 de mayo, el Inspector de la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, hizo conocer que la citada institución, no dio cumplimiento a la Conminatoria antes descrita, por cuanto no la reincorporó al mismo puesto que ocupaba a momento del despido ni canceló el pago de los salario devengados y demás derechos sociales.

En consecuencia, observando la protección de carácter extraordinaria en el caso de cumplimiento de resoluciones de conminatorias dictadas en sede administrativa laboral, corresponde conceder la tutela solicitada a favor de la accionante, disponiendo que los demandados cumplan de manera integral la Conminatoria laboral descrita precedentemente.

Asimismo, se aclara dicha concesión se dispone pese a que la entidad empleadora activó el medio legal ordinario correspondiente, impugnando la Conminatoria citada, a través del recurso de revocatoria, el cual fue desestimado, por haber sido presentada fuera de plazo establecido por ley, en razón a que la activación de las vías recursivas correspondientes por parte de la empleadora, no incide de modo alguno en la efectividad del cumplimiento provisional de la merituada Conminatoria de reincorporación, ya que, como se dijo anteriormente, la conminatoria de reincorporación laboral expedida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, es de cumplimiento obligatorio, y su eventual impugnación a través de los recursos administrativo y ordinarios, no implica la suspensión de su ejecución temporal, que conlleva de igual forma a todos los beneficios y derechos laborales que correspondan.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, evaluó de forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.