SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1257/2022-S3

La accionante alega que, fue dada de baja permanente de la UNIPOL “Mariscal Antonio José de Sucre”, ante la nota de reprobación del examen de segunda instancia en la asignatura de ingeniería de tránsito, pese a que interpuso recurso jerárquico a objeto de la revisión de dicho examen; sin embargo, su reclamo en sentido de que solo se consignaron nueve preguntas otorgando un valor de diez puntos a cada una en vez de “11,11” puntos al ser inexistente la pregunta “8”; además de otros agravios, no fue respondida por la ex autoridad policial accionada, quien dictó la Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019 limitándose a copiar normas educativas, constitucionales y conceptos, sin responder de manera motivada y congruente su agravio sobre calificación incorrecta omitiendo valorar probatoriamente el referido examen; deficiencias que lesionan el debido proceso en sus elementos de motivación, valoración de la prueba y congruencia, y subsecuente afectación de su derecho a la educación superior.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El principio de congruencia como elemento constitutivo del debido proceso

Sobre el particular, la SCP 0619/2018-S1 de 11 de octubre, reiterando los entendimientos de la SCP 1302/2015-S2 de 13 de noviembre, sostuvo que: «“Como se dijo anteriormente, la congruencia de las resoluciones judiciales y administrativas, constituye otro elemento integrador del debido proceso, al respecto la SC 0358/2010-R de 22 de junio, señaló lo siguiente: ‘la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes’.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 1083/2014 de 10 de junio, sostuvo que el principio de congruencia: ‘…amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión’”» (el énfasis es ilustrativo).

III.2. La garantía del debido proceso en la sustanciación de procesos administrativos sancionadores

La SCP 1635/2013 de 4 de octubre, pronunciándose sobre la debida motivación y fundamentación como elementos del debido proceso en sede administrativa sancionadora/disciplinaria, estableció: “La motivación y fundamentación de las resoluciones pronunciadas en sede administrativa dentro de la sustanciación de procesos disciplinarios, son elementos consustanciales al debido proceso, siendo este último el derecho fundamental de todos los justiciables y administrados, constituyéndose en una de las garantías que forma parte del contenido adjetivo del ya referido ‘debido proceso’; siendo también un presupuesto esencial del correcto ejercicio de la tutela judicial efectiva.

El texto y argumentación de las resoluciones administrativas, tiene que ser clara, precisa, concreta y en todos los casos lógica, abarcando en su análisis todos los aspectos relacionados al asunto principal y de aquellos otros derivados del eje central de la cuestión, debiendo siempre efectuarse una relación de causalidad estrecha entre los elementos fácticos concurrentes y la normativa inherente aplicable al caso específico.

En las resoluciones de segunda instancia, el tribunal o autoridad de alzada, con mayor razón deberá motivar y fundamentar sus decisiones, otorgando certeza al procesado respecto a cuales fueron las razones que llevaron a asumir determinada decisión. En las resoluciones de alzada, concurre el ineludible deber de responder uno a uno todos los puntos consignados en la impugnación, lo contrario implica una flagrante vulneración del derecho al debido proceso, omisión que implica incertidumbre respecto al por qué las pretensiones u observaciones del recurrente no fueron consideradas, desvirtuándose de tal manera la legalidad del fallo en su esencia propiamente dicha.  

El jurista argentino, Agustín Gordillo, en su Tratado de Derecho Administrativo, al referirse a los caracteres y requisitos que deben reunir las decisiones administrativas ha expresado: ‘…no pueden desconocerse las pruebas existentes ni los hechos objetivamente ciertos…. El acto debe resolver todas las peticiones formuladas (…) o sea, todas las cuestiones planteadas. En esto todas las legislaciones y la doctrina son uniformes’.

Los tratadistas Ossorio y Florit, afirman lo siguiente: ‘Frente a la absoluta libertad del juzgador para apreciar y valorar las pruebas, y también frente a la restricción valorativa de la prueba legal, surge el sistema de la sana crítica que deja al juez formar libremente su convicción, pero obligándole a establecer los fundamentos de la misma’. De la misma forma Eduardo Couture, asevera que el juicio de valor en la sana crítica ha de apoyarse en proposiciones lógicas correctas y fundarse en observaciones de experiencia confirmadas por la realidad’.

‘No basta la simple cita de preceptos legales, en una resolución para considerar motivada ésta, sino que es preciso que se expongan las argumentaciones pertinentes que conduzcan a establecer la decisión correspondiente’” (las negrillas fueron añadidas).

III.3. Análisis del caso concreto

Delimitada la problemática sobre la cual versa la reclamación en sede constitucional, conforme se tiene glosado en el Fundamento Jurídico, se tiene que en lo sustancial la impetrante de tutela denuncia que en la Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019 de 10 de octubre, se omitió responder su agravio sobre la calificación incorrecta del examen, dado que el mismo solo contenía nueve preguntas asignándoles un valor de diez puntos a cada una en vez de “11,11” puntos, conforme se evidenciaría del examen adjuntado a su recurso jerárquico; sin embargo, la motivación de dicho fallo se limitó a exposiciones conceptuales, normativas y jurisprudenciales, sin responder su denuncia ni valorar dicho documento, determinándose su baja definitiva de la UNIPOL, vulnerando el debido proceso en sus elementos de motivación, valoración de la prueba y congruencia, que afecta su derecho a la educación superior. 

Previo al análisis correspondiente, es necesario efectuar la revisión sobre el cumplimiento de los presupuestos de orden procesal constitucional como son la inmediatez y subsidiariedad; en ese marco, se tiene que la peticionante de tutela interpuso la presente acción de defensa el 10 de junio de 2021, dentro del plazo establecido por los arts. 129.II de la CPE y 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), puesto que la Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019 fue notificada a la prenombrada el 20 de diciembre de 2020, según consta en la diligencia cursante a fs. 73 vta. Respecto al cumplimiento de la subsidiariedad, tratándose de un fallo jerárquico conforme el procedimiento administrativo, el mismo constituye el último a dictarse por ser inexistentes otros mecanismos administrativos de revisión de fallos, por lo que este requisito de orden procesal constitucional también se encuentra cumplido.

Precisado aquello, a efectos del análisis de fondo de la reclamación formulada por la accionante, es pertinente sintetizar los argumentos del recurso jerárquico presentado por la nombrada, para luego extractar los contenidos argumentativos de la Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019, a efectos de verificar si las denuncias sobre falta de motivación, valoración de la prueba y congruencia resultan ser o no evidentes; aclarando que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional centrará su análisis respecto del objeto procesal precedentemente identificado; toda vez que, no se acusan lesiones a derechos fundamentales o garantías constitucionales relacionadas con otros fundamentos y razones expresadas en la referida Resolución que además se pronunció resolviendo otros puntos de agravio.

Recurso jerárquico de 28 de agosto de 2019

La impetrante de tutela, luego de efectuar precisiones respecto de los antecedentes fácticos relacionados con el procedimiento administrativo llevado a cabo sobre el examen rendido en la materia de ingeniería de tránsito de la UNIPOL “Mcal. Antonio José de Sucre”, en su apartado “Fundamentos legales”, sostuvo que el docente de la materia en cuestión se apartó del Reglamento de Evaluación e inobservó la “Instructiva Académica 002/2019”, exponiendo al efecto criterios sobre la formulación de los exámenes y las preguntas contenidas en la evaluación de segunda instancia, así como las instrucciones que debe contener la misma, los objetivos pedagógicos y el diseño de las formas de evaluación conforme la Ley de la Educación “Avelino Siñani – Elizardo Pérez”; así también, en el punto “8, De la afectación del Derecho a la Educación…” (sic), luego de realizar transcripciones sobre ese derecho contenido en el art. 17 de la CPE, en concordancia con los art. 77.I y 88.I de la Norma Suprema, en la parte in fine de ese apartado, textualmente sostuvo: “Este derecho también se ve afectado, toda vez que en el examen de Ingeniería de Tránsito, solo se plantearon nueve preguntas y no así diez como erróneamente se me ha calificado, al haberse planteado solo nueve preguntas, lo correcto era que se me asigne 11,11 puntos por cada respuesta correcta, sin embargo obviándose este mi reclamo, se me asigna una calificación inferior a la que merecía. Pues de haberse considerado esta omisión de parte del docente mi persona tendría una de aprobación en la citada materia” (sic).

Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019

En el Considerando I. la ex autoridad policial accionada, en su acápite “FUNDAMENTOS LEGALES INVOCADOS POR LA RECURRENTE”, transcribió parte del recurso jerárquico interpuesto por la peticionante de tutela; sin embargo, en lo concerniente al punto “8. De la afectación del Derecho a la Educación…” (sic), no se encuentra la transcripción referente a la cantidad de preguntas y la calificación otorgadas a las mismas, conforme se tiene precedentemente extractado; tal es así que luego de realizar precisiones de orden normativo vinculadas al derecho a la educación, al debido proceso y a la Policía Boliviana conforme la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de la Policía Boliviana, del Estatuto Orgánico, Reglamentos Estudiantil y de Evaluación de la UNIPOL, así como transcribir jurisprudencia sobre la debida fundamentación y motivación de las resoluciones, en el Considerando V, la indicada ex autoridad se pronunció resolviendo ocho puntos; empero, esa última respuesta se avocó únicamente a señalar: en cuanto al reclamo sobre que debió designarse a otro docente para que rinda el examen de segunda instancia, se tiene que de manera voluntaria el 22 de agosto de 2019, la recurrente -hoy accionante- se sometió al examen en la asignatura de ingeniería de tránsito, por lo que, la Resolución recurrida, una vez notificada, fue consentida por la nombrada, dando por bien resueltas sus disposiciones sin solicitar complementaciones o enmienda, pero después de reprobar la evaluación de segunda instancia, recién pretende recurrir con el “presente alegato” olvidando que en su momento tuvo la oportunidad de impugnar, solicitando que la evaluación sea realizada por otro docente, y al no hacer valer ese derecho, dejó que precluya. Finalizando su argumentación, la ex autoridad policial accionada manifestó que, con relación al derecho a la educación en su elemento de permanencia, se desvirtuaba dicho agravio; criterio sustentado en la SCP 0760/2013 de 7 de junio, referida a la educación superior, confirmando la RA 231/2019 de 2 de agosto, emitida por el Consejo de la ANAPOL, “…habiéndose otorgado respuesta a los 8 puntos alegados por la recurrente, ha determinado la aplicación adecuada de la normativa que rige el Sistema Educativa Policial, así como la congruencia y adecuada fundamentación y motivación de la citada Resolución de Recurso de Revocatoria cuestionada…” (sic).

Establecidos los fundamentos jurídicos y razones intelectivas que sustentan la Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019, ingresando en el análisis de la denuncia efectuada por la accionante, la cual radica en la presunta omisión de un pronunciamiento debidamente motivado sobre la cantidad de preguntas contenidas en el examen de segunda instancia de 22 de agosto de 2019, y el valor real que debió asignarse a cada respuesta, se tiene por evidente que dicho reclamo en específico no mereció un pronunciamiento preciso y congruente, puesto que de la síntesis ut supra, en el punto “8. De la afectación del Derecho a la Educación…” (sic), la ex autoridad policial accionada, solo se enmarcó a responder que la recurrente convalidó que el docente ante quien rendiría el indicado examen sería el mismo que fue designado para la primera evaluación, aquello a raíz de que cuando fue notificada con la RA 231/2019 no efectuó ningún reclamo ni solicitó complementación o enmienda; sin embargo, con relación al contenido del examen y las calificaciones  que formaban parte del citado punto “8”, no se pronunció en absoluto, es más, cuando se hizo la transcripción de los motivos de agravio, cercenó el último párrafo donde la peticionante de tutela señalaba en concreto el error de calificación ante la inexistencia de una pregunta, y por ende el valor real que debió otorgarse a cada respuesta, lo que provocó se omita dar respuesta a ese punto que tiene relevancia a los fines de determinar la real calificación que debió obtener la accionante, y si ello incide o no en la aprobación de la materia según el sistema de evaluación y calificación de la UNIPOL “Mcal. Antonio José de Sucre” y la consecuente resolución a emitirse en el caso particular.

En ese sentido, debe tomarse en cuenta, que de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales glosados en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, toda resolución administrativa o judicial, cuando se trata de resolver impugnaciones, necesariamente debe contemplar cada cuestionamiento efectuado por la parte recurrente, las respuestas otorgadas por la contraparte, así como una adecuada valoración de las pruebas acompañadas por las partes en sustento de sus posiciones, para que con base en todo aquello, estructure de manera motivada y fundamentada cada razonamiento pronunciado en la resolución, sin omitir resolver cada cuestionamiento, pues de hacerlo impediría conocer los motivos por los cuales un determinado reclamo tiene razón o carece de ella.

Asimismo, no puede soslayarse que es deber de toda autoridad administrativa o judicial desarrollar una labor intelectiva enmarcada en los cánones normativos aplicables al caso concreto, sustentado en los elementos probatorios pertinentes, debiendo ser la formulación argumentativa, lo suficientemente clara y comprensible para que las partes entiendan a cabalidad por qué se determinó fallar en uno u otro sentido, es decir, que la exposición las razones de la decisión deben observar una correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes -que en el caso incluye los motivos de agravio expresados en el recurso jerárquico- y los motivos y fundamentos con los cuales se resuelve la problemática, que debe ser tenido como un todo bajo un análisis integral y no solo partes aisladas, extremo que se advierte incumplido en la Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019 al haberse cercenado parte de los argumentos de reclamo del punto “8” del recurso jerárquico, y por ende conllevó a no dar una respuesta al mismo y subsecuentemente no verificar el examen acompañado en calidad de prueba, incongruencia omisiva que impidió a la accionante comprender a cabalidad por qué se asumió la decisión de que la prenombrada hubiese reprobado en segunda instancia el examen de la asignatura de ingeniería de tránsito.

A lo referido, se suma además que en el caso concreto, dicha omisión que a su vez afectó la debida motivación en el marco de lo señalado por la jurisprudencia reiterada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, dado que se resolvió en parte el punto “8. De la afectación del Derecho a la Educación…” (sic) en lo concerniente al reclamo sobre la imparcialidad y objetividad del docente de la materia, que a criterio de la impetrante de tutela debió ser cambiado por otro al haber sido quien la reprobó en primera instancia, elemento de análisis que estaba totalmente conexo al contenido y forma de evaluación del examen, y por lo mismo requería ser resuelto de forma integral, lo que no ocurrió, cercenando la    ex autoridad policial accionada, una parte de ese punto impugnado, omisión que conllevó en el caso en análisis, a que la motivación de la Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019 esté incompleta y no se haya considerado a su vez la prueba que sustentaba dicho punto de agravio, y por ende la motivación al respecto también esté incompleta y no tenga una secuencia de razonamientos en función a lo pedido y lo resuelto que derivó en que la determinación asumida se encuentre a su vez cercenada en su argumentación secuencial, integral y valoratoria, lo que converge también en incongruencia interna.

En el marco de los razonamientos precedentemente explicados, se evidencia consecuentemente, que la Resolución de Recurso Jerárquico 169/2019 no contenga las exigencias vinculadas con el derecho al debido proceso en sus elementos de motivación, valoración de la prueba y congruencia, por lo que la tutela solicitada corresponde ser otorgada.

Finalmente, en lo que respecta al derecho a la educación superior, corresponde señalar que al estarse concediendo la tutela por lesiones al debido proceso referidas precedentemente, será a partir del resultado de la Resolución de recurso jerárquico a emitirse en el marco del citado debido proceso, que pueda establecerse recién la afectación o no de dicho derecho, al estar la reclamación de la accionante vinculada y sujeta precisamente a lo determinado en sede policial sancionadora/disciplinaria, producto del despliegue procesal referido precedentemente, por lo que respecto a dicho derecho no corresponde mayor pronunciamiento; consiguientemente, no es viable conceder la tutela solicitada.

III.4. Otras consideraciones

Resuelta como se encuentra la problemática planteada, conforme la labor de revisión efectuada por este Tribunal, logra advertirse que la presente acción de amparo constitucional fue resuelta por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, el 26 de julio de 2021; empero, los antecedentes fueron remitidos recién el 25 de noviembre del mismo año, conforme consta en la boleta del Courier cursante a fs. 194, resultando evidente el incumplimiento del plazo señalado por el art. 38 del CPCo, que dispone: “La resolución y antecedentes de la Acción de Defensa se elevará de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de veinticuatro horas siguientes a la emisión de la resolución”, plazo normativo procesal que se tiene por inobservado e incumplido; consecuentemente, corresponde llamar la atención a los Vocales integrantes de la referida Sala Constitucional por la demora en la remisión de los antecedentes antes mencionados, a objeto de que en lo posterior observen y cumplan los plazos procesales insertos en el Código de la materia.    

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró en parte de forma correcta.