SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1267/2022-S4

La impetrante de tutela denunció la lesión de su derecho a la vacación; toda vez que, el ahora demandado, se negó a otorgarle sus vacaciones durante cinco años; pese a solicitar el pago de las mismas mediante notas y memoriales, los cuales fueron respondidos con negativas desconociendo su derecho al descanso.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Respecto a la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional.

El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128, la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los “actos u omisiones” ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos en la Constitución y la ley”.

Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que, la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales, que no se encuentran resguardados por otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción tutelar se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no solo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

Dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la subsidiariedad y la inmediatez, al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esa acción “…se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. En virtud al primero de los citados, corresponde a los accionantes, agotar todos los recursos de impugnación idóneos que la ley les otorga para el reclamo de sus derechos y garantías que consideran vulnerados; y de persistirse en su lesión, recién podrán solicitar la tutela constitucional, cuidando, en virtud al segundo principio de los citados, que sea activada dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión judicial o administrativa que considere lesiva de los derechos y garantías alegados, en cumplimiento a lo preceptuado por el art. 129.I y II de la norma constitucional, que impele a las partes al cumplimiento de ambos principios previa interposición de este mecanismo de defensa preventivo y reparador, norma concordante con los arts. 54 y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Sobre el principio de subsidiariedad, la SC 0150/2010-R de 17 de mayo señaló lo siguiente: “… el amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa,  pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso en la instancia donde fueron vulnerados; esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a esta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia”.

En mérito al carácter subsidiario del amparo constitucional, la SC 1337/2003–R de 5 de septiembre, estableció subreglas para determinar su improcedencia por subsidiariedad, cuando: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución.

Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciadas, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.

III.2. Sobre la función pública, los derechos laborales y la impugnación

De acuerdo con la previsión contenida en el art. 234 de la CPE, son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento.

Respecto a la función pública, la doctrina, además de referirse a las actividades que, se encuentran a cargo del Estado para el cumplimiento de sus fines, incluye también, al recurso humano que realiza las tareas correspondientes y a la relación laboral existente entre éste y sus servidores públicos en su condición de subordinados.

Así, con el propósito de regular la relación del Estado con sus servidores públicos, así como, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad, se promulgó la Ley 2027 de 22 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público (EFP), postulando como principios, el servicio exclusivo a los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno; así también, el sometimiento a la Ley Fundamental y al ordenamiento jurídico. Igualmente, se reconoció el derecho de los ciudadanos a desempeñar cargos públicos, al mérito, capacidad e idoneidad funcionaria, entre otros y postulando la gerencia por resultados y la responsabilidad por la función pública; marco en el que se estableció la carrera administrativa con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa pública en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral de los servidores públicos y la permanencia condicionada a su desempeño, aclarando además que, la misma se articula mediante el Sistema de Administración de Personal (SAP), como norma básica integrante de los sistemas de administración y control establecidos por la Ley 1178, Ley de Administración y Control Gubernamental.

El Estatuto del Funcionario Público fue modificado en cuanto a su ámbito de aplicación por la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, puesto que, a través del artículo primero, fueron excluidas de su alcance, las carreras administrativas en los Gobiernos Autónomos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del Órgano Judicial, carrera fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático y Magisterio Público, que se regirán por su legislación especial aplicable el marco del Estatuto. Asimismo, aclaró que los servidores públicos dependientes de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, se encuentran sujetos únicamente a Título II, Capítulo III (normas de ética pública) y al Título V (declaración de bienes y rentas).

Con dicho preámbulo, el citado Estatuto del Funcionario Público, a tiempo de establecer las clases de servidores públicos, también, creó la Superintendencia del Servicio Civil[1], con jurisdicción nacional para supervisar el régimen y gestión de la carrera administrativa en las entidades públicas comprendidas en su ámbito de aplicación, la cual, también fue constituida como la instancia para el conocimiento de los recursos jerárquicos planteados conforme a la previsión del art. 65, que estableció un procedimiento administrativo para la tramitación de reclamos únicamente referidos a situaciones relativas al ingreso, promoción y retiro de la carrera administrativa y a aquellos derivados de procesos disciplinarios, aprobándose así, el procedimiento correspondiente por DS 26319 de 15 de septiembre de 2001.

En la norma en estudio, el art. 71, estableció la condición de funcionario provisorio, al señalar que, incluía a todos los servidores públicos que en ese momento, se encontraban desempeñando funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encontraba comprendida en el artículo 70, serían considerados como funcionarios provisorios; es decir, que no gozarían de los derechos señalados en el art. 8.II del mismo EFP, a la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad; a la capacitación y  perfeccionamiento técnico o profesional; y, a impugnar las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, como igualmente señaló el art. 36 del Reglamento de Desarrollo Parcial al EFP, aprobado por Decreto Supremo (DS) 27349 de 20 de abril de 2000. 

No obstante lo anterior, a través de la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010, se aprobó el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, permitiéndose a los funcionarios que no son de carrera, impugnar resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino, todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación, ello, tomando en cuenta el principio de progresividad en materia de derechos laborales que tiene como sustento y base el principio protector; con el que, se busca con preferencia precautelar al trabajador como uno de los pilares fundamentales de la relación laboral, lo que, de ninguna manera implica el reconocimiento de estabilidad laboral. Así también, fue reconocido por este Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0628/2022-S4 de 27 de junio, por ejemplo.

De lo dicho, se concluye que, la Constitución Política del Estado reconoce la carrera administrativa de los servidores públicos, sobre la base de su incorporación a la función pública mediante procesos de selección, garantizando su estabilidad en el marco de la evaluación de sus funciones como única condición de permanencia; sin embargo, tal protección no asiste a los servidores públicos incorporados directamente para prestar funciones en relación de dependencia con el Estado, a quienes definitivamente no se les reconoce el derecho a la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad; tampoco a la capacitación y  perfeccionamiento técnico o profesional, reconociéndoseles sin embargo; el derecho a impugnar las decisiones relativas a su remoción del cargo.

III.3.  Sobre la carrera administrativa en los Gobiernos Autónomos Municipales

El EFP, en su art. 3.III establece que las carreras administrativas en los entes ediles, deben regularse por su legislación especial aplicable en el marco establecido en la indicada norma; y así, en un primer momento, la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (actualmente abrogada por la Ley 482 de 9 de enero de 2014, denominada Ley de Gobiernos Autónomos Municipales), reguló la carrera municipal determinando que, debía articularse a través de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP); y, además previó que las personas contratadas en las empresas municipales públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, estaban sujetas a la Ley General del Trabajo (LGT).

           Posteriormente, mediante Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, se regularon las siguientes disposiciones respecto al personal municipal: 1) Incorporó al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que, desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativos de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz; 2) Exceptuó expresamente, a las y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como a quienes ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional; y, c) Mantuvo la aplicación del régimen laboral de las empresas municipales públicas o mixtas, dispuesto en el Numeral 3 del Artículo 59 de la Ley 2028 de Municipalidades; es decir, bajo el amparo de la Ley General del Trabajo; no obstante, tal previsión normativa, por expresa previsión del art. 4 de la referida norma legal, dicha incorporación será paulatina en los parámetros señalados en el art. 1, cuando su población alcance un total de 250.000 habitantes, de acuerdo al resultado oficial del último censo.

           Continuando con el análisis, y, siendo que todos los funcionarios municipales se encuentran sometidos a las normas de la Ley 1178, de Administración y Control Gubernamentales y a sus disposiciones complementarias, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NBSAP), aprobadas por DS 23215 de 21 de marzo de 2011, prevén en la parte in fine del art. 48, que la carrera administrativa se articula mediante el Sistema de Administración de Personal y de acuerdo con el precepto legal incluido en su art. 50, se alcanza una vez obtenido el número de registro otorgado por la Superintendencia de Servicio Civil (actualmente el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social), previa certificación del Servicio Nacional de Administración de Personal sobre el cumplimiento de los requisitos formales de incorporación; concluyéndose que, para la implementación de la carrera administrativa municipal que es principio constitucional, se requiere la decisión institucional que debe ser plasmada en la normativa especial correspondiente en el marco del EFP; y, así mismo, el cumplimiento de los requisitos señalados en las citadas NBSAP.

Mientras tanto, los servidores públicos que desempeñan funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa son considerados provisorios; y por ello, no gozan de los derechos señalados por el 7.II del mencionado Estatuto, así, fue reconocido en la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional, por ejemplo, en la SC 0474/2011-R de 18 de abril, que señala: “… la diferencia entre servidores públicos de carrera y provisorios, radica en que los primeros además de los derechos establecidos en el art. 70 I. del referido estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios….”

A ello se añade que el art. 60 de las NBSAP, establece que, no están sometidos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a dichas normas básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyo procedimiento, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

Ahora bien, resulta indudable que, a pesar de que los servidores públicos municipales o no, se vinculan en relación de dependencia con el Estado para cumplir función pública destinada al cumplimiento de los fines del mismo, no se desconoce que, como trabajadores gozan de ciertos derechos laborales reconocidos por el art. 7.I del EFP, tales como el goce de una justa remuneración; al respeto y consideración a su dignidad personal en la función; al goce de vacaciones, licencias, permisos y otros beneficios; a la percepción de las pensiones jubilatorias, así como de invalidez y sobrevivencia para sus derechohabientes; y, a las prestaciones de salud, correspondiendo analizar cuál sería la vía de impugnación de las resoluciones que puedan afectar los indicados derechos.

Así, la normativa analizada precedentemente, da cuenta de dos aspectos que a esta altura del análisis, deben ser especialmente analizados, siendo el primero que, conforme prevé el Estatuto del Funcionario Público y sus normas reglamentarias, las impugnaciones que pueden plantear los funcionarios provisorios se refieren únicamente a las decisiones relativas a las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, más no existe previsión alguna relativa a la protección de los derechos laborales mencionados precedentemente.

Un segundo aspecto a mencionar, se refiere precisamente al derecho al acceso a la justicia reconocido por el art. 115.I constitucional que prevé que, toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, al igual que el art. 120 de la misma CPE, que reconoce como garantía jurisdiccional que, toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa.

En ese contexto, el derecho a la jurisdicción o acceso a la justicia, contiene entre sus elementos, el acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos o elementos de exclusión o limitación que dificulte el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; así como lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y finalmente, lograr que la resolución emitida sea cumplida y ejecutada.

Ahora bien, en el caso de los servidores públicos provisorios, resulta claro que, la protección de sus derechos laborales se encuentra limitada por las restricciones vinculadas a la naturaleza propia de la relación de dependencia con el Estado, en razón de no pertenecer a la carrera administrativa, de manera que, aunque pueden impugnar algunas decisiones relativas a su ingreso, remoción o retiro como se reconoce en la SCP 0628/2022-S4 de 27 de junio, tal entendimiento permite concluir que, no existen recursos previstos y efectivos para la defensa de sus derechos laborales porque las normas estudiadas precedentemente no atribuyen competencia en sede administrativa, motivo por el que, corresponde por la vía de la justicia constitucional, suplir dicho vacío en resguardo del derecho de acceso a la tutela judicial efectiva y en aplicación del art. 109.I constitucional, por el que todos los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección. Así, este Tribunal Constitucional Plurinacional entiende que, en el marco del art. 73 inc. 4) de la Ley del Órgano Judicial, que atribuye a los Jueces Públicos en materia de Trabajo y Seguridad Social competencia para el conocimiento y decisión sobre las acciones colectivas por derechos y beneficios sociales, indemnizaciones y compensaciones y, en general, conflictos que se susciten como emergencias de la aplicación de las leyes sociales, de los convenios y laudos arbitrales, corresponde a la judicatura laboral, el conocimiento y resolución de las controversias emergentes de la denuncia de vulneración de los derechos laborales de los servidores públicos provisorios, en el marco del principio de proteccionismo.

El presente entendimiento que, en estricto sentido, no constituye una modificación de precedente constitucional, sino una ampliación del sentido expresado en la citada SCP 0628/2022-S4 de 27 de junio, que reconoció el derecho de impugnación de los servidores públicos provisorios a las decisiones relativas a su desvinculación, procesos administrativos y otros actos administrativos vinculados, puesto que, para la protección de los derechos laborales de los mismos, se reconoce la competencia de los Jueces de la judicatura laboral, tendrá carácter vinculante a partir de su publicación por mandato del art. 203 de la norma fundamental y del art. 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en resguardo del principio de seguridad jurídica, y conforme al principio de eficacia prospectiva de la jurisprudencia constitucional, conocida también como “prospective overruling”; ello debido a que, los fallos constitucionales que establecen un nuevo precedente o declaran la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un precepto legal, no pueden afectar situaciones jurídicas anteriores; y es asumida con la finalidad de optimizar el desarrollo y defensa de los derechos constitucionales involucrados en esta materia puesto que, la jurisprudencia debe responder de modo dinámico a las necesidades de cada tiempo; no obstante, se reitera, lo resuelto será efectivo, una vez que los órganos involucrados conozcan los alcances del presente fallo constitucional, sin afectar a lo institucionalmente decidido conforme a la jurisprudencia existente.

III.4.  Sobre la pretensión de la compensación económica de la vacación

La Constitución Política del Estado, reconoce de manera amplia los derechos sociales cuya importancia radica en que, el mismo Constituyente identificó a los trabajadores como la principal fuerza productiva de la sociedad; por lo tanto, no podían merecer menor protección de parte del Estado, razón por la cual, el art. 46 de la CPE, establece que: “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna”.

En ese orden, el Estatuto del Funcionario Público en su art. 49.I determina que, los servidores públicos tendrán derecho a una vacación anual, en relación a la antigüedad; así también el art. 50 dispone que, las vacaciones no serán susceptibles de compensación pecuniaria y deberán ser obligatoriamente utilizadas por el servidor público, no estando tampoco permitida la acumulación de vacaciones por más de dos gestiones consecutivas; sin embargo, la Ley de Modificaciones al Presupuesto General del Estado –Ley 233 de 13 de abril de 2012–, en su art. 12 precisa determinados supuestos  en los que procede excepcionalmente, la compensación  económica de la vacación, señalando que, procederá en los casos de fallecimiento del servidor público a favor de sus herederos, por motivos de extinción de la entidad, por destitución del funcionario o renuncia al cargo, y cuando exista fallo judicial o sentencia ejecutoriada. 

Ahora bien, en el entendido que la justicia constitucional, de acuerdo a su naturaleza jurídica, tutela derechos fundamentales y garantías constitucionales, es que, ha reconocido el pago de la vacación como un derecho laboral; sin embargo, la misma no se encuentra habilitada para determinar la dimensión ni la cuantía, dado que dicho extremo no puede operativizarse a través de esta vía, ya que, deberán ser la propias autoridades administrativas y/o judiciales las que determinen en qué medida corresponden dichos pagos; pues ellos, deben emerger de un acervo probatorio en el que se pueda demostrar la justa medida de los mismos.

En ese entendido se concluye que, la pretensión de la compensación económica de la vacación por la trabajadora o el trabajador, o funcionaria o funcionario público, corresponde al interesado, acudir a la judicatura laboral, instancia que en el marco de la competencia asignada por el art. 73.4 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010– donde se compulsarán las pretensiones de los litigantes, se valorará la prueba aportada al proceso y se aplicará el derecho vigente al caso, para finalmente contar con una Sentencia, que podrá establecer además si corresponde o no la compensación en dinero respecto a las vacaciones no otorgadas en virtud a la antigüedad laboral y los permisos a cuenta de vacación que puedan existir.

III.5.  Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela denunció la lesión de su derecho a la vacación; toda vez que, durante el tiempo que trabajo en el Gobierno Autónomo Municipal de Guayaramerí, no le fueron otorgadas vacaciones y cuando fue despedida, no se realizó compensación económica pese a haberla solicitado en reiteradas oportunidades.

Una vez identificada la problemática planteada, los antecedentes que cursan en el expediente, se evidencia que, la impetrante de tutela, prestó servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Guayaramerín, así consta, en los Memorándums J-RR.HH. 320/14; 1231-2015- J-RR.HH., J-RR.HH. 320/14, J-RR.HH. 23/2017; J-RR.HH. 99/2018; J-RR.HH. 74/2019, ejerciendo funciones como Secretaria, tanto en la Secretaria de la Unidad de Medio Ambiente como en la de Desarrollo Humano, hasta que fue desvinculada por Memorándum J-RR.HH. 350/2020, por el ente Gubernamental, que a tiempo de agradecer por sus servicios le solicitó que, mediante nota requiera el pago de las  remuneraciones que por ley le pudiesen corresponder.

Consta también que, durante el tiempo que desempeñó sus funciones, la impetrante de tutela solicitó constantemente se le otorgue el uso de vacaciones, siendo la primera el 1 de agosto de 2016, que pidió por las gestiones 2015 – 2016, misma que, le fue negada a través de nota OF. DES. SDH 075/2016 con el argumento que, debía prestar su colaboración a las unidades dependientes la Secretaría de Desarrollo Humanos, aspecto que, hizo conocer a la Jefa de RR.HH. del ente municipal el 3 de agosto de igual año. Nuevamente el 3 de octubre de 2017, dirigiéndose al Secretario de Desarrollo Humano de la entidad edil, solicitó vacaciones por las gestiones de 2016 a 2017, que fueron negadas por nota OF. DES. SDH 101/2017, por tener que prestar su colaboración a las unidades dependientes de esa Secretaría, poniendo a conocimiento de la Jefatura de RR.HH. mediante nota de 4 de octubre de igual año.

Es así que, ante la negativa de su inmediato superior de otorgarle vacaciones, el 6 de noviembre de 2019 solicitó al Secretario Administrativo y Financiero, vía Secretaría de Desarrollo Humano, el pago de vacaciones por las gestiones de 2016 a 2017; motivo por el cual, se elaboró el Informe Jurídico DJ 528/2019; por el cual, la Abogada Profesional I señaló que, se estaría vulnerado la normativa legal al negarse las vacaciones a la solicitante de tutela, recomendando dar cumplimiento a la ley y evitar en lo futuro procesos legales.

El 14 de diciembre de 2020, solicitó mediante nota a la Jefa de RR.HH., vía Secretaria de Desarrollo Humano, se le otorguen veinte días hábiles por las gestiones de 2018 a 2019; empero, no obtuvo respuesta; por lo que, recurriendo a una nueva nota el 11 de marzo de 2021, solicitó el pago de vacaciones de las gestiones 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020. En el mismo sentido, por memoriales dirigidos al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Guayaramerín de 28 de octubre, 3 y 8 de noviembre todas de 2021; requirió el pago de vacaciones correspondientes a las gestiones de 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020.

Como último intento, solicitó conciliación ante la Jefatura Departamental de Trabajo; sin embargo, el ente municipal comunicó que, no había presupuesto para el pago de vacaciones, motivo por el cual, la señalada Jefatura declinó competencia al Juzgado Público Mixto de la Niñez y Adolescencia, Partido del trabajo y Seguridad Social y de Sentencia Penal Primero de Guayaramerín del departamento de Beni.

Planteada la presente acción de amparo constitucional, el Juez Público Mixto Civil y Comercial y de las Familias Primero de Guayaramerín del departamento de Beni, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 09/2021 de 30 de noviembre, cursante de fs. 55 a 56 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo que, en el plazo de quince días a partir de su legal notificación con la Resolución, se proceda al pago del importe que, corresponde a la impetrante de tutela por concepto de vacaciones anuales no utilizadas por la impetrante de tutela correspondientes a las cinco gestiones, y sea sin costas, de acuerdo a los siguientes fundamentos.

Sobre la base de los antecedentes precedentemente  referidos, si bien es evidente que, conforme a la jurisprudencia constitucional transcrita en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de ingresar al análisis de fondo de una problemática planteada cuando quien acude en busca de tutela, no agotó previamente el uso de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico, en aplicación al principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional.

Ahora bien, respecto a tales mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico que, la solicitante de tutela debió agotar, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, advirtió que, los servidores públicos sean municipales o no, se encuentran vinculados en relación de dependencia con el Estado para cumplir función pública destinada al cumplimiento de los fines del mismo, habiéndose establecido la carrera administrativa como único medio de gozar de estabilidad laboral condicionada a la evaluación permanente para conservar su fuente laboral; no obstante, aquellos que, no fueron incorporados a la misma, son denominados provisorios y no gozan de tal derecho; empero, gozan de ciertos derechos laborales reconocidos por el art. 7.I del EFP, tales como, una justa remuneración; al respeto y consideración a su dignidad personal en la función; al goce de vacaciones, licencias, permisos y otros beneficios; a la percepción de las pensiones jubilatorias; así como, de invalidez y sobrevivencia para sus derechohabientes; y, a las prestaciones de salud, correspondiendo analizar cuál sería la vía de impugnación de las resoluciones que puedan afectar los indicados derechos.

Conforme prevé el Estatuto del Funcionario Público y sus normas reglamentarias, las impugnaciones que pueden plantear los funcionarios provisorios se refieren únicamente a las decisiones administrativas que afectan situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, más no existe previsión alguna relativa a la protección de los derechos laborales mencionados precedentemente.

Un segundo aspecto a mencionar, se refiere precisamente al derecho al acceso a la justicia reconocido por el art. 115.I de la Norma Suprema, que prevé que toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, al igual que el art. 120 de la CPE, que reconoce como garantía jurisdiccional que, toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa.

En ese contexto, el derecho a la jurisdicción o acceso a la justicia, contiene entre sus elementos, a la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución Política del Estado, sin que, existan obstáculos o elementos de exclusión o limitación que dificulte el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; así como, lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que, se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y finalmente, lograr que la resolución emitida sea cumplida y ejecutada.

Ahora bien, en el caso de los servidores públicos provisorios, resulta claro que, la protección de sus derechos laborales se encuentra limitada por las restricciones vinculadas a la naturaleza propia de la relación de dependencia con el Estado, en razón de no pertenecer a la carrera administrativa, de manera que, aunque pueden impugnar algunas decisiones relativas a su ingreso, remoción o retiro como se reconoce en la SCP 0628/2022-S4 de 27 de junio, tal entendimiento permite concluir que no existen recursos previstos y efectivos para la defensa de sus derechos laborales porque las normas estudiadas precedentemente no atribuyen competencia en sede administrativa; motivo por el cual, corresponde por la vía de la justicia constitucional, suplir dicho vacío en resguardo del derecho de acceso a la tutela judicial efectiva y en aplicación del art. 109.I de la CPE, por el que, todos los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección. Así, este Tribunal entiende que, en el marco del art. 73 inc. 4) de la LOJ, que atribuye a los Jueces Públicos en materia de Trabajo y Seguridad Social, competencia para el conocimiento y decisión sobre las acciones colectivas por derechos y beneficios sociales, indemnizaciones y compensaciones y, en general, conflictos que se susciten como emergencias de la aplicación de las leyes sociales, de los convenios y laudos arbitrales, corresponde a la judicatura laboral, el conocimiento y resolución de las controversias emergentes de la denuncia de vulneración de los derechos laborales de los servidores públicos provisorios, en el marco del principio de proteccionismo.

El presente entendimiento que, no constituye una modificación de precedente constitucional, sino una ampliación del sentido expresado en la citada SCP 0628/2022-S4 de 27 de junio, que reconoció el derecho de impugnación de los servidores públicos provisorios a las decisiones relativas a su desvinculación, procesos administrativos y otros actos administrativos vinculados, puesto que, para la protección de los derechos laborales de los mismos, se reconoce la competencia de los Jueces de la judicatura laboral, tendrá carácter vinculante a partir de su publicación por mandato del art. 203 de la Norma Suprema y del art. 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en resguardo del principio de seguridad jurídica, y conforme al principio de eficacia prospectiva de la jurisprudencia constitucional, conocida también como “prospective overruling”; ello debido a que los fallos constitucionales que establecen un nuevo precedente o declaran la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un precepto legal, no pueden afectar situaciones jurídicas anteriores; al contario, es asumida con la finalidad de optimizar el desarrollo y defensa de los derechos constitucionales involucrados en esta materia puesto que la jurisprudencia debe responder de modo dinámico a las necesidades de cada tiempo; no obstante, se reitera, lo resuelto será efectivo, una vez que, los órganos involucrados conozcan los alcances del presente fallo constitucional, sin afectar a lo institucionalmente decidido conforme a la jurisprudencia existente.

           En ese orden, en la acción de amparo constitucional venida en revisión, resulta evidente que, la solicitante de tutela, acudió con su requerimiento de pago de vacaciones no utilizadas ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Beni, instancia administrativa que declinó competencia al Juzgado en materia de Trabajo y Seguridad Social de dicho departamento, determinación contra la que, se interpuso la acción de defensa en estudio, a través de la cual, por Resolución 09/2021 de 30 de noviembre, cursante de fs. 55 a 56 vta., el Juez Público Mixto Civil y Comercial y de las Familias Primero de Guayaramerín del departamento de Beni; concedió la tutela y ordenó el pago de las vacaciones impetradas por la solicitante de tutela, en el plazo de quince días, en razón de tratarse de derechos laborales.

           Por lo señalado, considerando que, la problemática planteada involucra derechos sociales concedidos por el Juez de garantías, que seguramente ya fueron cancelados por parte del empleador como efecto de la concesión y obligación de cumplimiento inmediato de dicho fallo; y atendiendo a la imposibilidad que existía, hasta ahora, de aperturar la vía impugnatoria ordinaria laboral para la resolución de la problemática de fondo, al ser la impetrante de tutela, una funcionaria provisoria, entonces en aplicación de los principios constitucionales pro persona y pro operario, corresponde dimensionar los efectos del presente fallo, dejando subsistente la decisión emitida por el Juez de garantías; aclarando que, sin perjuicio de su cumplimiento, queda abierta la posibilidad para que las partes, en caso de disconformidad, puedan acudir ante la jurisdicción ordinaria.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela impetrada, no efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y la jurisprudencia aplicable al caso.