SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0971/2023-S4

Los accionantes denunciaron la lesión de los derechos de la niñez y adolescencia y juventud, acceso a la educación, salud y trabajo; en virtud a que, por reestructuración de la Unidad de Catastro Urbano del Municipio de Cuatro Cañadas, los manzanos que figuran como Nro. 10 y manzano Nro. M5-10, fueron afectados; toda vez que, estaban destinados a la Unidad Educativa Palestina del Barrio Campo Verde, al igual que la plazuela del barrio; empero, fueron divididos en lotes, con nuevos propietarios, y, avalados por las autoridades municipales.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular y ámbito de tutela. Jurisprudencia reiterada

La SCP 0943/2021-S4 de 29 de noviembre, señala que: “…La Constitución Política del Estado, en su acápite de las acciones de defensa, instituye la acción popular, como mecanismo procesal de protección de los derechos e intereses colectivos; así, el art. 135 de la CPE, declara que: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.

En armonía con la norma constitucional precedentemente referida, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala: ‘(OBJETO). La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados’.

En virtud a los preceptos normativos precedentemente glosados, la jurisdicción constitucional estableció un amplio entendimiento respecto a la naturaleza jurídica y objeto de la acción popular. En este entendido, según se refiere en la SCP 1018/2011-R de 22 de junio, la acción popular se caracteriza por una triple finalidad: ‘1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior’.

Sobre la naturaleza jurídica de la acción popular, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, señaló que; ‘…esta acción de defensa se constituye en un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusivamente de los derechos e intereses colectivos, no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa, previstas por nuestra Ley Fundamental, como las acciones de amparo constitucional, de libertad o de protección de privacidad (...).

Entre sus características, se destaca que su interposición es viable –de acuerdo al art. 136.I de la CPE– durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; no resultando necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir. Norma que define su diferencia con la acción de amparo constitucional, eminentemente subsidiaria; al contrario, la acción popular es un proceso principal y directo, posibilitando su planteamiento sin necesidad de agotar previamente otros medios ordinarios en defensa de los derechos invocados, al no estar configurada sobre la base del principio mencionado. Es también una acción imprescriptible, al permitir su formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad de seis meses’.

Acorde a su naturaleza jurídica, el ámbito de tutela de la acción tutelar se encuentra definido por el citado art. 135 de la Ley Fundamental, respecto al cual, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, señaló: “Los derechos e intereses colectivos protegidos a través de la acción popular, conforme señala el art. 135 de la CPE, se encuentran 8 relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental.

De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga protección a lo siguiente:

a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: ‘Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos’.

En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: ‘ …la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato… ’.

Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:

‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos esté organizada mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica’.

b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos” (las negrillas son nuestras)

Como se puede apreciar, la jurisprudencia ha discernido entre derechos colectivos y difusos, a los que les reconoce la protección por medio de la acción popular como la presente; explicando que, los derechos colectivos son aquellos que trascendiendo lo individual afectan a un grupo de personas que comparten un vínculo que es identificable (como los miembros de un pueblo indígena originario campesino respecto de sus derechos colectivos); mientras que los derechos difusos, son aquellos que compartiendo el carácter transindividual, pertenecen a un grupo que no tiene vinculación identificable, como el derecho al medio ambiente.

Por otra parte, sobre la carga de la prueba, este Tribunal en la SCP 0681/2018-S2 de 17 de octubre, precisó que: “El art. 36.5 del CPCo, que se encuentra en el título de las normas comunes a las acciones de defensa, dispone que: ‘Las partes podrán aportar las pruebas que demuestren los hechos que alegan, o en su caso las que desvirtúen los de la otra parte. La Jueza, Juez o Tribunal podrá desestimarlas cuando entienda que son impertinentes, o solicitar las que considere necesarias’.

En efecto, nótese que la norma procesal común a las acciones de defensa contenida en el art. 36.5 del CPCo, señala que la carga de la prueba es de ambas partes procesales en sus respectivos roles y del juez o tribunal de garantías de oficio; es decir, por un lado, de la parte accionante, tendiente a demostrar los hechos que alega, o en su caso, el señalamiento del lugar donde se encuentren -art. 33.7 del citado Código; y por otro, de la parte demandada, destinada a desvirtuar las pruebas presentadas por el impetrante de tutela, una vez notificado con la acción de defensa -art. 35.1 del referido cuerpo legal-, como también del tercero con interés legítimo, citado en el proceso constitucional. Asimismo, del juez o tribunal de garantías, cuando considere que las pruebas producidas no son las conducentes, pertinentes o eficaces, podrá desestimarlas, solicitando se practiquen de oficio las que considere necesarias, en búsqueda de la verdad material, prevista en el art. 180.I de la CPE, conforme lo entendió la SC 0173/2012 de 14 de mayo, abriendo la posibilidad de presentar prueba, incluso en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; al respecto, asumió el entendimiento establecido en la SC 0461/2011-R de 18 de abril, reiterando que:

…salvo aquellos casos en los que el actor se encuentre impedido de hacerlo, o que de la relación de los mismos y el informe de la persona u autoridad contra quien se la dirige, se colija una admisión tácita o expresa, tomando en cuenta sobre todo la verosimilitud de la demanda, o bien su silencio que a criterio del tribunal o juez de garantías, implique la admisión de los hechos…

Ahora bien, en la acción popular, la exigencia del cumplimiento de la carga de la prueba, estará bajo la decisión del juez o tribunal de garantías, así como del Tribunal Constitucional Plurinacional, autoridades jurisdiccionales que dependiendo del caso concreto, exigirán se cumpla por la parte accionante -precautelando, en este caso, que no se desmotive la judicialización de los derechos e intereses colectivos y difusos-; o se cumpla por la parte demandada, aplicando el principio de inversión de la carga de la prueba o finalmente se exija su cumplimiento por algunos servidores públicos o personas particulares ajenas al proceso constitucional que actúen, por ejemplo, en condición de amicus curiae, propiciando en todo caso, prueba de oficio, en búsqueda de la verdad material, conforme prevé el art. 180.I de la CPE.

Sobre el tema, en la acción popular es posible proponer todos los medios de prueba lícitos que sean útiles para la formación del convencimiento del juez constitucional, como por ejemplo, las pruebas testifical, documental, pericial, etc., precautelando, en todo caso, que no se inobserven los principios de sumariedad y celeridad, que rigen a las acciones de defensa.

Consecuentemente, en la acción popular, la carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración, están regidos por el principio de informalismo” (las negrillas nos corresponden).

En ese entendido, la carga de la prueba no corresponde solo a los accionantes; ya que, el Juez constitucional, en este tipo de acciones debe tener una conducta más activa; puesto que, en caso de considerar que las pruebas producidas no son las conducentes, pertinentes o eficaces, podrá solicitar se practiquen de oficio las que considere necesarias; además de imponer, y requerir que las autoridades y personas demandadas aporten los medios de prueba necesarios para la resolución de la acción tutelar, en búsqueda de la verdad material, prevista en el art. 180.I de la CPE, abriendo la posibilidad de presentar prueba, incluso en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; atendiendo a que, el proceso constitucional y específicamente la acción popular, deja de lado el principio contradictorio del derecho procesal clásico y guiarse por un deber de cooperación entre partes, para encontrar una solución justa y adecuada al conflicto, dejando la creencia que se trata de contienda, donde una de las partes vence sobre la otra, sino que ambas aúnen esfuerzos para la protección de los derechos colectivos y difusos.

III.2. Análisis del caso concreto

A través de la presente acción de defensa, los impetrantes de tutela denuncian la lesión de los derechos de la niñez y adolescencia y juventud, acceso a la educación, salud y trabajo; en virtud a que, por reestructuración de la Unidad de Catastro Urbano del Municipio de Cuatro Cañadas, los manzanos que figuran como Nro. 10 y Nro. M5-10, fueron afectados; toda vez que, estaban destinado a la Unidad Educativa Palestina del Barrio Campo Verde, al igual que la plazuela del barrio; empero, fueron divididos en lotes, con nuevos propietarios, y, avalados por las autoridades municipales.

Con carácter previo, es deber de este Tribunal delimitar la problemática; ya que, conforme fue descrito en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción popular no tiene por finalidad proteger derechos subjetivos, y tampoco intereses de grupo.

De antecedentes se advierte que el 27 de septiembre de 2011, el Gobierno Municipal de Cuatro Cañadas, emitió la Ordenanza Municipal 34/2011; a través de la cual se dispuso declarar terreno educativo el total del manzano Nro. 6 y el 50% del manzano No. 3 del Barrio Campo Verde, actualmente ocupado por la Unidad Educativa Palestina; empero, el 15 de diciembre de 2016, promulgó la Ley Municipal 39/2016; por la cual, aprobaron planos de uso de suelo y particiones en lotes para viviendas particulares, que comprometían el 50% del manzano Nro. 3; sin que la Ordenanza antes señalada hubiere sido derogada o abrogada; circunstancia que motivó que los accionantes, planteen la presente acción tutelar, pretendiendo dejar sin efecto la referida Ley Municipal.

Efectuada esa contextualización fáctica, es necesario referir que acorde al  entendimiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción popular protege derechos colectivos y difusos concernientes con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de análoga naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, no correspondiendo el resguardo de las pretensiones y los derechos individuales o subjetivos de una o más personas, pues ello es inherente a la naturaleza jurídica y finalidad de la acción de amparo constitucional; en ese mismo sentido, la tutela no alcanza los derechos o intereses individuales homogéneos –denominados intereses de grupo–, porque los mismos incumben a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un “origen común” siendo sus acciones procesales divisibles que únicamente conforme al principio de economía procesal pueden tratarse de forma conjunta.

Ahora bien, a partir de los antecedentes fácticos descritos y circunscribiendo el ámbito de verificación constitucional a los alcances del acto lesivo denunciado que converge sustancialmente en la presunta disposición del área verde correspondiente a la Unidad Educativa Palestina del Barrio Campo Verde, que le habría sido asignada mediante Ordenanza Municipal 34/2011 de 27 de septiembre, para luego ser contrariada por la Ley Municipal 39/2016 de 15 de diciembre; es evidente que, la situación planteada no corresponde ser analizada a través de esta acción de defensa; ya que por una parte, los impetrantes de tutela denuncian la vulneración de los derechos a la educación, salud y trabajo de los alumnos de la referida Unidad Educativa, mismos que son reconocidos en la Norma Suprema como derechos individuales; y de otro lado, es evidente que las alegaciones de vulneración de dichos derechos convergen en conflicto entre particulares sobre una extensión de terreno que según refieren las autoridades demandadas sería propiedad privada, y de acuerdo a lo manifestado por los impetrantes de tutela, corresponderían al área verde de la Unidad Educativa Palestina que les fue asignada mediante una Ordenanza Municipal de data anterior; situación que a su vez, como se evidencia de antecedentes, está totalmente vinculada a un conflicto entre particulares, por un tema de propiedad privada sin que se advierta la existencia de vinculación con alguna circunstancia relacionada a derechos colectivos; aclarándose a su vez al respecto, que la simple invocación del derecho a la educación, salud y trabajo, no determina por sí solo la procedencia de la acción popular.

En ese sentido, es preciso referir que un derecho individual no se convierte en colectivo cuando se reclama su lesión en representación de un grupo –alumnos de la Unidad Educativa Palestina–, como se aduce en esta acción de defensa; dado que, acorde al entendimiento jurisprudencial desarrollado en la SCP 0788/2011-R de 30 de mayo:“…el derecho que le concurre a una persona individualmente considerada, no se transforma en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas; a contrario sensu, un derecho colectivo no deja de ser tal, debido a que solamente sea reclamado por una persona”, evidenciándose que, en el presente caso se trata de derechos subjetivos de un grupo de personas que se encontrarían circunstancialmente en la misma situación; consecuentemente, a partir de dicho escenario, atañe que la vulneración denunciada y la pretensión vertida en esta vía debería examinarse y resolverse a través de la acción de amparo constitucional, ya que, la acción popular únicamente se activa tratándose de los derechos o intereses colectivos o difusos.

Conforme al razonamiento vertido precedentemente, los impetrantes de tutela al interponer la presente acción de defensa, equivocaron la vía de su pretensión, provocando la inactivación de la acción popular en razón de su naturaleza jurídica y alcance determinado por los derechos que protege, correspondiendo denegarse la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de forma correcta.