SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2023
Fecha: 23-Nov-2023
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2023
Sucre, 23 de noviembre de 2023
SALA PLENA
Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
Acción de inconstitucionalidad abstracta
Expediente: 45058-2022-91-AIA
Departamento: Chuquisaca
En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Lily Gladys Fernández Vargas, Diputada Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 1 al 4 de la Ley 4026 de 15 de abril de 2009; y, Artículo Único de la Ley 2718 de 28 de mayo de 2004, complementaria de la Ley de Regularización de Derecho Propietario Urbano-Ley 2372 de 22 de mayo de 2002, por considerarlos contrarios a los arts. 56, 57, 109.I, 115.I, 117.I, 119.II, 120.I, 123, 178.I y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 1, 2, 8.1 y 2 inc.c), 9, 21.1 y 2 y 25.1 y 2 inc.a) y b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 14.1 y 3 inc. b) y 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Por memorial presentado el 14 de febrero de 2022, cursantes de fs. 71 a 87, la accionante manifestó que:
I.1.1. Síntesis de la acción
Como antecedente, corresponde remitirse a que los hermanos Dávalos Valda son propietarios de un bien inmueble situado en el “…Ex Fundo Alto Tucsupaya…”, zona urbana de Sucre, con una extensión de 226 ha, encontrándose dentro de esa propiedad varias urbanizaciones de una cantidad importante de ciudadanos. Dicho derecho propietario data del 6 de abril de 1954, cuando se inscribió en las oficinas de Derechos Reales (DD.RR.) de Chuquisaca a fs. 15, No.32 del Libro de Propiedades de la provincia Oropeza, por el anticipo de legítima de sus padres Telmo Dávalos y Máxima Valda de Dávalos. Ese inmueble fue adquirido anteriormente, una parte a título de sucesión hereditaria y otra a título de compra venta, actos que se encuentran desde entonces inscritos en DDRR, tal derecho propietario, que da origen a los actos inconstitucionales e inconvencionales que se denuncian, fue emitido y consolidado sobre la base de las Resoluciones Supremas 105287 de 13 de julio de 1961, 163250 de 7 de julio de 1972 y 188111 de 20 de julio de 1978, que pusieron fin al proceso de afectación del referido fundo rústico “Tucsupaya Alta”, en el que se declaró afectable el área rural del ex fundo, consistente en más de 400 ha, mientras se determinó que quedaba en propiedad de quienes tenían su derecho registrado en DD.RR., y dentro del radio urbano de Sucre, consistente en las 226 ha, estando a cargo de su regularización el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre en aplicación de la Ley de Reforma Urbana, pues esa propiedad quedó ubicada en el área indicada.
Sin embargo, posteriormente, se dictó la Resolución Suprema 197856, que usurpando funciones y atentando contra la cosa juzgada agraria, restituyó el valor a varios títulos ejecutoriales, que fueron emitidos dentro del área urbana, por cumplimiento erróneo de la Resolución Suprema 163250; por eso los hermanos Dávalos Valda, promovieron el recurso directo de nulidad de la señalada Resolución Suprema, ante la entonces Corte Suprema de Justicia, el cual fue resuelto por Auto Supremo 34 de 16 de diciembre de 1985 y Auto Complementario de 21 de febrero de 1986, que declararon nula la impugnada Resolución Suprema 197856, hallándose debidamente inscrito dicho Auto Supremo en DD.RR.
En ese contexto, el Órgano Legislativo sancionó la Ley 4026 de 15 de abril de 2009, elevando a rango de Ley las Resoluciones Supremas 105287, 163250 y 197856, omitiendo que esta última ya fue anulada en virtud del Auto Supremo 34, que alcanzó cosa juzgada material. Cabe aclarar que las dos primeras Resoluciones Supremas reconocieron el derecho propietario ya consolidado, mientras que la tercera, si bien no desconoció tal derecho, revalidó arbitrariamente varios títulos ejecutoriales que habían sido emitidos indebidamente dentro del área urbana de Sucre, pese a que no era esa la competencia del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA).
La nulidad de la Resolución Suprema 197856, no puede ser derogada por la Ley 4026, pues esta no puede ser retroactiva, conforme lo prevé el art. 123 de la CPE; ya que existen resoluciones judiciales ejecutoriadas como ser el ya citado Auto Supremo 34 y las posteriores Sentencias, Autos de Vista y Autos Supremos, emitidos en los diferentes procesos de reivindicación y de mejor derecho propietario seguidos por los hermanos Dávalos Valda. Todos esos fallos no solo se encuentran vigentes, sino que adquirieron calidad de cosa juzgada; consiguientemente, se está contraviniendo la seguridad jurídica, conocida como la aplicación objetiva de la Ley, consagrada como principio en el art. 178.I de la Norma Suprema en relación a los arts. 109.II y 123 de la Norma Fundamental; así como el art. 9 de la CADH y 15-1 del PIDCP.
En cuanto al art. 1 de la Ley 4026, denuncia que los terrenos del ex fundo Tucsupaya fueron ya previa, sistemática y legalmente declarados dentro del radio urbano de la ciudad de Sucre; por lo que, no pueden ser revertidos retroactivamente en perjuicio de sus legítimos propietarios, como si fueran de la jurisdicción agraria; así fue además asumido como antecedente normativo el Decreto 7189 de 24 de mayo de 1963, cuando determinó que ningún tribunal ordinario podría revisar o anular los títulos agrarios y viceversa, en cuyo mérito se declaró arbitraria la Resolución Suprema 197856 de 13 de marzo de 1983, declarando que el órgano emisor actuó sin competencia. Entonces, a la vista de este y otros antecedentes que alcanzaron validez de cosa juzgada, cuando ese art. 1 de la Ley 4026 determinó nuevamente elevar a rango de Ley esas Resoluciones Supremas, alegando tratarse de propiedad agraria irrevisable, se vacía de contenido las garantías constitucionales y convencionales de prohibición de retroactividad en perjuicio, previstas por los arts. 123 de la CPE; 9 de la CADH; y 15.1 del PIDCP. El art. 123 de la Ley Fundamental establece que la ley solo dispone para lo venidero y por consideraciones de seguridad jurídica, el Estado no puede afectar y peor desconocer así sea por Ley, las relaciones jurídicas que fueron establecidas anteriormente, exceptuándose la afectación por expropiación, pero previa y justa indemnización, que no es el caso.
En la vía del control de convencionalidad se vulnera el art. 21 de la CADH, cuando en su párrafo 1 empieza precisando que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y en su párrafo 2 cuando ordena que ninguna persona puede ser privada de sus bienes, salvo mediante el pago de indemnización justa y, por razones de utilidad o interés social en los casos y las formas establecidas por la Ley. En autos nada de eso ha ocurrido, pues la Ley 4026, no justifica ninguna razón de utilidad o interés social, menos establece indemnizar a las víctimas de la pérdida de su propiedad inmueble urbana, peor cumple algún procedimiento, declarando incluso usucapión masiva sin ningún tipo de procedimiento, ni el debido proceso, afectando a propiedades urbanas previamente declaradas así, violando la prohibición constitucional en sentido de que la propiedad urbana no está sujeta a reversión.
En cuanto al art. 2 de la Ley 4026, vulnera el art. 57 de la CPE, pues prohíbe taxativamente que la propiedad urbana sea sujeta a reversión.
El art. 3 de la Ley 4026, remitiéndose a la Ley 2372, que exige la posesión, establece un supuesto marco jurídico para reconocer la usucapión masiva, sin que los afectados tengan derecho a ser oídos y defenderse en un debido proceso. Al declarar una usucapión masiva sin procedimiento efectivo previo, vulnera las garantías constitucionales de juicio previo, derecho a la defensa o a ser oído y tutela judicial efectiva previstos en los arts. 115.I, 117.1, 119.II y 120.I de la CPE, en relación con los arts. 8.1 y 25 de la CADH; y, 14.1 del PIDCP. Dicho artículo cuestionado, se basa en la Ley 2372, la cual no prevé ningún tipo de procedimiento previo relativo a la usucapión masiva, sino que se refiere a otro tipo de procedimiento, denominado regularización masiva, que exige otros presupuestos, que en el presente caso no se dan, pues se ha acreditado que quienes fueron indebidamente beneficiados con la usucapión masiva, no estaban en posesión de los inmuebles.
El art. 117.I de la Norma Suprema, establece que no debe aplicarse cualquier sanción sin haber sido oído y juzgado previamente en un debido proceso. El art. 120.I de la CPE, prevé que toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial. El art. 8.1 de la CADH y 14.1 del PIDCP establecen que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y en un lapso razonable, por un Juez o Tribunal con las indicadas características, establecido por la ley, con anterioridad, para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil o de cualquier otro carácter. En el presente caso, para imponer la usucapión masiva afectando la propiedad, no se advierte ningún procedimiento previo, pues la ley a la que se remite se refiere a una muy diferente; consiguientemente, las víctimas de aquella usucapión masiva, no disponen los mecanismos en los que sus legítimas pretensiones sean oídas por algún juez o tribunal legalmente instaurado para resolver la pérdida de su legítima propiedad.
Al no establecerse procedimiento previo, las víctimas no pueden asumir defensa efectiva; por lo que, se menoscaba el derecho a la defensa previsto por el art. 119.II de la CPE, que ordena que toda persona tiene derecho inviolable a la defensa y los arts. 8.2. inc. c) de la CADH y 14.3 inc. b) del PIDCP cuando ordenan que el inculpado tiene derecho a disponer de tiempo y medios adecuados para preparar su defensa. También se transgrede la tutela judicial efectiva y oportuna garantizada por los arts. 115.I de la Norma Suprema, en relación a los arts. 8.1 y 25 de la CADH y 14.1 del PIDCP, pues al no cumplirse con el debido proceso, no se otorga tutela judicial efectiva ni oportuna a los perjudicados con esa medida desproporcionadamente arbitraria y menos a la luz del control de convencionalidad, permite ser oídos por algún juez natural para la determinación de sus derechos de cualquier índole e incluso vulnerando el art. 25 de CADH, impidiendo que opere la garantía de acceder a un recurso sencillo y rápido ante Jueces o Tribunales competentes, emergente de dicha usucapión masiva de facto.
En cuanto al art. 4 de la Ley 4026, se advierte que afecta la propiedad privada, prevista en el art. 57 de la CPE, el cual establece la expropiación por causa de necesidad o utilidad pública calificada conforme a Ley, previa indemnización justa, prohibiendo la reversión de la propiedad inmueble urbana. El art. 22.2 de la CADH dispone que nadie puede ser privado de sus bienes, en este caso si bien la ley prevé esa posibilidad, lo hace en vulneración de esas condiciones.
Finalmente, la Ley complementaria 2718, en su Artículo Único vulnera los arts. 56 y 57 de la CPE; y, 21.2 de la CADH, pues incorporó a la Ley 2732, la zona urbana de Tucsupaya de Sucre, pretendiendo así dar validez a títulos ejecutoriales emitidos indebidamente por el SNRA, no obstante haberse determinado que se trataba de terrenos del área urbana, dejando sin efecto el derecho propietario registrado en DD.RR., propiciando una reversión de terrenos urbanos, estando prohibido para esa área urbana por el art. 57 de la CPE.
Las normas ahora cuestionadas no solo vulneran la normativa de Constitución Política del Estado objeto de fundamentación, sino también el bloque de constitucionalidad, es decir el art. 410.II de la Norma Fundamental, en relación a los arts. 1 y 2 de la CADH.
I.2. Admisión y citación
A través del AC 0056/2022-CA de 2 de marzo, la Comisión de Admisión admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada, disponiendo sea puesta en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del Órgano que generó las normas impugnadas, a objeto de su apersonamiento y formulación de los alegatos que considere necesarios, en el plazo de quince días a partir de su legal notificación (fs. 88 a 94).
I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada
David Choquehuanca Céspedes, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, presentó su informe escrito, cursante de fs. 118 a 131 vta., solicitando que se declare la constitucionalidad de los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley 4026 y el Artículo Único de la Ley 2718, bajo los siguientes argumentos: a) La parte accionante debe demostrar de qué forma los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley 4026 y el Artículo Único de la Ley 2718, vulneran la Norma Suprema, al solo realizar una mera enunciación de los preceptos supuestamente afectados, corresponde la improcedencia de la acción; b) Lo que se expone en esta demanda son supuestos agravios de legalidad y no de constitucionalidad; c) Las Resoluciones Supremas objeto de la Ley 4026, hacen referencia a títulos ejecutoriales definitivos, es decir, títulos que expresan y materializan una situación jurídica concluida, siendo que la Resolución Suprema que dispuso la extensión de los títulos puso fin al proceso agrario y sus incidencias, causó estado y adquirió calidad de cosa juzgada, lo que supone que no es impugnable; d) El art. 50 de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria establece que un acto viciado de nulidad no tiene validez legal, por lo mismo no surte efectos legales en el tiempo, porque no nace a la vida jurídica; entonces, un título ejecutorial otorgado sin cumplir con los requisitos y formalidades legales, referidos al procedimiento del trámite para su otorgación, la jurisdicción y la competencia de la autoridad que la otorga o la infracción de las prohibiciones establecidas por él, no tiene validez legal; por lo que, no puede ser calificado como un hecho, acto o situación jurídica legalmente constituida y consumada, caso que no es asimilable a las Resoluciones Supremas 105287, 163250 y 197856, que son objeto de la Ley 4026, si por medio de la Resolución Suprema 188111, se dejó sin efecto y nulas, como se expone en la acción, se estaría necesariamente ante una mera declaración de nulidad prexistente, aspecto que no fue corroborado y mucho menos justificado para que haya procedido la nulidad sobre las mencionadas Resoluciones Supremas; en consecuencia, la aplicación de las normas impugnadas no importa una revisión ni anulación del hecho, acto o relación jurídica consumada como intenta alegarse; sin perjuicio de ello, es imperativo señalar que todos los argumentos desarrollados anteriormente son válidos para efectuar un control de legalidad, no correspondiendo a la finalidad del control de constitucionalidad; e) La Ley 4026, que eleva a rango de Ley las Resoluciones Supremas 163250, 105287 y 197856, no vulnera ninguna disposición constitucional, porque la derogatoria dispuesta es con carácter retroactivo; f) Con relación a su irretroactividad, se debe señalar que dicha Ley dispone para lo venidero y conlleva un efecto normativo que toda ley implica: la derogación de disposiciones contrarias, lo que no es lo mismo que asimilarla con el concepto y los efectos de la irretroactividad de la norma, pues no es el caso; g) En esta demanda se está confundiendo los efectos de la retroactividad de la ley con los efectos de la derogatoria de la Ley como en el caso de la Ley 4026; por consiguiente, al perder una norma su razón de ser, corresponde emplear la nueva norma a efectos de subsanar los vicios y errores generados en virtud de las que han sido derogadas, siendo esta una figura jurídica de aplicación más bien excepcional, dispuesta para salvar o subsanar los vicios o la vulneración de los derechos o garantías que se ven infringidos con la utilización de la misma; h) La Ley 4026 al elevar a rango de Ley las Resoluciones Supremas indicadas otorgó vigencia y reconocimiento a las dotaciones realizadas a favor de los campesinos, en cumplimiento a los procedimientos especiales establecidos en aplicación del art. 393 de la CPE; i) En una situación en la que se produzca una colisión de los derechos individuales con los derechos fundamentales de las demás personas o con el interés general, es posible restringir el ejercicio de los derechos de los primeros en resguardo de los derechos de los segundos; j) El verdadero sentido de la irretroactividad de la Ley consiste en la protección de quien ya ha sido amparado por el derecho (mediante las Resoluciones Supremas 105287, 163250 y 197856) ante la posible arbitrariedad de futuros legisladores o que, por razones políticas o de otra índole pudieran pretender desconocer los derechos adquiridos; y, k) El art. 1 de la Ley 4026, pretende proteger de aquellas violaciones y acciones que se intentan con la finalidad de desconocer fallos de la judicatura agraria que intentan anular títulos expedidos por la reforma agraria o desconocer una usucapión masiva, porque prevalece el interés general; se intenta evitar conflictos jurisdiccionales que provocan inestabilidad jurídica y social, poniendo en riesgo los alcances de la propiedad colectiva o comunitaria reconocida y garantizada por la Norma Fundamental, por ello se declara la usucapión masiva, al encontrarse dichos predios en el área urbana, donde es factible efectuar la usucapión por efectos de la Ley de Regularización del Derecho Propietario, la cual en su art. 2 dispone taxativamente los casos en los que procede la regularización masiva y que debe ser aplicada en forma complementaria con la Ley 2718; por otra parte, no se puede afectar a la colectividad que realizó la posesión de los predios, ya que estaría generando una grave afectación a derechos de cientos de familias que se hallan ubicadas en ese territorio.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Mediante Decreto Constitucional de 7 de marzo de 2023, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, solicitó a su Unidad de Unificación y Jurisprudencia, emita un informe respecto a si la normativa cuya constitucionalidad ahora se cuestiona, ya ha sido objeto de alguna acción de control de constitucionalidad. Asimismo, por Decreto Constitucional de 28 del mismo mes y año, se solicitó más documentación complementaria; habiendo sido remitida la documentación solicitada, se reanudó el plazo de emisión de la resolución de esta acción, a partir del día siguiente de su notificación con el Decreto Constitucional de 2 de octubre de 2023 (fs. 245); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Normas legales que se consideran inconstitucionales
La accionante demanda la inconstitucionalidad de los arts. 1 a 4 de la Ley 4026 de 15 de abril de 2009 y el Artículo Único de la Ley 2718 de 28 de mayo de 2004, cuyo contenido normativo es el siguiente:
“Artículo 1.- Elévase a rango de Ley de la República las Resoluciones Supremas 105287 de 13 de julio de 1961, 163250 de 7 de julio de 1972; y N° 197856 de 3 de marzo de 1983, por constituirse en definitiva e irrevisable la tramitación agraria.
Artículo 2.- Quedan derogadas todas las disposiciones contrarias a la presente Ley, siendo esta Ley la que rija y determine las acciones en favor del agro.
Artículo 3.- De acuerdo a la Ley N° 2372, se declara usucapión masiva a todos los propietarios de terrenos enmarcados en los títulos ejecutoriales a que se refiere el artículo 1 de esta Ley.
Artículo 4.- La oficina de Registro de Derechos Reales de Chuquisaca, dará prioridad en sus registros y sin costo alguno la inscripción correspondiente a los beneficiados con esta Ley, sin necesidad de orden judicial”.
El Artículo Único de la Ley 2718 de 28 de mayo de 2004, dispone: “Compleméntense la Ley 2372, de Regularización del Derecho Propietario Urbano, incorporando a toda la zona de Tucsupaya de la ciudad de Sucre y reconociendo los Títulos Ejecutoriados de Reforma Agrario del año 1972”.
II.2. Normas de la Constitución Política del Estado que se estiman contrariadas
Los preceptos constitucionales cuya vulneración se alega son los contenidos en los arts. 56, 57, 109.I, 115.I, 117.I, 119.II, 120.I, 123, 178.I, 410.II de la CPE; 1, 2, 8.1 y 2 inc.c), 9, 21.1 y 2 y 25.1 y 2 incs.a) y b) de la CADH; y, 14.1 y 3 inc. b) y 15.1 del PIDCP, cuyo contenido es el siguiente:
“Artículo 56. I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social. II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo. III. Se garantiza el derecho a la sucesión hereditaria.
Artículo 57. La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa. La propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión.
(…)
Artículo 109.I. Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección. II. Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley.
Artículo 115.I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.
(…)
Artículo 117.I. Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada.
Artículo 119 (…).II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios.
Artículo 120.I. Toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial, y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa.
(…)
Artículo 123. La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución.
(…)
Artículo 178.I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos.
(…)
Artículo 410 (…) II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.
Con respecto a la normativa de la Convención Americana sobre Derechos Humanos considerada afectada, su contenido es el siguiente:
“Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano.
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
(…)
Artículo 8. Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
(…)
c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa
(…)
Artículo 9. Principio de Legalidad y de Retroactividad
Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello.
(…)
Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.
(…)
Artículo 25. Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial…”.
En cuanto a la normativa del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos considerada afectada, su contenido es el siguiente:
“Artículo 14
1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.
(…)
2. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
(…)
b) A disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa y a comunicarse con un defensor de su elección.
Artículo 15
1. Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta se demanda la inconstitucionalidad de todo el texto de la Ley 4026 y del Artículo Único de la Ley 2718, por ser presuntamente contrarios a los arts. 56, 57, 109.I, 115.I, 117.I, 119.II, 120.I, 123, 178.I y 410.II de la CPE; 1, 2, 8.1 y 2 c), 9, 21.1 y 2 y 25.1 y 2 incs.a) y b) de la CADH; y, 14.1 y 3 inc.b) y 15.1 del PIDCP.
En consecuencia, es preciso verificar si las infracciones alegadas corresponden que sean dilucidadas a través de la presente acción de control normativo.
III.1. Naturaleza jurídica del control normativo de constitucionalidad
Es de rigor citar las bases de esta tarea central de control normativo de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional Plurinacional, así el art. 202.1 de la CPE, establece: “Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de las establecidas en la Constitución y la ley, conocer y resolver:
1. En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales” (negrillas agregadas).
Asimismo, el art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo), sin salirse de ese marco, establece: “Las acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código” (las negrillas son nuestras).
Luego, el art. 73 del CPCo, establece dos procedimientos de control normativo, señalando: “Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser:
1. Acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.
2. Acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.
III.2. De las características de la norma cuya constitucionalidad se pone en tela de juicio, a través de la acción de inconstitucionalidad
Al efecto, se trae a colación el pertinente razonamiento efectuado por la SC 0034/2010 de 20 de septiembre (citada por la SCP 0010/2022 de 21 de febrero), que si bien resolvió un recurso directo de nulidad, estableció el alcance del control normativo de la constitución, señalando que: “En Bolivia, el Tribunal Constitucional, fue creado por la Constitución Política del Estado reformada en 1994, reconocimiento constitucional a partir del cual se afirma que existe un control de constitucionalidad concentrado, en cuya faceta reparadora se encuentran tres brazos específicos de control a saber:
El Control normativo, el control competencial y el control reforzado de constitucionalidad, aspectos que también son contemplados por la Constitución de 2009.
En ese contexto, se tiene que el control normativo de constitucionalidad, es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respeto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares” (las negrillas y el subrayado son nuestras).
En relación estrecha a ello, la SCP 0082/2017 de 27 de noviembre, basándose en la SCP 0443/2014 de 25 de febrero y otras, a tiempo de ser más específica en cuanto a las características que una norma debe tener para poder cuestionar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, mediante una acción de inconstitucionalidad, señaló: “No obstante de lo anterior, en el control normativo de constitucionalidad, la facultad impugnativa está restringida únicamente sobre preceptos que cumplan con las características de normatividad, generalidad y abstracción, lo que significa la expresión de la potestad de enjuiciar una disposición normativa con abstracción de hechos concretos; así, la norma impugnada debe tener un ámbito de aplicación con alcance para toda la población y no así para determinadas personas.
Con relación al entendimiento anterior, es importante recapitular los entendimientos jurisprudenciales respecto a la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad (…) sobre normas sin alcance general (…); así, el entonces Tribunal Constitucional, en la SC 0033/2005 de 20 de mayo, con sustento en los AACC 0342/2004-CA, 0307/2004-CA, 0306/2004-CA y 0305/2004-CA, entre otros, declaró infundado el recurso indirecto o incidental de constitucionalidad -ahora acción de inconstitucionalidad concreta-, por estar planteada contra una Resolución Ministerial del entonces Ministerio de Trabajo y Microempresas. El actual Tribunal Constitucional Plurinacional, en los Autos Constitucionales 0219/2012-RCA de 12 de diciembre y 0627/2012-CA de 28 de junio, rechazó la acción de inconstitucionalidad abstracta, al considerar que los preceptos impugnados no tenían las características de abstracción y generalidad; sin embargo, cabe precisar que la problemática que fue resuelta por los referidos Autos, tenían como problema jurídico la impugnación -vía acción de inconstitucionalidad abstracta- de resoluciones administrativas y municipales, respectivamente; sin embargo, fue la SCP 0443/2014 de 25 de febrero, que declaró la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada contra los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley 4026 de 15 de abril de 2009, entendiendo que dicha norma hacía referencia a casos concretos y, por lo tanto, no reunía los requisitos de abstracción y generalidad. En ese sentido, de la revisión de la Ley 4026, se constata que el Órgano Legislativo, a través de ése instrumento normativo declaró la ”usucapión masiva a todos los propietarios de terrenos enmarcados en los títulos ejecutoriales…“ (sic), que hacen referencia las resoluciones identificadas en su art. 1.
(…)
Por lo precedentemente expuesto, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, a tiempo de verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad abstracta y concreta, previstos en el Código Procesal Constitucional, debe examinar si la norma impugnada cumple con las características de normatividad, generalidad y abstracción (negrillas añadidas).
III.3. De la calidad de norma otorgada por el Tribunal Constitucional Plurinacional a la Ley 4026
La ya citada SCP 0443/2014 determinó: “En el caso que motiva la interposición de esta acción, se demanda la inconstitucionalidad del texto total de la Ley 4026, estableciéndose de su contenido que la disposición legal se refiere a casos concretos, y en tal sentido, no reúne los elementos de abstracción y generalidad, que permita a este Tribunal efectuar el control de constitucionalidad verificando la compatibilidad o incompatibilidad de la norma con los preceptos alegados de inconstitucionales.
Lo afirmado es evidente porque efectuado el análisis de la disposición legal impugnada de inconstitucionalidad se establece que el artículo primero de la Ley 4026, elevó a rango de ley tres Resoluciones Supremas, de cuyo contenido se establece lo siguiente:
La RS 105287, es emergente de un trámite agrario de afectación, calificando a la propiedad “Tucsupaya” ubicada en el cantón San Sebastián de la provincia Oropeza, dentro del trámite agrario seguido por Manuel Bejarano contra Telmo Dávalos, como fundo afectable en su integridad, asignando a cada campesino determinadas hectáreas, asimismo otras asignaciones para área escolar y central campesina, haciendo incidencia sobre la dotación de 900 m2 a cada campesino en la zona urbana que devino en esa calidad por una Ordenanza Municipal de 8 de mayo de 1959, que amplió el radio urbano.
La indicada Resolución Suprema también facultó a la Alcaldía realizar el trámite en uso de la facultad otorgada por el DL 3819, elevado a rango de Ley el 29 de octubre de 1956, en sujeción al art. 7 del mismo Decreto que a la letra señala: ´Los campesinos que ocupaban con dos años de anterioridad al presente Decreto Ley, Sayañas, pegujales o arriendos, podrán conservar previo pago del valor del terreno hasta 900 m2 como dotación de vivienda, y tendrán derecho a una indemnización equivalente al perjuicio que sufran por la pérdida de sus cultivos e instalaciones, y una suma por concepto de desahucio por el lucro cesante, equivalente al promedio anual de su renta calculada sobre sus ingresos obtenidos con su trabajo, en los dos últimos años sobre el terreno que revierta a razón de una renta anual por año que hubiese ocupado el terreno, hasta el límite de cinco rentas´.
La segunda RS 163250, complementa el contenido de la primera (RS 105287), en sentido de que, la Alcaldía Municipal de Sucre, dictará las determinaciones pertinentes sobre los terrenos que devinieron como urbanos, en razón de la Ordenanza Municipal de 8 de mayo de 1959. Los cuarenta y seis campesinos quedan como propietarios de sus asentamientos donde poseían y trabajaban al 2 de agosto de 1953. Se mantienen sin modificación los incisos b), c) y d); es decir, el inc. b) es la asignación para área escolar, el inc. c) la asignación para central campesina; y el inc. d) se refiere a los terrenos que devinieron a ser urbanos dentro de los cuales los campesinos tienen 900 m2 cada uno.
La tercera RS 197856, resolvió una demanda de nulidad de la Resolución Suprema 188111 de 20 de julio de 1978, que declaró nulos y sin efecto los títulos ejecutoriales otorgados sobre el área que fue incorporada al radio urbano, fundamentando en sentido de que las RRSS 105287 y 163250, en cuyo cumplimiento se expidieron títulos ejecutoriales adquirieron la calidad de cosa juzgada e inamovible a tenor de los arts. 175 de la CPE, y art. 1 y 2 del DS 7189, y la revisión y dictación de una nueva Resolución es arbitraria y discrecional del art. 164 de la “Ley Fundamental de Reforma Agraria”; resolviendo: “anular la Resolución Suprema 188111 de 20 de julio de 1978 y se declaran con todo el valor legal las Resoluciones Supremas 105287 y 163250 de 13 de julio de 1961 y 7 de julio de 1972, respectivamente, así como los títulos ejecutoriales expedidos en su cumplimiento”.
Hasta aquí, analizados los contenidos y alcances de las Resoluciones Supremas, inmersas en el contenido de la Ley, se evidencia que las mismas resolvieron el trámite agrario sobre afectación del fundo Tucsupaya que por Decreto Ley (DL) 3464, elevado a rango de ley, por Ley de 29 de octubre de 1956, fue afectada, así el art. 1 declara: “El suelo, el subsuelo y las aguas del territorio de la República pertenecen por derecho originario a la Nación Boliviana”.
(…)
De esta relación normativa necesaria para determinar la vinculación directa a casos concretos, se desprende irrefutablemente que las Resoluciones Supremas elevadas a rango de ley por la Ley 4026, demandada de inconstitucional, lo que hizo fue otorgar y definir derechos propietarios a favor de personas que fueron dotadas con tierras
(…).
Consecuentemente, la acción de inconstitucionalidad abstracta incoada si bien explícitamente no señala ni especifica el alcance y la operatividad que tiene la norma impugnada a determinadas situaciones y derechos, del contenido de la acción se concluye que se refiere a las dotaciones con las que fueron beneficiados los campesinos del fundo Tucsupaya, las que tienen sus particularidades porque su origen fue rural y luego urbano y precisamente la Ley tachada de inconstitucional norma esos casos concretos.
De toda esta relación se concluye que la Ley demandada de inconstitucional no reúne las características de generalidad y abstracción que permita a este Tribunal ingresar a su consideración, porque de ser así, se desconocería la naturaleza y alcances de este Instituto creado para sanear el ordenamiento jurídico a través de la verificación de la compatibilidad de disposiciones legales con el texto constitucional en abstracto; es decir, sin vinculación a intereses particulares; situación que al no concurrir en este caso inviabiliza su consideración” (las negrillas fueron añadidas).
III.4. De la aplicación del principio pro actione en etapa de admisibilidad y la imposibilidad posterior de un pronunciamiento de fondo en una acción de inconstitucionalidad
Al respecto, la SCP 0646/2012 de 23 de julio, señaló: “En efecto la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática” (las negrillas fueron agregadas).
III.5. Análisis del caso concreto
En esta acción de inconstitucionalidad abstracta se demanda la inconstitucionalidad de todo el texto de la Ley 4026 y el Artículo Único de la Ley 2718, por ser presuntamente contrarios a los arts. 56, 57, 109.I, 115.I, 117.I, 119.II, 120.I, 123, 178.I y 410.II de la CPE; 1, 2, 8.1 y 2 inc.c), 9, 21.1 y 2 y 25.1 y 2 incs.a) y b) de la CADH; y, 14.1 y 3 inc.b) y 15.1 del PIDCP.
De la lectura del Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como una de sus atribuciones la de resolver acciones de inconstitucionalidad, las cuales se convierten en asuntos de puro derecho, cuyo objeto es todo género de resoluciones no judiciales y la ejerce a través de dos procedimientos, es decir, la acción concreta de control normativo y la abstracta.
Ya en el Fundamento Jurídico III.2, se citaron las características que la jurisprudencia constitucional les dio a las normas susceptibles de ser cuestionadas mediante las acciones de inconstitucionalidad y en ese orden, estableció como tales a aquellas disposiciones que sean normativas de alcance general y abstractas, es decir, que estén destinadas a toda la población, y no solo para determinadas personas, y que se hallen al margen de hechos concretos.
Ahora bien, sobre esa base, fue emitida la SCP 0443/2014 -citada en el Fundamento Jurídico III.3-; la cual, ya resolvió una acción de inconstitucionalidad abstracta, cuyo objeto de análisis fue precisamente la Ley 4026, en su totalidad, y en ese mérito, advirtió que la mencionada Ley no era general ni abstracta, ya que se refería a casos concretos; consiguientemente, determinó que no cumplía con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para poder ingresar a verificar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, y para ello, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, se basó en que el art. 1 de la Ley 4026, que elevó a rango de ley tres Resoluciones Supremas de cuyo contenido se verificó que emergían de un trámite agrario de afectación de la propiedad Tucsupaya, seguido por Manuel Bejarano contra Telmo Dávalos, donde las señaladas Resoluciones otorgaron y definieron a su turno derechos propietarios a favor de personas que fueron dotadas con tierras; por todo lo cual, se declaró la improcedencia de esa acción de inconstitucionalidad.
En ese mérito, existiendo una decisión asumida por este Tribunal, respecto de la norma ahora cuestionada, corresponde ceñirse a lo dispuesto en la SCP 0443/2014, considerando además que existe congruencia y coherencia con la jurisprudencia que ha analizado en qué casos una Ley es objeto de análisis de constitucionalidad y en qué casos no; consiguientemente, la referida norma está fuera del alcance de una acción de inconstitucionalidad porque la misma no es general, es decir, no regula la conducta de la población en general, y no es abstracta, porque resuelve hechos concretos.
Ahora bien, la accionante también planteó la inconstitucionalidad de la Ley 2718, compuesta de un Artículo Único, de cuyo texto se tiene que complementó la Ley de Regularización del Derecho Propietario Urbano, incorporando a esta toda la zona de Tucsupaya de la ciudad de Sucre y reconociendo los títulos ejecutoriales de Reforma Agraria de 1972. En ese orden, dado que las Resoluciones Supremas referidas supra tenían por objeto el mismo Fundo Tucsupaya, lo que llevó a resolver que la Ley 4026, que las elevó a rango de Ley, no es abstracta ni general, corresponde determinar que la Ley 2718, al regular sobre el mismo Fundo Tucsupaya, también cae en la carencia de los requisitos de generalidad y abstracción, por consiguiente, no puede ser objeto de un control de constitucionalidad.
Asimismo, la falta de generalidad y de abstracción de la mencionada Ley, se concreta al advertirse los argumentos de la presente acción, cuando la accionante arguyó su pretensión de inconstitucionalidad en relación a casos concretos, pues a tiempo de sostener su tesis, lo hizo incluyendo a títulos ejecutoriales del Fundo Tucsupaya de la Reforma Agraria del año 1972; con ello se verifica que está basando un planteamiento de inconstitucionalidad sobre aspectos fácticos, cuando esta acción se trata de una demanda de puro derecho, es decir, donde se deben prescindir de hechos y concentrarse en argumentos normativos con respecto a la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad.
En ese orden y tomando en cuenta lo asumido por la jurisprudencia constitucional, según lo citado en el Fundamento Jurídico III.5 de este fallo constitucional, que explica que no obstante haberse admitido una acción de constitucionalidad en aplicación del principio pro actione, la
Sala Plena puede posteriormente declarar la improcedencia de una demanda cuando no encuentra elementos que den mérito a un pronunciamiento de fondo.
Consiguientemente, corresponde declarar la improcedencia de esta acción de control normativo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar: IMPROCEDENTE la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada por Lily Gladys Fernández Vargas, Diputada Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad los arts. 1 al 4 de la Ley 4026 de 15 de abril de 2009 y el Artículo Único de la Ley 2718 de 28 de mayo de 2004, complementaria de la Ley de Regularización de Derecho Propietario Urbano-Ley 2372 de 22 de mayo de 2002-, por considerarlos contrarios a los arts. 56, 57, 109.I, 115.I, 117.I, 119.II, 120.I, 123, 178.I y 410.II de la Norma Suprema; 1, 2, 8.1 y 2 inc.c), 9, 21.1 y 2 y 25.1 y 2 incs.a) y b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 14.1 y 3 inc.b) y 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que los Magistrados Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano y MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo son de Voto Disidente; asimismo, el Magistrado MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano es de Voto Aclaratorio. No interviene el Magistrado Ph.D. Paul Enrique Franco Zamora, por encontrarse de viaje en comisión oficial.
MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA
MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
MSc. Georgina Amusquivar Moller
MAGISTRADA
CORRESPONDE A LA SCP 0136/2023 (viene de la pág. 19).
MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA
Dr. Petronilo Flores Condori
MAGISTRADO
René Yván Espada Navía
MAGISTRADO